Les collectivités locales, engagées au service de nos ruralités

ANNEXE 1 :
EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION EN DÉLÉGATION

Compte rendu de la réunion de la délégation aux collectivités territoriales, jeudi 16 janvier 2020 : examen du rapport d'information de MM. Bernard Delcros, Jean-François Husson, Franck Montaugé et Raymond Vall « Les collectivités locales, engagées au service de nos ruralités ».

M. Mathieu Darnaud, président . - Notre délégation a créé un groupe de travail, présidé par le président Bockel, dont les quatre rapporteurs sont Bernard Delcros, Jean-François Husson, Franck Montaugé et Raymond Vall. Le groupe comportait cinq autres membres : Françoise Gatel, Charles Guené, Jean-Claude Luche, Christian Manable et Rémy Pointereau.

Une douzaine d'auditions et de tables rondes ont été organisées, ainsi que cinq déplacements - dans le Cantal, les Ardennes, le Gers et en Haute-Garonne ainsi qu'en Autriche. Un colloque, organisé le 7 novembre dernier, a permis à de nombreux élus locaux de terrain d'exposer leurs expériences.

Jean-Marie Bockel et les rapporteurs ont choisi de ne pas se complaire dans une vision négative et décliniste de la ruralité mais, au contraire, d'en montrer les atouts et le dynamisme. Ils ont également souhaité faire des propositions réalistes, notamment du point de vue budgétaire, ce qui n'empêche pas le rapport de fourmiller d'ambitieuses recommandations.

Enfin, tout en considérant que le développement des territoires ruraux ne pouvait faire l'impasse sur le partenariat entre l'État et les collectivités, ils se sont attachés à valoriser les bonnes pratiques mises en oeuvre par ces dernières en faveur de leurs territoires.

M. Franck Montaugé, rapporteur . - Je tiens tout d'abord à remercier notre président Jean-Marie Bockel pour la conduite de nos travaux.

Premier constat : la politique consacrée aux ruralités ne se résume pas à des questions institutionnelles, budgétaires ou administratives. Les acteurs ruraux ont besoin de considération et de reconnaissance. Cette exigence de reconnaissance se conjugue à une demande d'équité par rapport à l'ensemble des territoires français. La stigmatisation symbolique et statistique dont souffrent les territoires ruraux est d'autant plus inacceptable que ceux-ci sont très divers et le plus souvent dynamiques.

Qu'on le veuille ou non, le sentiment d'abandon est vif parmi les Français qui vivent dans ces territoires ruraux. D'après une récente étude de l'Institut français d'opinion publique (IFOP), 51 % des ruraux et 62 % des Français estiment que le monde rural est abandonné ; deux tiers des Français et près de la moitié des ruraux placent la « France des campagnes » en tête des territoires délaissés, devant la « France des banlieues » ou la « France périurbaine ».

Le langage dévalorise fréquemment les ruralités, et les statistiques ont peu à peu réduit la place du rural, qui n'est plus appréhendé que par le prisme de l'urbain. C'est ainsi qu'avec le zonage en aires urbaines, depuis 2010 les communes non urbaines sont désormais identifiées comme « communes isolées hors influence des pôles urbains ». L'Insee titrait en 2011 : « 95 % de la population vit sous l'influence des villes » ; et le CGET d'affirmer : « Près de 83 % de la population française vit aujourd'hui dans une grande aire urbaine. »

Or, d'autres modes de calcul, fondés sur la densité de population et sur les bassins de vie, aboutissent à des chiffres qui réévaluent très sensiblement la part rurale de la population nationale, qui atteint alors plus de 30 % de la population. Cet enjeu est essentiel, puisque de lui dépend largement l'intérêt que vont porter les médias, les institutions politiques, les autorités administratives ou les entreprises à ce monde rural. J'ai lu récemment que le Gouvernement s'engageait à développer la 5G prioritairement dans les territoires d'industrie : cela ne va pas du tout dans le bon sens !

Le groupe de travail rejoint les propositions du rapport de la mission pour l'Agenda rural relatives au développement d'autres indicateurs statistiques. L'Insee va lancer une réflexion en ce sens. L'enjeu est de mieux reconnaître les apports des ruralités à la société, ce que l'on appelle les aménités - ou les externalités positives - rurales. Certaines de ces aménités sont subjectives - beauté, charme, ampleur du paysage - ; d'autres sont plus objectives et peuvent être considérées comme un stock de ressources : zones aquatiques, aires résidentielles, qualité de l'air, patrimoine historique et culturel, etc.

Notre groupe de travail recommande d'engager une réflexion avec l'INSEE pour définir bouquet d'aménités qui serait utilisé dans la décision publique, par exemple pour fixer le niveau des dotations.

M. Jean-François Husson, rapporteur . - Pour jouer à plein leur rôle d'incitation, les collectivités et leurs groupements doivent pouvoir s'appuyer sur un partenariat effectif et solide avec l'État.

Nous nous sommes rendus en Autriche : le budget des neuf Länder autrichiens dépasse les 34 milliards d'euros pour une population de seulement 8,7 millions d'habitants, alors que le budget français des régions n'est que de 32 milliards d'euros pour 63 millions d'habitants. Les moyens des collectivités françaises ne leur permettant pas de tout faire, l'État doit les aider et faire jouer, en leur faveur, la solidarité nationale.

Dans un rapport de 2016, nos collègues Éric Doligé et Marie-Françoise Perol-Dumont avaient relevé trois obstacles à l'efficacité des administrations déconcentrées dans leurs relations avec les collectivités : l'insuffisante cohérence de l'État déconcentré ; la contradiction entre l'affaiblissement progressif des services déconcentrés et la propension intacte de l'État à toucher à tout ; ainsi que l'éloignement et le désengagement de l'État, avec notamment la fermeture de services publics.

La situation décrite en 2016 s'est aggravée et l'État central doit mieux prendre en compte les territoires ruraux dans la définition de ses politiques - la parenthèse non refermée des « gilets jaunes » nous l'a rappelé. L'État doit devenir plus facilitateur que contrôleur. Enfin, l'État doit garantir un socle minimal de services dans les territoires. Le soutien aux territoires ruraux est une composante de la solidarité nationale, qui doit permettre de renforcer l'investissement et de moderniser ces territoires.

Il nous paraît d'abord indispensable de garantir une vision intégrée et interministérielle du soutien et de l'accompagnement des territoires ruraux : nous proposons de désigner, auprès de chaque ministre, un haut fonctionnaire aux ruralités.

Ces territoires ont aussi besoin d'une programmation pluriannuelle de moyen et long terme, par exemple via un programme budgétaire spécifique au sein de la mission « Cohésion des territoires » et, éventuellement, la présentation par le Gouvernement d'un projet de loi d'orientation budgétaire pour les territoires ruraux.

Pour établir cette programmation, nous avons besoin d'une meilleure connaissance de la situation des territoires ruraux et de leurs apports à la société ; il nous manque un observatoire des territoires ruraux, qui nous permettrait aussi d'observer les interactions entre territoires ruraux et urbains.

Nous suggérons la mise en place, dans les programmes des écoles du service public, de modules obligatoires sur les ruralités ainsi qu'un stage obligatoire en territoire rural.

Nous sommes convaincus que l'ANCT, à elle-seule, ne sera pas en mesure de faire évoluer les choses en matière d'ingénierie territoriale. Nous avançons donc deux propositions concrètes : pour les missions ponctuelles d'ingénierie, des référents territoriaux seraient choisis dans chaque corps d'inspection et de contrôle de l'État, afin d'intervenir au bénéfice des territoires ruraux ; pour des missions d'ingénierie plus lourdes, seraient constituées, dans chaque région, des plateformes territoriales mutualisées d'aide à l'ingénierie, formées de membres des corps de contrôle de l'État et pouvant être saisies par les collectivités territoriales ou par l'ANCT.

M. Raymond Vall, rapporteur . - Je remercie à mon tour notre président Jean-Marie Bockel.

Les moyens des collectivités sont aujourd'hui très fragiles. Une des pistes pour garantir leur développement équilibré est leur regroupement, autour d'un projet. Comme l'a écrit Antoine de Saint-Exupéry : « pour réunir des hommes et des femmes, il faut leur donner un projet ».

L'Association nationale des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et des pays (ANPP), que je préside, regroupe 280 territoires. Or 50 % d'entre eux reconnaissent ne pas avoir de projet et, parmi ceux qui en sont dotés, 25 % estiment que leur projet est dépassé.

Ces territoires de projet doivent exploiter les forces endogènes et ouvrir leur démarche à la société civile afin de construire une dynamique. Nous disposons de plusieurs outils : l'intercommunalité - dès lors qu'elle a une dimension suffisante -, les agglomérations et les PETR. La moyenne de population des PETR se situe entre 50 000 et 80 000 habitants. Ils peuvent désormais être dotés d'un conseil de développement, sur le modèle du Conseil économique, social et environnemental régional (Ceser) placé auprès de la région. Ne faudrait-il pas revoir la loi NOTRe pour ouvrir le conseil syndical des PETR à la société civile ? Nous devons trouver une solution pour faire participer l'ensemble des acteurs du territoire à un projet qui les concerne au premier chef.

L'idée de projets de territoire n'est pas nouvelle : la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite loi Pasqua, a créé les pays. Aujourd'hui plus que jamais, c'est une idée qui nous semble nécessaire. Le projet de territoire, c'est aussi une forme de solidarité et d'union des intercommunalités sur un territoire.

Le projet constitue également un levier de négociation avec les partenaires extérieurs : État, région, département, etc., pour s'engager dans une contractualisation. C'est d'autant plus important à l'heure des grandes régions, avec des interlocuteurs plus éloignés. Les régions, qui ont fusionné, cherchent d'ailleurs aussi des partenaires structurés pour dialoguer et identifier les dynamiques locales tout en évitant les phénomènes de concurrence territoriale. Les PETR permettent d'atteindre une taille critique en termes de moyens et d'interconnecter les territoires pour plus de solidarité. C'est pourquoi ils doivent recouvrir un territoire et un bassin de population d'une certaine importance - 40 000 ou 50 000 habitants au moins, comme c'est déjà le cas dans certaines régions, ce qui dépasse la dimension des intercommunalités en milieu rural.

Enfin, vis-à-vis des élus mais aussi du personnel, le projet de territoire constitue un outil de mobilisation et de pilotage stratégique, politique et managérial. Nous souhaitons donc que toutes les collectivités et intercommunalités soient encouragées à se doter d'un projet de territoire en leur offrant un soutien à son élaboration, à son animation et à son suivi, en particulier dans le cadre des CPER 2021-2027.

Un autre gage de réussite pour les territoires ruraux et leurs collectivités réside dans leur capacité à nouer des alliances et à constituer des formes d'interterritorialité, au-delà des départements dont le cadre départemental n'est pas souvent compatible avec la dynamique économique. Le PETR y contribue.

Notre question était de savoir comment mieux répartir la richesse entre les métropoles et les territoires ruraux, et renforcer la relation entre eux ? Nous avons réalisé plusieurs déplacements et faisons plusieurs propositions.

Tout d'abord, nous voulons relancer la mise en oeuvre du pacte État-métropoles, signé en 2016, et de son volet « Contrat de coopération métropolitaine », qui avait été doté d'une enveloppe de 10 à 15 millions d'euros pour faciliter l'établissement de relations entre les métropoles et les territoires. À ma connaissance, seules quatre métropoles ont signé des contrats de coopération métropolitaine - c'est trop peu.

Nous voulons faire connaître les atouts des coopérations territoriales, notamment des contrats de réciprocité. Cinq contrats de réciprocité ont été signés. Nous étudions à cet égard les résultats de deux d'entre eux : le contrat Brest Métropole-Pays du Centre Ouest Bretagne et le contrat Toulouse Métropole-Pays Portes de Gascogne. Les deux cas sont très différents : le premier est né initialement d'un projet autour de la santé. J'ai eu de la peine en constatant que ses initiateurs ont été battus aux élections, mais l'ingratitude est le lot commun en politique... S'agissant de la région toulousaine, le plus important me semble être la relation humaine qui s'est instaurée. La rencontre entre les élus d'un territoire rural, organisé en PETR, et les élus du conseil métropolitain a été essentielle. Les cadres et directeurs de la métropole ont visité le territoire couvert par le contrat de coopération et sont venus voir ce qui se passait sur le terrain dans leurs domaines de compétence. Ces hauts fonctionnaires ont ensuite été en capacité de faire des propositions à leur collectivité pour enrichir le contrat.

Il importe aussi d'apporter un encouragement financier aux projets des collectivités engagées dans des coopérations territoriales, par exemple lors de la conclusion des contrats de ruralité ou à l'occasion de la négociation des CPER 2021-2027. Cette coopération est indispensable. N'oublions pas que des difficultés d'accès aux services publics, aux soins ou aux transports ont été à l'origine du mouvement des « gilets jaunes » ; or, les problèmes demeurent.

M. Bernard Delcros, rapporteur . - Nous souhaitons aussi faciliter le soutien à l'ingénierie des collectivités et de leurs groupements. Ici encore, il n'est pas question d'être exhaustif, mais de vous présenter les propositions les plus emblématiques. Nos collègues Charles Guené et Josiane Costes seront amenés à approfondir le sujet dans leur rapport sur l'ingénierie territoriale.

Chacun s'accorde à dire que le développement de l'ingénierie est un sujet crucial, mais, cela étant dit, chacun ne vise pas la même chose. Les représentants de l'État, parfois un peu éloignés des territoires, ont tendance à considérer que la création de l'ANCT règle le problème de l'ingénierie. Mais lorsqu'une collectivité aura un projet, elle devra se tourner vers le préfet, qui organisera une table ronde avec les financeurs pour trouver les crédits nécessaires. C'est important, certes, mais cela ne suffit pas à répondre aux attentes. Il est vrai qu'une enveloppe de 10 millions d'euros supplémentaires a été mise sur la table pour l'ingénierie, mais on ne sait pas encore comment ces crédits seront fléchés. Certains départements ont aussi mis en place des plateformes d'ingénierie. Elles permettent d'aider une commune à réaliser des opérations ponctuelles. C'est utile, mais cela ne suffit pas à assurer le développement rural. D'autres disent que les capacités en ingénierie existent mais qu'elles sont trop dispersées. Il suffirait de les mutualiser et de les mettre en réseau. C'est vrai aussi. On entend aussi que beaucoup de financements existent déjà pour réaliser des études, etc. C'est juste, mais tout cela n'est pas suffisant. Si nous voulons réussir le développement territorial, donner toutes les chances aux territoires ruraux de réussir leurs projets, il faut doter les territoires d'une ingénierie en interne, donc leur permettre de monter en compétence pour acquérir les ressources humaines capables d'accompagner les élus tout au long de l'année pour élaborer des stratégies, les mettre en oeuvre, monter les dossiers, en assurer le suivi, connaître les bonnes pratiques, trouver des financements, etc. Bref, on a besoin d'une ingénierie de suivi, d'animation au quotidien. Ainsi, pour aider les collectivités en ce sens, nous envisageons de modifier certaines dispositions réglementaires et de trouver des moyens financiers, pas nécessairement nouveaux d'ailleurs puisque l'on pourrait aménager les dispositifs existants.

Pour monter en compétence, les collectivités doivent pouvoir attirer les talents. Nous nous sommes interrogés sur la pertinence de certaines normes législatives ou réglementaires qui encadrent les niveaux de recrutement et de rémunération des personnels territoriaux. À titre d'exemple, est-il encore justifié que des administrateurs territoriaux et des ingénieurs en chef ne puissent être recrutés que par les communes de moins de 40 000 habitants ou les PETR ? Il est temps de faire confiance aux capacités de décision et de gestion des élus en matière de recrutement pour assurer le développement de leurs territoires.

Nous proposons aussi de faire évoluer certains dispositifs financiers, telles que la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ou la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), pour faciliter le financement de l'ingénierie interne. Alors qu'une deuxième génération de contrats de ruralité est en préparation, il faut que ces contrats, financés via la DSIL, aient une part réservée à l'ingénierie interne, car actuellement ils ne prennent pas en charge l'ingénierie d'animation. Dans mon rapport sur les contrats de ruralité, j'appelais à conditionner la signature d'un contrat de ruralité à « la désignation d'un chef de projet dédié à son animation et au suivi de sa mise en oeuvre, en assurant le financement de ce poste à hauteur de 80 % par l'État, dans le cadre du financement prévu pour les contrats de ruralité ». Il faut aussi prévoir des crédits consacrés à l'ingénierie interne dans les CPER.

M. François Calvet . - Je félicite nos rapporteurs pour le travail extraordinaire qu'ils ont réalisé. La question de la matière grise est centrale. J'ai vu peu à peu mourir les cantons autour de Font-Romeu parce que les services de l'État sont partis. A-t-on bien fait de supprimer les subdivisions ? Des professionnels venaient dans les communes pour réaliser différents travaux, installer les réseaux, etc. Les communes disposaient ainsi du soutien de l'État. L'État s'est réorganisé. On a supprimé des fonctionnaires au niveau local et on les a concentrés au niveau central.

M. Mathieu Darnaud, président . - C'est pour cela que nous proposons des redéploiements !

M. François Calvet . - Je suis tout à fait d'accord avec cette proposition. Les communes n'ont pas les moyens de payer ces fonctionnaires. Lors des travaux sur la route départementale entre Perpignan et Bourg-Madame, la déclaration d'utilité publique a été annulée. L'État a décidé de réaliser des déviations ; faute d'accord dans un village, j'ai proposé aux 15 ingénieurs de l'État de réaliser les travaux d'aménagement urbain préalables dans le village, car il n'a pas les moyens de les réaliser. Il m'a été répondu, très froidement, que ce n'était pas la compétence de l'État ! J'ai écrit au préfet, il ne m'a pas répondu...

L'État ne nous aide plus. Les fonctionnaires ne se déplacent plus sur le terrain et préfèrent consulter Google Maps pour délivrer les permis : un permis a ainsi été refusé à une commune à cause de la présence alléguée d'un talus, qui n'existe pas sur le terrain... Il est donc important qu'une partie des dotations de l'État soit consacrée à l'ingénierie. On ne peut pas faire un PETR sans les personnes capables de l'élaborer. La communauté urbaine de Perpignan Méditerranée peut le faire, mais ce n'est pas possible partout. On pourrait aussi s'appuyer sur les fonds européens. En tout cas, les territoires sont à bout de force et il faut les aider à développer une ingénierie d'animation.

M. Charles Guené . - Ce rapport nourrira la réflexion que nous menons avec Josiane Costes sur l'ingénierie territoriale. Les sujets sont imbriqués. Se lamenter sur l'abandon des territoires ne sert à rien, il faut passer à une phase offensive. Il faut ainsi s'emparer de la question des maisons de services au public, dont les problèmes sont connus : masse critique de population, polyvalence des personnels, culture de service, etc. On manque surtout d'ingénierie de projet : il faut une taille critique de population pour pouvoir la mettre en place. Les agglomérations peuvent la posséder, mais les intercommunalités sont souvent trop petites. En l'absence de PETR, les départements devraient constituer des pôles pour atteindre la masse critique. J'espère que nos propositions permettront de faire avancer le débat.

Mme Josiane Costes . - J'avais placé beaucoup d'espoirs dans l'ANCT, qui était une proposition de notre groupe, mais, alors que nous demandions 150 millions d'euros, nous n'en avons eu que 50 et le mécanisme reste à la main des préfets. Donc on voit bien que l'ANCT, telle qu'elle a été configurée, ne pourra malheureusement pas régler tous les problèmes.

Avec 54 000 habitants, l'agglomération d'Aurillac a les moyens de mener certains projets en interne, mais ce n'est pas le cas des petites communautés de communes, qu'il faut donc aider. Le problème de la matière grise est central. Les fonctionnaires sont partis. On l'a vu dans le Cantal, il ne reste qu'une poignée de fonctionnaires chargés des affaires courantes à la sous-préfecture de Mauriac.

M. Mathieu Darnaud, président . - Un mot sur l'ANCT, dont la création avait été proposée par Jacques Mézard. Le Sénat avait voulu confier sa gouvernance aux élus et aux territoires, non aux représentants de l'État... Il faudra continuer à se battre sur ce sujet. Et je n'évoque pas les financements : 10 millions d'euros d'argent frais, c'est presque du mépris pour les territoires et leurs besoins !

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation approuve le rapport et en autorise la publication.

M. Mathieu Darnaud, président . - Je vous propose d'autoriser aussi la publication des actes du colloque Les collectivités territoriales, leviers de développement des ruralités , que nous avions organisé le 7 novembre dernier.

Il en est ainsi décidé.