IV. ORGANISER ET SOUTENIR L'INGÉNIERIE TERRITORIALE
Si un sujet a été abordé sans discontinuer pendant les investigations du groupe de travail, c'est bien celui de l'ingénierie territoriale ou, plutôt, de ses carences. En effet, sans ingénierie, les collectivités ne peuvent contribuer au développement de leurs territoires.
1. Pas de projet sans ingénierie
L'ingénierie est d'abord primordiale pour accompagner la conception d'une stratégie de territoire informée et cohérente ( ingénierie stratégique ). Elle l'est aussi pour imaginer les projets et actions concrets inscrits dans cette stratégie ( ingénierie de projet ). Elle est encore nécessaire pour mettre en oeuvre ces projets et assurer le bon fonctionnement de ceux qui ont déjà été réalisés ( ingénierie technique ).
Enfin, l'ingénierie est aussi essentielle pour capter et utiliser à bon escient les multiples participations permettant d'abonder un budget communal ou communautaire ( ingénierie financière ). Il en est trop rarement question, alors qu'il s'agit d'un volet fondamental. Il est vrai, cependant, qu'il peut rarement être détaché des autres volets et, en particulier, de l'ingénierie stratégique et de projet, car les financements vont aussi là où sont les bons projets. Par ailleurs, en la matière, il n'est pas sûr que notre pays soit le mieux placé, notamment pour se voir attribuer les aides des fonds européens, ainsi que semblent le montrer les difficultés de la gestion du programme Leader 96 ( * ) . En tout état de cause, les sommes concernées peuvent être considérables.
À titre d'exemple, le tableau suivant montre les dispositifs contractuels territoriaux mobilisés par la communauté de communes du Pays rethelois. En obtenant ces financements complémentaires, ce qui est en soi une action forte portée personnellement par la présidence de la communauté, le Pays rethelois a pu lancer et mener des projets extrêmement ambitieux, tels que la construction d'une médiathèque-musée ou encore d'un centre aquatique prisés.
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Un exemple de mobilisation des dispositifs contractuels
territoriaux :
• Les dispositifs européens - Programme Feder Axe 5 Volume financier : 4 400 000 € de subventions Durée : programme 2014-2020 (2023 pour paiements) Objet : renouvellement urbain durable -lien quartier prioritaire de la ville - Programme Leader Volume financier : fonds FEADER pour un montant de 1 427 300 € Durée : programme 2014-2020 (prorogation 2022) Objet : accompagner le développement local des territoires ruraux • Les dispositifs nationaux - Programme Anru Volume financier : 3 796 000 € de subventions (dont 40% CC/ville) + 989 730 € de prêts Durée : prise d'effet le 12 avril 2019 -jusqu'en 2027 + 4 ans pour solder Objet : renouvellement urbain quartier prioritaire de la ville - Contrat de ville Volume financier : environ 400 000 € du CGET à l'issue du contrat (évolutif) Durée : programme 2015-2020 (prorogation 2022 avec protocole d'engagements) Objet : cohésion sociale, économie locale et amélioration du cadre de vie dans le QPV - Programme de ruralité Volume financier : programmation annuelle DSIL (200 000 €/250 000 € an) Durée: 2017-2020 -4 exercices budgétaires Objet: attractivité et dynamisme des territoires ruraux - Programme d'intérêt général - dispositif Habiter mieux Volume financier : 438 350 €/an sur la CC x 3 ans Durée : 2018 -2021 Objet : aides à l'amélioration de l'habitat privé • Les dispositifs locaux (région/département/autres) - Opérations de Restructuration de l'Artisanat et du Commerce (ORAC) Volume financier : 303 676 € Durée : 2017 -2020 Objet : revitalisation de l'artisanat et du commerce - Poce - Pacte offensive croissance emploi (région Grand Est) Volume financier : mobilisation en fonction des projets Durée : 2018 -2021 Objet : harmonisation région/CC du soutien au développement économique - Contrat de territoire (département des Ardennes) Volume financier : 2 136 784 € Durée : 2017-2019 (solde jusqu'en 2025) Objet : développement territorial (investissements : économie et infrastructures) - Contrat enfance jeunesse Caf Volume financier : 800 000 € à 900 000 € sur 4 ans Durée : 2019-2022 (préparation) Objet : soutien aux actions en faveur de l'enfance et de la jeunesse • Les dispositifs « indirects » (bénéficiaires et/ou signataires) - Pacte pour la ruralité (région Grand Est) Volume financier : bonification des taux sur les aides du droit commun de la région Durée : N.C. Objet : dispositif régional pour le soutien des territoires ruraux fragiles - Pacte Ardennes (État et...) Volume financier : selon fiches-actions retenues Durée : vision 10 à 15 ans Objet : soutien à la redynamisation économique et démographique des Ardennes • Les dispositifs « indirects » (bénéficiaires et/ou signataires) - Convention de partenariat avec la Caisse des dépôts • Projets et pistes de contractualisation - Opération de revitalisation du territoire (ORT) de la loi ELAN Objet : actions combinées de revitalisation de centres villes / centres-bourgs - Pacte villes moyennes Objet : partenariat région/CC sur Rethel : ingénierie partagée ; mobilisation du droit commun (à construire) -en continuité du réseau « villes moyennes » - Contrat de canal Objet : valorisation et attractivité du canal des Ardennes |
Si le rôle essentiel de l'ingénierie est régulièrement évoqué, de nombreux acteurs locaux en relèvent les carences. Thierry Verdavaine, président du PETR du Pays de Thiérache, notait ainsi devant le groupe de travail : « L'ingénierie est essentielle. Nous ne pouvons nous démultiplier et des moyens d'ingénierie sont indispensables pour nous aider dans ces différentes tâches. La Thiérache dispose de sept agents, là où le parc naturel régional de l'Avesnois (...) en compte quarante à cinquante. On peut travailler en mutualisant les moyens des communautés de communes adhérant au pays mais cet exercice trouve ses limites. Un effort de soutien à l'ingénierie est aujourd'hui indispensable. Les communautés de communes apportent la majeure partie des financements nécessaires au fonctionnement du pays mais c'est insuffisant. Un accompagnement par l'État serait souhaitable. (...) Sept agents, pour faire de l'ingénierie de projet, c'est peu à cette échelle. À cela s'ajoute le fait que les communautés de communes s'inscrivent dans des activités de gestion du quotidien (assainissement, eau). Celles qui comptent plus de 20 000 habitants sont obligées de définir un projet de territoire. Nous en avons défini un à l'échelle de la Thiérache, ce qui conduit à l'imbrication de deux projets de territoire. Nous allons bien sûr réfléchir ensemble à l'échelle de la Thiérache, mais ce n'est pas simple. »
Des projets ambitieux ne peuvent être mis en place que lorsque le territoire dispose d'une ingénierie suffisante pour les mener à bien. Au-delà de la reconstitution d'une ingénierie à l'échelle nationale, Jean-François Husson, rapporteur du groupe de travail, plaidait pour « une ingénierie partagée, qui ne doit être ni uniforme ni unitaire. Là où existent des ressources en ingénierie, des points de vue se dégagent en fonction de l'identité des structures, de leur histoire, de leur manière de fonctionner . »
Ce constat est particulièrement avéré pour les PNR et pour certains PETR. Éric Brua, directeur de la Fédération des PNR, expliquait ainsi devant votre délégation le 7 février 2019 : « un élément auquel nous tenons nous "protège" en quelque sorte : nous demandons un minimum d'ingénierie pour créer un parc naturel régional. Si nous n'avons pas au minimum une équipe de 20 ou 25 agences, le parc naturel régional ne voit pas le jour. Il n'y a aucune raison que les PETR ne réussissent pas demain, dès lors qu'un minimum d'ingénierie leur est affecté. Certains PETR comptent aujourd'hui deux ou trois agents. N'attendez pas d'eux qu'ils changent la face du monde. »
Par ailleurs, et comme le soulignait le rapport de l'Assemblée nationale sur la préparation d'une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires 97 ( * ) , relevons que : « tout ne tient cependant pas à la taille des intercommunalités : des intercommunalités plus grosses ne sont pas forcément plus puissantes et les problématiques d'ingénierie ne seront pas résolues par le simple rapprochement d'intercommunalités. D'ailleurs, ce n'est pas seulement la taille qui compte pour la capacité d'une collectivité à monter un projet de territoire, mais également son identité propre . »
En matière de constitution d'une force d'ingénierie on soulignera l'initiative originale exposée par Nicolas Soret, président de la communauté de communes du Jovinien et maire-adjoint de Joigny dans l'Yonne, lors du colloque précité du 7 novembre dernier. Dans cette « ville martyre de la RGPP », qui a notamment connu la fermeture d'une caserne, et où, faute de moyens financiers, la municipalité a sollicité le concours des habitants pour mettre en place une « ingénierie participative » destinée à développer le haut débit en créant une société coopérative d'intérêt collectif (SCIC).
2. Alléger les contraintes en matière de constitution et de soutien à l'ingénierie des collectivités et de leurs groupements
Dans un contexte où il faut encourager les structures locales à se doter de capacités d'ingénierie pour monter leurs projets, on peut s'interroger sur la pertinence de certaines normes législatives ou règlementaires qui encadrent très strictement les niveaux de recrutement et de rémunération des personnels territoriaux.
À titre d'exemple, est-il encore justifié, plus de trente ans après la décentralisation, que les agents détenteurs des grades les plus élevés de la fonction publique territoriale, à l'instar des administrateurs territoriaux et des ingénieurs en chef, ne puissent être recrutés que par les communes de plus de 40 000 habitants, les départements, les régions ainsi que les établissements publics assimilés à ces collectivités ? Les villes moyennes ne peuvent donc recruter de tels profils, pourtant nécessaires.
De leur côté, les PETR ne le peuvent davantage, car ils entrent rarement dans le cadre du décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 relatif aux règles d'assimilation des établissements publics locaux aux collectivités territoriales pour la création de certains grades de fonctionnaires territoriaux. Ce décret prévoit que l'assimilation des établissements publics locaux à des communes se fait « au regard de leurs compétences, de l'importance de leur budget et du nombre et de la qualification des agents à encadrer » , ces trois facteurs étant cumulatifs. Du fait de leur taille souvent limitée, les PETR ne peuvent généralement être assimilés à des communes de plus de 40 000 habitants.
À l'heure où il est souhaité que les collectivités et les structures locales développent leur autonomie de projet et participent du dynamisme de leurs territoires, il est temps de faire confiance aux capacités de décision et de gestion des élus en matière de recrutement pour assurer le développement de leurs territoires.
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Recommandation 28 : Lever les contraintes pour le recrutement de personnels de haut niveau dans les communes de moins de 40 000 habitants, les PETR et, plus généralement, les établissements publics locaux. |
Notons par ailleurs que tous les acteurs locaux entendus par le groupe de travail déplorent la quasi-impossibilité de prendre en charge des dépenses d'ingénierie via la DETR. Il convient pourtant de rappeler que l'article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales, s'il exclut du champ de la DETR la prise en charge de « tout ou partie des dépenses de fonctionnement courant regroupant principalement les frais de rémunération des personnels, les dépenses d'entretien et de fourniture et les frais de fonctionnement divers correspondant aux compétences de la collectivité » autorise celles de ces dépenses qui sont « accordées au titre d'une aide initiale et non renouvelable lors de la réalisation d'une opération ». Cette disposition, qui permet donc de financer une ingénierie ponctuelle adossée à un projet d'investissement concret, est aujourd'hui insuffisamment mobilisée par les préfets.
Au-delà, la réussite du développement territorial comme des contractualisations locales exigent que les collectivités, EPCI et PETR concernés puissent disposer de moyens d'animation, de suivi et d'évaluation pérennes des projets locaux qui, très souvent, ne requièrent pas d'investissement. Mettre en réseau des compétences, des services, animer l'élaboration d'un projet de développement et le faire vivre demande du temps, des compétences et un engagement spécifique. Les règles de la DETR devraient évoluer pour aider les structures locales à les prendre en charge. Si l'État craint la multiplication de dépenses récurrentes peu pertinentes, ces nouvelles règles pourraient associer systématiquement à un tel financement une enveloppe pour l'évaluation sérieuse de leur efficacité et de leur efficience.
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Recommandation 29 : Sensibiliser les préfets à la possibilité de prendre en charge sur la DETR des dépenses de fonctionnement non récurrentes en particulier des études préalables et d'ingénierie. Recommandation 30 : Faire évoluer la DETR pour permettre la prise en compte des besoins en ingénierie d'animation non directement rattachables à un projet d'investissement, le cas échéant en l'associant à une évaluation d'efficacité et d'efficience. |
Cette proposition est valable pour les contrats de ruralité financés via la DSIL, qui ne prend pas en charge l'ingénierie d'animation, pourtant essentielle à l'émergence et au suivi des projets dans les territoires ruraux. Un récent rapport du Sénat sur les contrats de ruralité appelle d'ailleurs à « conditionner la signature d'un contrat de ruralité à la désignation d'un chef de projet dédié à son animation et au suivi de sa mise en oeuvre, et d'assurer le financement de ce poste à hauteur de 80 % par l'État dans le cadre du financement prévu pour les contrats de ruralité. » 98 ( * )
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Recommandation 31 : Garantir aux territoires ruraux se dotant d'une stratégie de développement, notamment via un contrat de ruralité, des financements contractualisés stables qui prennent en compte les besoins en ingénierie d'animation non directement rattachables à un projet d'investissement. |
3. Mettre en réseau et/ou mutualiser l'ingénierie
La constitution d'intercommunalités de taille significative est une occasion forte de constituer des équipes projet autour de l'ingénierie, pouvant constituer un atout pour les communes membres. Dans d'autres cas, les territoires de projet pertinents (PNR, PETR, SCoT...) peuvent venir en support à ces équipes. Encore faut-il qu'ils disposent de suffisamment de moyens.
Certes, cela vient d'être dit, il convient de lever certains obstacles juridiques à la constitution d'équipes d'ingénierie de haut niveau, mais un autre enjeu est d'éviter une multiplication incontrôlée de telles équipes, ce qui se traduirait par des doublons, des concurrences inutiles et des dépenses supplémentaires.
Pour éviter la dispersion, il y a donc lieu de veiller à mettre en réseau et/ou à mutualiser les équipes d'ingénierie en fonction des capacités, de la structure et des besoins des territoires.
À titre d'exemple, Corinne Casanova, vice-présidente de l'AdCF, vice-présidente de la communauté Grand-Lac (Savoie), relève : « Les syndicats mixtes prolongent très naturellement l'action des intercommunalités et présentent l'avantage de nous permettre de mutualiser les ingénieries et de coopérer aux échéances les plus larges que constituent les bassins de vie, lesquels sont parfois à géométrie variable ».
Dans certains cas, en particulier dans les territoires ruraux, le département, au titre de sa compétence de solidarité territoriale, pourra être le chef de file de l'ingénierie et prendre en charge une part de cette mutualisation. En revanche, dans d'autres territoires, il pourra être préférable de mettre en place une ingénierie partagée en réseau, qui s'appuie sur des coopérations entre territoires, qui ne soit ni uniforme ni unitaire et qui permette de tirer pleinement parti de la richesse et de la complémentarité des points de vue. Elle peut se faire, comme dans le cadre des contrats de réciprocité évoqués, par prêts de main d'oeuvre, d'ingénierie, dons de compétences ou d'expériences.
Au-delà de l'organisation-structuration de l'ingénierie territoriale, qui fera prochainement l'objet d'un rapport de la délégation, la question se pose du renforcement global de cette ingénierie pour répondre aux besoins des territoires. Les contrats de plan État-régions pour 2021-2027 sont probablement un bon instrument pour prévoir des crédits complémentaires d'ingénierie pour les territoires ruraux.
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Recommandation 32 : Encourager la mise en réseau et/ou la mutualisation des capacités locales d'ingénierie, associée à une animation pérenne qui permette d'en faire ressortir la plus-value. Recommandation 33 : Prévoir, lors de la négociation des CPER 2021-2027, la mise en place de crédits permettant de soutenir l'ingénierie dont ont besoin les collectivités et leurs groupements pour réaliser les projets prévus à destination des territoires ruraux. |
On relèvera, s'agissant des moyens, l'importance des aides à l'ingénierie déployées par la Caisse des dépôts via la Banque des territoires, aides parfois méconnues des collectivités . Le service territoires conseils fournit ainsi un appui méthodologique et juridique ponctuel aux communes de moins de 10 000 habitants et aux EPCI (sans limite de seuil), sous la forme d'un service de renseignement téléphonique, de la diffusion des bonnes pratiques territoriales et de la mise en relation des porteurs de projets concernés, de séquences d'information thématiques (journées consacrées à un sujet, téléconférences...), de la publication de guides pratiques, ou par l'accompagnement d'experts pour des missions courtes (gouvernance, finances...).
Les directions régionales de la caisse proposent aussi une aide à l'ingénierie par l'appui d'experts, internes ou externes à la caisse, et le cofinancement d'études. En 2018, cet appui a représenté une enveloppe de 9 millions d'euros.
Dans le cadre du programme « Action coeur de ville », la CDC a prévu une enveloppe de 100 millions d'euros sur la durée du programme (en plus des 900 millions d'euros d'aides à l'investissement). À ce stade, seuls 13 millions d'euros auraient été engagés. Il est à noter que s'il n'est pas possible, dans ce cadre, de financer un chef de projet, en revanche, la prise en charge d'une assistance à management de projet peut être envisagée. Pour le programme « Petites Villes de demain », qui devrait débuter après les élections municipales de 2020, une enveloppe de 200 millions d'euros serait mobilisable sur cinq ans, le financement partiel de chefs de projet étant, en l'occurrence, envisageable cette fois-ci.
* 96 Sénat, Sur la sous-utilisation chronique des fonds européens en France , rapport d'information n° 745 (2018-2019) de Colette Mélot, fait au nom de la mission d'information Sous-utilisation des fonds européens, 25 septembre 2019.
* 97 Assemblée nationale, Une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires , Rapport d'information n° 1015 (2017-2018) d'Arnaud Viala, Jean-François Cesarini et Guillaume Vuilletet, mai 2018.
* 98 Sénat, Le contrat : un outil d'avenir pour relever le défi du développement rural , Rapport d'information n° 673 (2018-2019) de Bernard Delcros, fait au nom de la commission des Finances, juillet 2019.