III. REPENSER ET ADAPTER L'OFFRE DE SERVICES AUX HABITANTS
Collectivités et intercommunalités rurales ne peuvent se substituer aux entreprises ou à l'État mais elles peuvent contribuer, par leurs investissements, à créer des conditions favorables pour atteindre un objectif essentiel à leur développement : stabiliser, voire accroître leur population. Par ailleurs, si l'amélioration de l'offre de services est cruciale pour les habitants, il ne s'agit pas pour les collectivités de refuser des évolutions et une modernisation desdits services.
L'exemple de l'Autriche, où se sont rendus le président du groupe de travail et les rapporteurs, est à cet égard éclairant. Les États fédérés, les länder , et les communes sont engagés dans de très ambitieuses politiques locales d'aménagement du territoire visant à pallier les difficultés des territoires ou à valoriser les atouts. Si le second point sera présenté dans la partie relative aux projets de territoire ( cf. infra ), le premier peut être illustré par l'action menée en Basse-Autriche. Pour renforcer le maillage de ses villages et villes moyennes, le land a ainsi prévu, dans le cadre de son plan-cadre de développement rural une délocalisation d'emplois du centre du land vers les communes plus éloignées, grâce au télétravail. Pour faciliter ces délocalisations et l'installation d'entreprises, toutes les habitations sont reliées à la fibre. L'attractivité des zones rurales est renforcée par la mise en place par le land d'une action destinée à assurer une présence médicale dans les villages en accordant une subvention de 50 000€ par cabinet médical. De même, le programme de développement rural du land assure un soutien fort aux jardins d'enfants, en fonction des besoins locaux et de l'isolement des communes, avec 56 millions d'euros d'investissement et des frais de fonctionnement cofinancés par le land . Il garantit aussi une aide conséquente en matière de transition énergétique en encourageant le passage aux énergies renouvelables. Le land assure par ailleurs le soutien des petites communes en difficulté financière, ce qui est le cas d'environ 120 d'entre elles sur 573.
Le Burgenland a lui aussi fait du renforcement des infrastructures locales une priorité, grâce au renforcement du réseau autoroutier, au soutien aux petits hôpitaux, via des aides à l'installation et l'octroi de bourses à des étudiants en contrepartie de leur implantation locale. Il s'efforce de conserver aux petites communes des structures scolaires, en considérant qu'elles sont une composante de leur identité, le cas échéant en prenant à sa charge des enseignants surnuméraires par rapport à ceux qui sont payés par l'État fédéral. Dans les districts les plus pauvres du sud du land , la politique du land consiste à préserver au maximum classes et écoles en garantissant à chaque commune son jardin d'enfants et en ne fermant de classe que si son effectif est inférieur à dix élèves ou d'école que si le nombre total d'élèves descend en deçà de quatre-vingt-dix. Il y a lieu cependant de relever que la politique des länder autrichiens, extrêmement protectrice à l'égard de leurs communes, s'exerce dans un contexte où ces communes sont sensiblement plus importantes que les communes françaises : il n'y a que 2 097 communes en Autriche avec une population moyenne de 3 300 habitants contre 1 879 habitants en France.
La modernisation des services est une triple source de développement pour les territoires. Elle permet de stabiliser la population en l'encourageant à rester sur place. Elle constitue un soutien aux entreprises qui contribue à mettre en place ces services. Elle permet à des entreprises de s'installer sur des territoires ruraux grâce à la qualité des connexions de toute nature dont elles pourront bénéficier.
Non seulement les collectivités et intercommunalités rurales agissent pour renforcer ces services, mais elles fournissent une forte contribution à la mise en oeuvre de politiques publiques qui relèvent, en principe, de l'État (voir annexe 2 l'exemple d'un EPCI rural de la région Occitanie).
Lors du colloque du 7 novembre dernier au Sénat « Les collectivités territoriales, leviers de développement des territoires ruraux », Jocelyne Guérin, maire de Luzy, dans la Nièvre, a exposé sa stratégie « tous azimuts » pour valoriser le territoire de sa commune. Partant d'une volonté de « jouer sur le collectif et l'esprit d'ouverture », elle a insisté sur l'importance d'un projet de territoire « qui embarque tout le monde » car co-construit avec les habitants. Son principe est de redonner au centre-bourg son rôle de centralité pour un bassin de vie 8 000 habitants.
Il s'agit de « faire l'inverse de ce qui s'est pratiqué depuis trente ans : ramener de la vie au coeur de nos villes » en s'appuyant sur les quatre piliers suivants :
ü l'habitat : habiter mieux, nouvelles énergies... ;
ü l'économie : nouveau commerce, filière, ville connectée... ;
ü les services publics : de réels centres de ressources, des fabriques de territoire ;
ü l'âme/l'identité : vie sociale et culturelle, patrimoine, communication.
Les résultats sont éloquents : des habitants « ambassadeurs » de leur village ; 80 nouvelles familles qui s'installent chaque année par choix de vie ; tous les projets prévus sont réalisés ou en cours ; chaque projet est financé à 80% grâce à des subventions.
Les principaux services dans lesquels les collectivités s'investissent pour redonner du souffle à leurs territoires sont ceux qui permettent de structurer et d'ouvrir ces territoires (transports, numérique...) et ceux qui permettent à la population de demeurer ou de s'installer sur place (enseignement, santé, commerces...).
1. Structurer : transports, numérique
• Numérique
S'agissant du très haut débit, on peut, à titre d'exemple, relever l'effort consenti par la région Grand Est pour déployer le très haut débit dans toutes les communes le plus rapidement possible. À partir de l'expérience acquise grâce au projet « THD Rosace », en région Alsace, la région Grand Est a ainsi lancé le projet « THD Losange », qui fédère les projets de sept départements (Ardennes, Aube, Marne, Haute-Marne, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Vosges). Elle apporte aussi son soutien financier au projet FttH, porté par le syndicat mixte Moselle Fibre, qui regroupe le département de la Moselle et quatorze EPCI de ce département.
À l'horizon 2023, ce seront 5 132 communes qui seront raccordées au THD. La région préfinance l'intégralité de la contribution publique attendue par l'attributaire de la concession et se charge de recouvrir l'ensemble des aides publiques nécessaires au financement de la part publique de ce projet, auprès de l'Europe (Programmes opérationnels FEDER Champagne-Ardenne et Lorraine) ; l'État (au titre du Plan France très haut débit) ; les conseils départementaux concernés ; les EPCI ou des communes titulaires de la compétence numérique. Pour les collectivités et leurs groupements, le financement est prévu sur la base d'un montant forfaitaire de 100 € par prise numérique, ce qui conduit à « une péréquation entre des secteurs où la réalisation de prises est abordable et des secteurs où ces prises seront très onéreuses . »
• Transports
Dans le domaine des transports, les réalisations de collectivités et d'associations soutenues par les collectivités sont nombreuses. À titre d'exemples, on peut citer la plateforme mobilités Puy-de-Dôme, aidée par le conseil départemental, qui favorise les déplacements à la demande pour des personnes en recherche d'emploi, bénéficiaires du RSA, jeunes suivis par une mission locale, demandeurs d'emploi, salariés de structures de l'insertion par l'activité économique, intérimaires, etc. Sur prescription du référent socio-professionnel du bénéficiaire, un véhicule avec chauffeur récupère les personnes au plus près de leur domicile et les conduit sur le lieu voulu, le retour étant assuré de la même manière.
En Normandie, un projet comparable, IFAIR, a été déployé avec le soutien de la région, du département de l'Eure, de la ville d'Évreux et de la communauté d'agglomération Seine-Eure.
L'agglomération de Mulhouse expérimente, avec la société Cityway, le « Compte mobilité », qui a obtenu le label « OR » du « Forum des interconnectés 2017 », pour utiliser tous les services de transport avec un seul compte pour l'usager.
La région Bourgogne-Franche-Comté, de son côté, a lancé un projet visant, via un calculateur d'itinéraire, à informer en temps réel les voyageurs de tous les services de mobilité disponibles et à mettre à leur disposition des solutions digitales facilitant leur utilisation.
2. Enraciner : enseignement, santé, commerces
• Santé
Les maisons de santé portées par les collectivités sont probablement une des innovations phares de ces dernières années, en permettant le maintien sur place de personnes âgées, mais aussi d'actifs, et l'arrivée de familles avec enfants. Les rapporteurs du groupe de travail ont pu visiter, dans le Cantal, la maison de santé d'Ytrac (4 184 habitants) qui, pour un coût total d'environ 1 million d'euros, a permis de regrouper une douzaine de professionnels de santé (pour des vacations temporaires ou partielles parfois), dont deux médecins généralistes, un chirurgien-dentiste, des masseurs kinésithérapeutes... Ce projet a été porté et financé par la commune, notamment avec l'aide de la DETR pour 216 000 €, de la région pour 200 000 €, du département pour 133 000 €, du FEDER pour 31 000 €. La montée en puissance des Communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS), créées par la loi du 26 janvier 2016 et renforcées par la loi relative à l'organisation et à la transformation du système de santé du 24 juillet 2019, ainsi que l'augmentation des aides octroyées par l'Assurance Maladie (35,6 millions d'euros en 2017) doivent encourager les collectivités en la matière.
Le dispositif des six mois de stage en dernière année de médecine générale en pratique ambulatoire dans les zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés dans l'accès aux soins, introduit par le Sénat dans la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé, peut par ailleurs constituer un bol d'air pour les territoires ruraux, qui peuvent trouver l'occasion de se rendre les plus attractifs possibles pour retenir pu faire revenir des médecins. Encore faut-il que les directeurs généraux des agences régionales de santé, responsables de la détermination des territoires concernés, soient très réactifs, notamment en prenant en compte et en actualisant leurs décisions en fonction des évolutions constatées sur les territoires (départ inopiné d'un généraliste, par exemple).
• Enseignement
Enjeu essentiel pour l'avenir et l'identité des territoires, les établissements d'enseignement primaire font l'objet, depuis plusieurs années, de regroupements dans les territoires ruraux. Ces regroupements peuvent être l'occasion de mettre en place des sites scolaires rénovés et de haute qualité.
C'est le choix effectué par la communauté de communes du Pays rethelois, qui est passé de 45 écoles en 2000 à 17 sites en 2019. Les nouveaux sites sont particulièrement équipés, par exemple en matière numérique, et conçus pour faciliter l'organisation de services extra-scolaires - avec mise en place d'un accueil pour enfants handicapés dans l'un des pôles scolaires -, grâce à quoi ils peuvent cumuler une proportion importante d'aides. Surtout, ils sont désormais plus attractifs pour les parents, qui confient bien plus volontiers leurs enfants.
L'enseignement supérieur est un autre enjeu fort sur lequel misent de nombreuses collectivités. C'est ainsi que, dans le Cantal, la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac (CABA), le conseil départemental et le conseil régional soutiennent l'IUT d'Aurillac dans son développement. Dernier élément en date de cette action : la création d'un troisième département à l'IUT, intitulé « STatistique et Informatique Décisionnelle » (STID), qui propose depuis la rentrée 2019 un DUT Option Cybersécurité. L'IUT d'Aurillac accueille aujourd'hui plus de 1 400 étudiants, dont plus de 66 % ne sont pas originaires du Cantal, et 43 % ne sont pas issus de la région Auvergne-Rhône-Alpes, ce qui illustre l'attractivité de l'établissement.
• Commerces
Au cours des dernières années, bien souvent, les bourgs et villages qui structuraient l'espace rural et constituaient, de fait, des plateformes physiques de services pour leurs habitants et ceux des hameaux isolés ont été profondément déstabilisés. Chacun peut relever la dégradation de la situation économique, commerciale et sociale de ces communes qui formaient l'ossature de la France rurale, avec toutes les conséquences en termes de détresse sociale. L'un des éléments déterminants de cette évolution a été le dépérissement des petits commerces « qui faisaient la vie des villages [et] se sont réduits comme peau de chagrin » 93 ( * ) . Constatant la gravité de la situation, marquée par le dépérissement de trop nombreux centres, fragilisés notamment par la décroissance et/ou la paupérisation de leur population, les difficultés pratiques d'installation, ou encore la concurrence des grandes surfaces en périphérie, la délégation aux collectivités territoriales, en lien avec la délégation aux entreprises, a décidé, dès février 2017, de se saisir du sujet. Après avoir établi le constat de la situation 94 ( * ) , les rapporteurs ont élaboré une ambitieuse proposition de loi portant Pacte national pour la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs 95 ( * ) , adoptée à l'unanimité par le Sénat en juin 2018.
De son côté, prenant la mesure de la situation, le Gouvernement a lancé, en mars 2018, le plan « Action coeur de ville » en faveur des 222 villes sélectionnées par le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales. Le Parlement, à l'initiative du Sénat, a par ailleurs inséré dans le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) certaines des dispositions du Pacte sénatorial pour la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs. La discussion parlementaire a permis de considérablement améliorer ce projet de loi en le complétant par de nombreuses mesures du pacte. Les maires disposent désormais d'une batterie d'instruments dont ils peuvent se saisir pour protéger les petits commerces de leurs communes :
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Les nouvelles mesures prévues par le
Sénat
- l'amélioration de la prise en compte des réalités territoriales par le remaniement de la composition des Commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) (article L. 751-2 du code de commerce). Pour aider les élus locaux à lutter contre les implantations de grandes surfaces, les commissions accueillent désormais des représentants du tissu économique et commercial (chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat et chambres d'agriculture). - la modification du fonctionnement des CDAC, dans le même but (articles L. 751-2 et L. 752-6 du code de commerce). Les CDAC pourront auditionner les managers du commerce de la commune d'implantation et des communes limitrophes. Elles seront dans l'obligation d'informer les maires des communes limitrophes des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale. Surtout, elles devront davantage tenir compte de la situation des centres et, en particulier, examiner la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune et des communes limitrophes. Elles devront aussi se pencher sur les coûts indirects supportés par la collectivité, notamment en matière d'infrastructures et de transports... Avancée considérable, la loi crée l'obligation pour le demandeur de surfaces commerciales de produire une analyse d'impact du projet commercial. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet, cette analyse devra évaluer les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune, des communes limitrophes et de l'EPCI, ainsi que sur l'emploi. Enfin, le demandeur de surfaces commerciales devra démontrer que son projet ne peut pas s'implanter sur une friche commerciale existante, d'abord en centre-ville puis en dehors. - le renforcement du pouvoir des maires de contrôle des implantations commerciales pour pallier les insuffisances du contrôle de l'État (article L. 752-23 du code de commerce). Le maire disposera désormais, un mois avant la date d'ouverture au public, et comme le préfet, d'un certificat de l'exploitant d'une nouvelle grande surface attestant du respect des dispositions du code de commerce, et notamment de la superficie bâtie. En l'absence de délivrance de ce certificat dans les délais, l'exploitation des surfaces concernées est réputée illicite. Dans le même sens, la possibilité de constater les infractions au code du commerce est étendue aux agents habilités par la commune ou par l'EPCI. Destinataire d'un rapport d'infraction par ces agents locaux, le préfet a désormais compétence liée pour mettre en demeure les établissements en situation irrégulière et, à défaut, pour prendre un arrêté ordonnant la fermeture au public, jusqu'à régularisation. - l'intensification de la lutte contre les friches commerciales (article L. 752-1 du code de commerce). Désormais, le préfet est tenu de s'assurer des dispositions prévues par les propriétaires du site pour mettre en oeuvre les opérations de remise en état des terrains. En cas d'insuffisance de ces dispositions, il pourra obliger les propriétaires à consigner entre les mains d'un comptable public une somme du montant des travaux à réaliser, somme restituée au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites. C'est une arme puissante confiée aux services de l'État, qui transpose aux friches commerciales le régime existant en matière de démantèlement des installations classées pour la protection de l'environnement. Si les maires n'ont pas la main en la matière, ils peuvent solliciter le préfet, lui rappeler ses obligations légales, voire engager un contentieux. - le renforcement de la capacité des collectivités à établir une stratégie de développement commercial est renforcée (articles L. 141-17 et L. 151-6 du code de l'urbanisme). Non seulement le Document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) devient obligatoire dans un SCoT, mais il déterminera obligatoirement les conditions d'implantation des équipements commerciaux importants, le type d'activité et la surface de vente maximale des équipements commerciaux par secteurs. En l'absence de SCoT, ce sera au PLUi de fixer ces éléments. - la création d'un droit à l'information des élus locaux sur les transferts de services publics hors des centres-villes (article L. 2255-1 du code général des collectivités territoriales). La loi reprend ici une proposition phare du Sénat, particulièrement importante dans le contexte actuel de resserrement des services de l'État. Dans les communes signataires d'une convention ORT, l'autorité responsable d'un projet de fermeture ou de déplacement hors du périmètre de l'ORT d'un service public (service de l'État, d'une collectivité territoriale, d'un EPCI ou d'un organisme chargé d'une mission de service public) devra obligatoirement communiquer au maire de la commune et au président de l'EPCI, au moins six mois à l'avance, toutes les informations justifiant cette évolution. L'autorité responsable devra aussi indiquer les mesures envisagées pour permettre localement le maintien de ce service sous une autre forme. - la simplification pour les maires du régime de l'abandon manifeste d'une partie d'immeuble vacant (article L. 2243-1-1 du code général des collectivités territoriales). Dans un périmètre d'ORT, l'abandon manifeste d'une partie d'immeuble est constaté automatiquement dès lors que des travaux ont condamné l'accès à cette partie. Cette mesure vise à encourager la remise sur le marché des logements en centre-ville situés au-dessus de commerces et trop souvent inhabités. - l'encadrement du principe d'exonération de CDAC dans les centres-villes dans les périmètres d'opération de revitalisation de territoire (article L. 752-1-1 du code de commerce). Le Gouvernement, poussé par le Conseil national des centres commerciaux, souhaitait cette exonération totale, mais, en définitive, la loi permet que la convention ORT puisse prévoir un seuil haut à cette exonération (5 000 m² ou 2 500 m² pour les magasins alimentaires). Ce garde-fou permet d'éviter que les élus locaux ne perdent un droit de regard sur toutes les implantations commerciales en centres-villes. - la possibilité pour les collectivités de solliciter un moratoire sur les implantations de grandes surfaces (article L. 752-1-2 du code de commerce). Après avis ou à la demande de l'EPCI à fiscalité propre et des communes signataires d'une convention d'opération de revitalisation de territoire, le préfet peut suspendre, pour une durée maximale de trois ans, prorogeable un an, l'enregistrement et l'examen en CDAC des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale dont l'implantation est prévue sur le territoire d'une ou plusieurs communes signataires de la convention mais hors des secteurs d'intervention de l'opération. Ce moratoire peut être étendu aux demandes relatives à des projets situés dans des communes non signataires de la convention ORT mais membres d'un EPCI signataire ou d'un EPCI limitrophe d'un EPCI signataire. |
* 93 Niels Planel, « La fracture territoriale », Le Débat, 2019/4 n° 206.
* 94 Sénat, Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs : rapport d'étape , Rapport d'information de Martial Bourquin et Rémy Pointereau, fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales et de la délégation aux Entreprises, n° 676 (2016-2017), juillet 2017.
* 95 Sénat, Proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs , n° 460 (2017-2018), enregistrée à la Présidence du Sénat le 20 avril 2018.