II. AU CoeUR DE CETTE MISSION, UNE ASSOCIATION DE BÉNÉVOLES DONT LES BESOINS SONT MAL PRIS EN COMPTE
A. UN CONTEXTE DIFFICILE
1. Un public d'usagers de la mer qui change
Le développement important des infrastructures de loisirs et de tourisme nautiques renforce la diversité des pratiques et des types d'embarcation, qui contribuent ainsi à une diversification et parfois à une complexification des opérations de sauvetage.
Les remontées des stations permanentes et saisonnières de la SNSM, dont la mission a pu prendre connaissance à travers une trentaine de questionnaires complétés par ces stations, témoignent d'un changement de culture dans les pratiques nautiques, occasionnant des difficultés significatives pour les sauveteurs dans l'accomplissement de leurs missions.
• Le nautisme est une activité ancrée dans le paysage littoral français et les loisirs des citoyens , avec plus de 400 ports de plaisance, 252 000 places de ports, 1 000 écoles de voile, 11 millions de pratiquants, dont 4 millions sont des plaisanciers réguliers.
L'attrait des Français pour le nautisme touche toutes les classes sociales puisque parmi les acheteurs de navires (neufs et occasion) l'on retrouve 17 % de retraités, plus de 12 % d'ouvriers, près de 10 % de cadres des secteurs publics et privés mais aussi 4 % d'artisans et 11 % de techniciens 19 ( * ) . Le nombre de permis plaisance délivrés chaque année, environ 89 000 en 2018, croît par ailleurs de façon régulière (+ 1,5 % en 2018, après + 4,5 % en 2014 et + 15 % en 2011 par exemple).
Les pratiques s'exercent le plus souvent pendant les périodes estivales. Sur les quelques 13 000 opérations de sauvetage coordonnées par les CROSS en 2018, 53 % l'ont été entre le 1er juin et 30 septembre 2018 , témoignant de la forte saisonnalité qui caractérise le sauvetage en mer. Par ailleurs, 77 % de ces opérations concernent la plaisance et les loisirs nautiques (baignade, chute à la mer, isolement par la marée etc.).
La même tendance se retrouve pour la SNSM, où les interventions des sauveteurs embarqués se concentrent à 88,5 % sur les loisirs nautiques et la plaisance en 2018. Le tableau ci-dessous récapitule les interventions des sauveteurs embarqués par type d'activité.
Bilan global de l'activité des sauveteurs embarqués (SNSM) - 2018
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Type d'activité |
Nombre d'interventions |
|
Loisirs nautiques |
387 |
|
Plaisance |
2 675 |
|
Professionnels |
454 |
|
Sous-total flotteurs |
3 516 |
|
Loisirs nautiques sans flotteurs |
458 |
|
Total |
3 974 |
Source : Sénat, d'après le rapport d'activité 2018 de la SNSM
En 2018, près de 1 400 sauveteurs ont mené des interventions sur les plages à partir de 264 postes de secours et plus de 3 000 bénévoles ont été mobilisés au large à partir de 213 stations de sauvetage .
Par ailleurs, en agrégeant les interventions des sauveteurs embarqués et des nageurs-sauveteurs, une augmentation significative des interventions de la SNSM à destination des usagers non professionnels de la mer peut être relevée : les interventions concernant les loisirs nautiques avec flotteurs ont ainsi augmenté de 12 % sur la période 2016-2018, de 24 % s'agissant de la plaisance et même de 76 % pour les loisirs nautiques sans flotteurs . Le tableau ci-après récapitule les données disponibles pour plusieurs types d'embarcation.
Type de flotteurs impliqués dans les opérations de sauvetage
|
Embarcations |
2016 |
2017 |
2018 |
Variation
|
Variation
|
|
Engin de plage |
101 |
141 |
159 |
12,8 % |
57,4 % |
|
Kitesurf |
73 |
90 |
104 |
15,6 % |
42,5 % |
|
Plaisance à moteur |
1 263 |
1 321 |
1 549 |
17,3 % |
22,6 % |
|
Plaisance à voile non professionnelle |
997 |
1 103 |
1 124 |
1,9 % |
12,7 % |
|
Planche à voile |
61 |
66 |
78 |
18,2 % |
27,9 % |
Source : Sénat, d'après le rapport d'activité 2018 de la SNSM
En cohérence avec les lieux de pratique de ces activités, les interventions de la SNSM se concentrent dans un périmètre allant de 0 à 6 nautiques de la côte , c'est-à-dire à 23 % dans la bande des 300 mètres et à 73 % dans les eaux territoriales . La distance moyenne d'intervention est de 3,6 nautiques. Le tableau ci-dessous récapitule les distances d'interventions de la SNSM.
Distances d'interventions de sauvetage (SNSM) en nautiques - 2018 20 ( * )
|
Intervalles de distance |
Nombre |
|
De 0 à 1 nautique |
410 |
|
De 1 à 2 nautiques |
659 |
|
De 2 à 3 nautiques |
524 |
|
De 3 à 4 nautiques |
439 |
|
De 4 à 5 nautiques |
337 |
|
De 5 à 6 nautiques |
368 |
|
De 6 à 7 nautiques |
249 |
|
De 7 à 8 nautiques |
153 |
|
De 8 à 9 nautiques |
134 |
|
De 9 à 10 nautiques |
105 |
|
De 10 à 11 nautiques |
28 |
|
De 11 à 12 nautiques |
6 |
|
De 12 à 13 nautiques |
3 |
Source : Sénat, d'après le rapport d'activité 2018 de la SNSM
• Les remontées de terrain dont la mission a pu bénéficier grâce à l'envoi de dizaines de questionnaires aux stations permanentes et saisonnières de la SNSM visitées dans le cadre de déplacements, confirment cette impression d'une massification des pratiques nautiques amateures, porteuse de risques accrus pour la sécurité des personnes . Dans ce contexte, la mission des sauveteurs en mer apparaît plus que jamais délicate .
Ainsi, les sauveteurs rencontrés par la mission font état d'un manque de formation des usagers de la mer, qui ne prennent pas suffisamment en compte les spécificités du milieu marin et sa dangerosité intrinsèque. Cette méconnaissance des contraintes du monde nautique (météo, réglementation) donne lieu à des problèmes de cohabitation entre les différentes activités nautiques pratiquées et avec les sauveteurs eux-mêmes.
La démocratisation des moyens d'information et de localisation (GPS, téléphones mobiles) voile un important manque de connaissances des particuliers concernant le milieu marin. Les sauveteurs rencontrés par la mission font état d'usagers secourus en mer et ne sachant pas lire une carte marine ni utiliser la VHF, sans parler de la méconnaissance des règles de barre, régulièrement constatée.
Corolaire de ce manque de culture marine , les personnes secourues par la SNSM font preuve d' imprudence , en ne respectant pas les interdictions édictées par les autorités compétentes et en se désintéressant de notions élémentaires comme les conditions météorologiques ou les coefficients de marée.
Les sauveteurs constatent une mutation des pratiques et une diversification des usages liés à la mer avec le développement de voiles légères (planches à voile, kitesurf, jet ski, paddle), dont l'accès est facilité par le nombre de loueurs estivaux. Ces éléments contribuent à accroître la diversité et la complexité des interventions des sauveteurs de la SNSM. La mission rappelle que la mer demeure la principale source de noyade accidentelle en France 21 ( * ) .
2. Des collectivités territoriales en soutien mais mobilisées sur d'autres priorités
La mission a pu constater une forte implication des collectivités territoriales en soutien de la SNSM , en particulier des communes et des départements. Cette forte implication, confirmée par les nombreuses remontées de terrain que la mission a organisées, se traduit d'une part, dans le cadre des subventions accordées par les collectivités territoriales et leurs groupements à la SNSM et, d'autre part, par l'exercice de la mission de surveillance des plages.
Toutefois, si les collectivités territoriales tentent d'apporter un soutien constant et consistant aux sauveteurs, la mission relève que les subventions qu'elles versent ne bénéficient pas automatiquement aux stations implantées dans le ressort territorial de la collectivité concernée et elle s'est particulièrement étonnée de cette opacité. En outre, dans un contexte budgétaire contraint et face au désengagement de l'État en matière de surveillance des plages, le soutien des collectivités territoriales à la SNSM apparaît difficilement extensible.
• En dépit de capacités financières inégales et contraintes, les collectivités territoriales apportent un soutien déterminant à la SNSM d'une part, dans le cadre de l'attribution de subventions et, d'autre part, par des soutiens en nature.
En premier lieu, les collectivités territoriales et leurs groupements soutiennent la SNSM par le biais de subventions . La loi NOTRe du 7 août 2015 a préservé, en son article 22, la possibilité pour ces collectivités et leurs groupements de contribuer au financement d'activités de sécurité civile au sens de l'article L. 742-9 du code de la sécurité intérieure, c'est-à-dire aux organismes de secours et de sauvetage en mer. Cette disposition, désormais inscrite à l' article L. 5314-13 du code des transports , est largement utilisée par les collectivités territoriales qui voient dans la SNSM un partenaire pour la sécurité maritime et un puissant vecteur de liens avec la communauté maritime et littorale. Les établissements portuaires attribuent également des subventions à la SNSM.
Interrogée par la mission, la SNSM indique que « le total des subventions de fonctionnement perçues des collectivités territoriales s'élève à 1 839 768 euros sur l'année 2018 , dernier exercice comptable clos. Le siège a perçu 705 447 euros et les structures locales ont perçu directement la somme 1 134 321 euros ».
La somme perçue par le siège vise à « financer une partie des dépenses directes engagées pour le compte des stations et des centres de formation et d'intervention , dépenses qui s'élèvent à un total d'environ 7 000 000 € par an, les sommes perçues représentent donc 10 % de ces dépenses ».
Le siège de la SNSM ajoute que « les délégations départementales n'ont pas vocation à collecter auprès du public des dons et n'ont de ce fait que très peu de ressources propres pour la plupart d'entre elles. Le conseil d'administration de la SNSM a décidé en 2017, d'accorder aux délégations départementales ayant peu de ressources et qui en faisaient la demande, une somme annuelle de 1 000 euros par station présente dans le département , cette somme permettant au délégué départemental d'assurer sa mission de coordination et d'animation locale des structures de la SNSM, et le cas échéant d'aider ponctuellement une station en difficulté financière. Cette aide est totalement à décorréler des subventions départementales perçue par le siège chaque année ».
À cet égard, la mission a été particulièrement étonnée de constater que les ressources attribuées par les collectivités territoriales n'étaient que très partiellement destinées au fonctionnement et à l'investissement des stations SNSM implantées dans le ressort de la collectivité attribuant la subvention 22 ( * ) . La redistribution de ces subventions est en effet décidée par le siège de la SNSM. La mission considère que la SNSM devrait a minima assurer une meilleure transparence sur l'utilisation de ces fonds et à tout le moins augmenter la part revenant aux stations du ressort territorial concerné.
Comme cela avait également été relevé dans le rapport Guittet de 2016, l'idée d'encourager les collectivités hors littoral à soutenir financièrement la SNSM a été régulièrement évoquée au cours des déplacements et des auditions conduits par la mission. Elle apparaît d'autant plus légitime dans la mesure où les loisirs nautiques sont pratiqués par des usagers de toutes origines géographiques.
En second lieu, les collectivités territoriales soutiennent la SNSM par des mises à disposition de moyens matériels. Entendue par la mission, l'Association nationale des élus du littoral (ANEL) a d'ailleurs confirmé que les communes mettent très souvent des locaux à disposition des stations locales de la SNSM, à côté des ports.
Lors de son audition devant la mission, le président de la Fédération française des ports de plaisance Serge Pallares a d'ailleurs indiqué que « la plupart des ports offrent des locaux pour permettre aux équipages de se changer ou de se réunir, en plus du parking , de l' emplacement pour la vedette et des services portuaires , dans le cadre d'un partenariat quotidien qui ne pose aucun problème ». Il a par ailleurs souligné le fait que 30 % des effectifs de la SNSM sont des agents des ports.
Les exemples sur lesquels l'attention du rapporteur et de la mission a été attirée sont nombreux et témoignent d'une forte implication des acteurs locaux aux côtés de la SNSM . La ville de Saint-Nazaire met ainsi à disposition de la SNSM une alvéole de la base sous-marine, qui remplit la fonction de base nautique. À Berck , plusieurs centaines de litres de carburant détaxé sont attribués par la mairie afin de couvrir les sorties d'intervention. La mairie de Théoule-sur-Mer , dans le département des Alpes-Maritimes, soutient également la SNSM de façon substantielle, aux côtés du port de La Napoule et du port de La Rague . Le Port de Menton prête également des locaux à la station SNSM de la ville ainsi que des places de port. Dans la plupart des cas, cette mise à disposition s'effectue via l'attribution d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime, à titre gracieux.
Toutefois, face au désengagement progressif de l'État en matière de surveillance des plages , les collectivités territoriales et leurs groupements sont mobilisés de façon croissante et peuvent, dans ce contexte, rencontrer des difficultés dans le maintien du financement du sauvetage en mer et surtout un problème d'efficacité car, face à des usagers parfois extrêmement turbulents, les CRS ont plus d'autorité que les jeunes nageurs-sauveteurs.
• Au-delà du soutien qu'elles apportent à la SNSM pour sa mission de sauvetage en mer, les collectivités territoriales concentrent leur action sur d'autres priorités engageant leur responsabilité, au premier rang desquelles la surveillance des plages 23 ( * ) . À ce titre, elles recourent de façon très importante aux nageurs-sauveteurs de la SNSM, qu'elles financent.
L'action des communes sur ce volet s'explique par les missions historiques de surveillance des plages , d' aménagement des baignades et d'information générale du public qui incombent au maire au titre de ses pouvoirs généraux de police, notamment au titre du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.
Ce cadre a été précisé par la loi dite « Littoral » de 1986 24 ( * ) et la responsabilité administrative du maire au titre de la surveillance des baignades et des plages figure désormais à l'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales.
Au pic de la fréquentation estivale, la population des communes littorales peut doubler , renforçant les enjeux en matière de sécurité civile et de sécurité publique. Si cette activité ne rentre pas spécifiquement dans le champ de la mission, les membres de cette dernière ont toutefois souhaité rappeler le rôle majeur que la SNSM remplit pour permettre aux collectivités d'exercer efficacement leurs missions sur les plages . Lors de son audition par la mission, l'association nationale des élus du littoral (ANEL) a notamment tenu à souligner la reconnaissance des élus à l'égard de la SNSM pour son appui déterminant en matière de surveillance des plages. Le fait de disposer d'un vivier de sauveteurs bien formés permet de compenser le désengagement progressif de l'État dans son soutien aux collectivités territoriales sur ce volet .
Depuis 1958, les compagnies républicaines de sécurité contribuent à la surveillance balnéaire, en tant que maîtres-nageurs sauveteurs . Ils remplissent ainsi un triple rôle de maintien de l'ordre et de la tranquillité sur les plages, d'éducateurs au secourisme et de sauveteurs, en apportant leur aide aux baigneurs et plaisanciers en difficulté. En 2019, 297 maîtres-nageurs sauveteurs des CRS ont été affectés dans 20 départements et 63 communes, du 6 juillet au 3 septembre. Sur l'activité de sauvetage, 11 792 navigateurs, véliplanchistes et baigneurs ont été secourus, dont 1 662personnes en danger de noyade et 44 923 personnes ont reçu des soins.
Dans un rapport de septembre 2012 remis à la commission des finances de l'Assemblée nationale 25 ( * ) , la Cour des comptes relevait le désengagement progressif des CRS sur cette mission : ces derniers étaient en effet 722 à être déployés comme maîtres-nageurs sauveteurs en 2002 dans 126 communes avant que le dispositif ne passe à 605 effectifs en 2008, puis à 471 en 2011. La Cour soulignait notamment que « la mission de surveillance des plages dépasse souvent les capacités des moyens communaux » mais considérait que l'action des CRS s'effectue en dehors d'un cadre juridique précis et selon des modalités de répartition insuffisamment définie. Elle dénonçait ainsi une « participation contestable » des CRS et une « vigilance inégale de l'État » sur l'ensemble du littoral.
La réduction des effectifs accordés par le ministère de l'Intérieur pour la saison sur les plages a conduit à un engagement accru des sauveteurs de la SNSM, aux frais des collectivités territoriales qui les rémunèrent. Pour la SNSM, cette activité est auto-financée.
Actuellement, la surveillance des plages est répartie à parts égales entre les compagnies républicaines de sécurité (CRS) du ministère de l'Intérieur, la SNSM et les sauveteurs titulaires d'un brevet national de sécurité et de sauvetage aquatique (BNSSA) recrutés par les collectivités territoriales ainsi que les SDIS, partenaires réguliers des communes. Les sauveteurs signent un contrat de travail avec les collectivités, leur conférant la qualité d'agents non titulaires.
Les interventions des nageurs-sauveteurs de la SNSM depuis les postes de secours des plages et les postes d'intervention demeurent importantes et continuent d'augmenter. La durée moyenne d'engagement à la SNSM est de 4 ans et la moyenne d'âge de ces sauveteurs s'élève à 24 ans , ce qui est très jeune en comparaison de la moyenne d'âge des sauveteurs embarqués en mer.
Enfin, la direction des affaires maritimes du ministère de la transition écologique et solidaire indique que sur les 10 434 interventions de sauvetage réalisées par des moyens nautiques en 2018, représentant près de 90 % du total des opérations coordonnées par les CROSS, 234 interventions sont le fait des collectivités territoriales, en particulier des mairies . Ce chiffre est à comparer au nombre d'interventions réalisées par la Marine nationale (205) ou par la Gendarmerie maritime et nationale (390) 26 ( * ) .
Aussi, la mission s'inquiète de la disparition, à terme, du dispositif permettant à des CRS d'intervenir sur les plages. Si les nageurs-sauveteurs de la SNSM sont des professionnels exemplaires, ils n'exercent pas, comme les CRS, de rôle de maintien de l'ordre et de la tranquillité. Or cette mission est essentielle et devrait être maintenue.
3. Le désintérêt de l'État central
La mission constate que, grâce à la SNSM, le sauvetage en mer est très peu coûteux pour l'État. Elle juge toutefois que la reconnaissance et l'attention dont bénéficient les sauveteurs sont insuffisantes. Au cours des déplacements, la mission a ainsi éprouvé un sentiment paradoxal selon lequel c'est l'État qui dirige le sauvetage et décide de l'engagement des moyens mais n'en assume pas les conséquences financières.
Le rapport Guittet de 2016 avait estimé le coût global du sauvetage en mer en France à 160 millions d'euros par an tout en indiquant que la part supportée directement par la SNSM s'élevait à environ 30 % de ces coûts, par des apports en nature et par des ressources privées qu'elle collecte.
Aussi, dans les faits, la mission assurée par la SNSM relève d'une mission de service public mais confiée à des bénévoles , ce qui peut paraître troublant. Lors de son audition devant la mission, la direction des affaires maritimes a d'ailleurs tenu un discours peu lisible , reconnaissant d'abord que l'État n'a « pas de responsabilité dans le sauvetage en mer », plutôt une « obligation internationale de coordination du sauvetage en mer sur 25 millions de kilomètres carrés mais non d'intervention, même s'il y est incité ».
Cette position, marquée par une prudence très (trop ?) importante par rapport à la notion de service public, n'empêche pas l'État de suivre l'évolution de la situation de la SNSM.
Lors de son audition devant la mission, le président de la Gorce a relevé que « cela fait 52 ans que tous les présidents de la SNSM, sans exception, déplorent le retrait de l'État de l'une de ses missions régaliennes . Je considère moi aussi que le soutien de l'État est insuffisant. La SNSM est victime de son modèle comme les congrégations religieuses l'ont été lorsqu'elles assuraient gratuitement les soins dans les hôpitaux. Nous avons 8 000 bénévoles qui assurent leurs missions sans aucune rémunération, mais qui sont obligés de faire la quête pour assurer leur fonctionnement et leurs investissements ».
Au-delà, la mission s'étonne de l'absence de suites concrètes 27 ( * ) données aux deux rapports parus ces dernières années sur le sujet à savoir , d'une part, le rapport conjoint CGEDD / IGAM de 2015 28 ( * ) et d'autre part, le rapport de la députée Chantal Guittet de 2016. Elle regrette qu'il ait fallu un nouveau drame pour que l'attention soit à nouveau portée sur le modèle du sauvetage en mer.
* 19 Source : Direction des affaires maritimes - DGITM / MTES.
* 20 Ce tableau est établi à partir de 3 415 coordonnées GPS exploitables sur 3 974 interventions.
* 21 Enquête noyades 2018 en France - Santé publique France.
* 22 Audition plénière du 10 octobre.
* 23 CE, Dame Veuve Moreau, 28 juin 1978, n° 05544 : une défaillance des maîtres-nageurs chargés de la surveillance d'une plage engage la responsabilité de la commune en cas de faute lourde. CE, Mme Lefebvre, 13 mai 1983, n° 30538 : il incombe aux communes sur le territoire desquelles sont situées des baignades qui, sans voir été aménagées, font l'objet d'une fréquentation régulière et importante, de prendre les mesures nécessaires à l'intervention rapide des secours en cas d'accident.
* 24 L'article 32 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral a créé un article L. 131-2-1 au sein du code des communes. Ces dispositions ont ensuite été codifiées au sein du code général des collectivités territoriales par la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie Législative du code général des collectivités territoriales.
* 25 Cour des comptes, L'organisation du secours en montagne et de la surveillance des plages, septembre 2012.
* 26 Source : DGITM/DAM.
* 27 Mis à part la création d'une journée nationale du sauvetage.
* 28 Rapport précité CGEDD-IGAM. La SNSM : stratégie et dimensionnement pour un financement pérenne.