B. DES NÉGOCIATIONS SUR LA RELATION FUTURE ENCORE DANS LES LIMBES
1. La crispation des positions respectives nuit aux négociations
À l'heure où les uns accusent le Parlement de s'opposer à la volonté populaire clairement exprimée par le référendum de 2016 et où les autres considèrent que le Parlement a le devoir de tempérer voire de s'opposer à l'interprétation populiste, prônée par le gouvernement, du résultat de ce référendum, la quasi paralysie des négociations n'est guère surprenante.
L'opinion dans les deux camps au Royaume-Uni s'étant davantage crispée voire même radicalisée, il y a peu de chance que la solution trouvée ramène le calme immédiatement. Le débat sur la question du Brexit souffre d'une totale absence de sérénité qui augure mal de la solution qui pourrait être apportée à cette crise politique devenue une crise institutionnelle et constitutionnelle.
L'état de l'opinion et la situation politique ne sont pas favorables à un Brexit harmonieux et encore moins à des négociations sereines. Le blocage est presque complet.
En effet, le Premier ministre Boris Johnson est fragilisé : il se trouve à la tête d'un gouvernement minoritaire et la loi dite Benn lui interdit de provoquer une sortie sans accord. L'actuel Parlement n'entend pas non plus accorder au gouvernement l'option de la dissolution pour laquelle une majorité qualifiée de 2/3 est nécessaire. Comment sortir de cette impasse ?
Pour l'instant, on cherche encore à savoir comment le Royaume Uni sortira de l'Union : avec ou sans accord ; quelques-uns espèrent encore que la sortie n'aura jamais lieu. Il est donc difficile d'anticiper sur les négociations de la future relation.
|
La situation politique britannique et les positions des principaux acteurs du Brexit a) Le parti travailliste de Jeremy Corbyn : utiliser le Brexit comme un moyen de conquérir le pouvoir. Alerté sur les fortes dissensions au sein de son parti en amont de la Convention annuelle organisée fin septembre 2019 à Brighton, Jeremy Corbyn a utilisé tous les moyens à sa disposition pour maintenir l'unité du Labour. Il a ainsi défendu une position médiane dilatoire : s'il arrivait au pouvoir, il négocierait un nouvel accord de sortie qualifié de raisonnable ; puis il organiserait un nouveau référendum qui offrirait aux électeurs le choix entre accepter cet accord (qui correspond selon lui à un « soft Brexit » incluant une union douanière) ou le maintien dans l'Union européenne. La majorité des adhérents avaient soutenu en amont une motion bien différente, tendant à ce que le Parti travailliste soutienne inconditionnellement le maintien dans l'Union lors d'un prochain référendum. Cette motion a d'abord été votée à main levée, annoncée comme votée puis annoncée comme repoussée. La controverse se poursuit, mais le Parti refuse tout nouveau vote qui se ferait par un scrutin nominal. b) Le Parti libéral-démocrate (« Lib-Dem ») se prononce pour une révocation de l'article 50 Le Parti libéral démocrate, de tradition europhile, souhaite que le Brexit n'ait pas lieu et toute mesure permettant de reculer cette perspective lui convient. Sous l'impulsion de son nouveau chef, Jo Swinson, il vient de franchir une étape supplémentaire en inscrivant désormais dans son programme électoral pour les prochaines élections, outre le fait qu'il ne souhaite pas sortir de l'Union, l'engagement en cas de victoire de révoquer unilatéralement l'article 50. Cela se ferait sans consulter les électeurs au moyen d'un nouveau référendum, mais par un simple vote du Parlement. Aujourd'hui, le Lib-Dem occupe une position centrale dans l'échiquier politique, même s'il n'a guère de chance d'accéder seul au pouvoir. Il pourrait entrer dans une coalition et jouer les faiseurs de roi. Pourtant Jo Swinson prétend qu'elle n'entrera jamais dans une coalition gouvernementale avec Jeremy Corbyn qu'elle rencontre régulièrement. Doit-on comprendre qu'elle soutiendrait ponctuellement un gouvernement travailliste minoritaire ? L'ambigüité et l'incertitude sont totales. c) Le « Brexit Party » ou le retour de Nigel Farage Depuis que la sortie de l'UE n'est plus certaine, Nigel Farage, qui a été le chantre du Brexit pendant plus de 10 ans avec l'appui de son parti UKIP (United Kingdom Independence Party), est sorti de sa retraite et s'est relancé en politique avec un nouveau parti : le Parti du Brexit, dont le seul programme est la sortie pure et simple de l'Union européenne. Le scrutin britannique uninominal à un tour est ainsi fait que, dans les circonscriptions conservatrices acquises au Brexit, la présence d'un candidat conservateur supposé Brexiter et celle d'un candidat du Brexit Party, assurément Brexiteer par définition, entraînerait ce que nous appellerions en France une triangulaire qui pourrait bénéficier au tiers minoritaire soit Travailliste soit Lib-Dem. Pour éviter cette dispersion des voix acquises au Brexit, Nigel Farage a proposé publiquement à Boris Johnson un pacte de non-agression par lequel le Brexit Party s'engagerait à ne pas présenter de candidat dans les circonscriptions où le candidat conservateur se sera prononcé ouvertement en faveur du Brexit. d) Le DUP (Democratic Unionist Party) pourrait infléchir sa position Depuis que Boris Johnson a perdu sa majorité au Parlement, le poids politique des députés du DUP - parti nationaliste irlandais, orangiste et protestant qui défend le maintien de l'Irlande du Nord dans le Royaume-Uni et s'oppose à toute évocation de réunification de l'île - s'est considérablement affaibli. En effet, il convenait de les ménager tant qu'ils permettaient au gouvernement d'avoir une majorité au Parlement dans la chambre issue des élections de 2017. La donne est différente aujourd'hui. Peut-on tirer de ce nouveau rapport de forces que Boris Johnson pourrait faire accepter à ses alliés minoritaires irlandais l'idée d'un « backstop » limité à l'Irlande du Nord, ce qui reviendrait à déplacer la frontière au milieu de la mer d'Irlande, à resserrer les liens entre les « deux Irlande » tout en les distendant entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne ? Contre toute attente, Arlene Forster - chef du DUP- envoie depuis peu des signaux positifs dans ce sens, si bien qu'elle apparaît désormais comme un acteur prêt au compromis. C'est pourtant la même personne qui a fait preuve de la plus grande intransigeance sous le gouvernement May. e) Ruth Davidson, l'espoir déçu des Conservateurs écossais Boris Johnson a perdu - de manière peut-être provisoire - la confiance des élus conservateurs écossais ; en effet, leur chef Ruth Davidson, qui portait tous les espoirs du Parti conservateur pour une reconquête de l'Ecosse, a démissionné en août 2019 en reconnaissant qu'elle ne partageait pas sur le Brexit les mêmes vues que le Premier ministre et qu'elle considérait que la suspension du Parlement était essentiellement une manoeuvre politique. Il y a peu de chances qu'en cas d'élections générales, le Parti conservateur améliore son score en Ecosse. Manifestement, la question écossaise ne semble plus être sa priorité. f) Le parti national écossais (SNP) réitère sa demande d'un nouveau référendum sur l'indépendance de l'Écosse Le SNP de Nicola Sturgeon (actuellement Premier ministre de l'Ecosse) utilise le Brexit comme un moyen d'accéder à l'indépendance refusée par 55,3% de l'électorat écossais lors du dernier référendum de 2014. Partant du principe que l'Ecosse a voté majoritairement en faveur du maintien dans l'Union européenne, le SNP entend tout faire pour empêcher la sortie du Royaume-Uni de l'Union. Pour autant, ce parti oeuvre essentiellement à permette l'organisation d'un nouveau référendum sur l'indépendance : sur le plan tactique, un Brexit rapide, organisé par les Conservateurs, faciliterait ensuite la course à l'indépendance. g) The European Research Group (ERG) de Steve Baker milite pour un Brexit pur et simple L'ERG, groupe informel fondé en 1993, vise à s'opposer à ce qu'il considère être la trop grande intégration du Royaume-Uni dans l'Union. Il est constitué de manière fluctuante de 25 à 40 députés conservateurs opposés à l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union et soutiens inconditionnels du Brexit. 24 d'entre eux appelés « les Spartiates » ont voté trois fois contre l'Accord de retrait proposé par Theresa May, mais d'autres ont voté pour, la troisième fois. Cependant aujourd'hui, ils estiment que le Brexit est de nouveau menacé ou risque à tout le moins d'être reporté et ils pourraient, pour la moitié du Groupe ERG, emmenés par Jacob Rees-Mogg, se faire une raison et s'accommoder d'un accord renégocié à la hâte par Boris Johnson pour assurer une sortie définitive le 31 octobre. Ils trouvent leur pendant antithétique chez les « 21 Rebelles » lesquels viennent d'être exclus du Parti conservateur pour s'être opposés ouvertement au Gouvernement. h) Le Groupe des Rebelles mené par Dominic Grieve et Kenneth Clarke Ces 21 Conservateurs ont été radiés du Parti pour avoir voté avec les Travaillistes de manière à permettre au Parlement de se saisir de l'ordre du jour et de voter une loi faisant obligation au Premier ministre de demander un report de la date de sortie - prévue le 31 octobre - s'il n'avait pas obtenu un accord de sortie avant le 19 octobre 2019. Dans le cas où un accord serait trouvé avant cette date, on ignore si les « Rebelles » le voteront, car ce sont les mêmes qui n'ont pas voté l'accord de Theresa May et qui exigent qu'une sortie sans accord ne puisse pas avoir lieu. Il y a fort à parier qu'en cas d'accord entre l'Union européenne et le Royaume-Uni, le groupe des « Rebelles » éclatera entre ceux qui ne veulent pas sortir de l'Union et ceux qui adopteront une position pragmatique et qui oublieront leur hostilité au Brexit pour s'assurer que le pays ne souffre pas d'une sortie brutale qui aurait, selon eux, des conséquences économiques dramatiques. |
2. Le saut dans l'inconnu des relations futures avec l'Union européenne
Depuis le 23 juin 2016, le débat public européen s'est focalisé sur les échéances à court terme du processus du Brexit. En revanche, faute de temps et sans doute de « capital confiance », les acteurs du dossier n'ont en rien progressé sur l'essentiel, c'est-à-dire sur la définition de ce que seraient les relations futures du Royaume-Uni et de l'Union européenne.
Quelle que soit l'option retenue in fine, un élément est acquis : en quittant l'Union européenne, le Royaume-Uni sortirait mécaniquement de 750 accords internationaux dans le domaine commercial. Au surplus, on ne peut manquer de souligner un autre caractère inédit de la situation. Jusqu'ici l'Union européenne a négocié des accords de convergence commerciale sur les normes avec le Japon ou le Canada. Avec le Royaume-Uni, il s'agirait en l'espèce de l'inverse : il faudrait envisager comment encadrer un processus de divergence réglementaire au fil du temps....
Enfin, il existe bien d'autres domaines de coopération décisifs, à commencer par la défense et la sécurité, où chacun s'accorde à juger indispensable un partenariat stratégique.
D'une façon générale, cela supposerait toutefois qu'un préalable décisif soit rempli : il faudrait que les autorités britanniques précisent leurs intentions, une bonne fois pour toutes, et définissent ce qu'elles souhaitent.
Face à cette incertitude persistante et pesante, l'Union européenne se trouve encore largement dans l'expectative : les négociations se déroulent au rythme et en fonction des rebondissements de la crise politique britannique si elle se poursuit.
Auditionné à ce sujet par le Parlement européen le 4 avril 2019, le négociateur en chef Michel Barnier a fait valoir que la négociation à venir sur « le partenariat futur après le divorce » sera « guidée par la déclaration politique » accompagnant le traité de retrait. Cette négociation risque d'apparaître d'autant plus ardue qu'il s'agirait cette fois de bâtir « des accords mixtes ». Les parlements nationaux devraient, tous, se prononcer sur le partenariat futur avec le Royaume-Uni, à la différence de l'accord de retrait qui ne nécessite que l'accord du Parlement européen.
« Il faudra commencer le plus vite possible cette nouvelle négociation. La Commission européenne aura la responsabilité de conduire les négociations au nom de l'Union européenne dans tous les domaines évoqués dans ce texte. Il y aura sans doute une douzaine de tables de négociations parallèles. Les différentes directions générales sont préparées. Nous sommes prêts à proposer les mandats de négociation au Parlement et au Conseil, dans la ligne de la déclaration politique et nous ouvrirons le plus vite possible ces dix ou douze tables de négociation dans tous les domaines : le commerce, la coopération en matière de transport, la coopération policière et judiciaire, la défense et sécurité... Il faut prendre garde, le temps sera court -- il y a 21 mois qui sont prévus pour la transition. [Mais] même si cela dure trois ou quatre ans, cela sera court. »
Les bases de départ de la négociation seraient évidemment conditionnées par les modalités du retrait du Royaume-Uni. Selon Michel Barnier :
« Le Royaume-Uni pourrait être partie à une union douanière, mais non à l'Union douanière. S'il n'y a pas d'union douanière, mais un accord de libre-échange, il faudra négocier sur la divergence réglementaire. Les Britanniques sont aujourd'hui intégrés et vont désormais diverger. Il faudra savoir si cette divergence sera encadrée, contrôlée ou si ce sera une opportunité pour du dumping dans divers domaines. Et il restera à résoudre, toujours, la même question qui est celle qui apparaît comme la plus délicate aujourd'hui : l'Irlande ».
Avec un recul de six mois supplémentaires, force est de constater que les considérations avancées par le négociateur européen en avril 2019 demeurent d'actualité. Il appartiendra également aux responsables de la nouvelle Commission européenne de préciser leur approche de la question.
Au total, les négociations que le Royaume-Uni entendrait mener après la date du Brexit, tant avec l'Union européenne qu'avec tous ses autres partenaires commerciaux dans le monde pourraient s'étaler sur une dizaine années : il s'agirait d'un chantier de très grande ampleur, particulièrement ardu.
D'ores et déjà et depuis plus de trois ans, le Brexit monopolise parallèlement l'énergie de l'Union européenne, alors que la définition de la relation future avec le Royaume-Uni devrait s'imposer comme une priorité. Surtout, son propre processus de relance semble à l'arrêt.