EXAMEN EN COMMISSION
Réunies le mercredi 9 octobre 2019, les commissions des finances et de l'aménagement du territoire et du développement durable ont entendu la communication de M. Bernard Delcros, Mme Frédérique Espagnac et M. Rémy Pointereau sur les zones de revitalisation rurale.
M. Claude Raynal , président . - Nos deux commissions sont réunies ce matin afin d'entendre une communication de nos collègues M. Bernard Delcros, Mme Frédérique Espagnac et M. Rémy Pointereau sur les zones de revitalisation rurale (ZRR). Lors de sa réunion du 22 janvier dernier, la commission des finances a confié la réalisation d'un contrôle budgétaire sur ce sujet à deux de ses commissaires : M. Bernard Delcros, rapporteur spécial des programmes 112 et 162 relatifs à l'aménagement du territoire au sein de la mission « Cohésion des territoires », et Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale de la mission « Économie ». Dans le même temps, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable avait chargé M. Rémy Pointereau de réaliser un contrôle sur le sujet. Aussi, nos deux commissions ont décidé d'unir leurs forces. Nous nous en félicitons, car cette méthode de travail inter-commissions et transpartisane reflète parfaitement l'esprit qui anime les travaux du Sénat. En l'espace de cinq mois, nos trois rapporteurs ont mené une douzaine d'auditions et effectué deux déplacements, entendant ainsi, au Sénat et sur le terrain, dans les ZRR elles-mêmes, plus d'une centaine de personnes.
Les ZRR intéressent tout particulièrement la commission des finances, puisqu'elles recouvrent à ce jour plusieurs mesures d'incitation fiscale, deux mesures d'exonération de charges sociales, une majoration partielle de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et une série de dispositifs destinés à favoriser le développement des territoires concernés. Le coût global annuel de ce dispositif peut être estimé en 2018 à plus de 300 millions d'euros, répartis en 145 millions d'euros d'exonérations d'impôt sur les bénéfices, 118 millions d'euros d'exonérations de cotisations sociales et une cinquantaine de millions d'euros pour les autres mesures.
La restitution de ce travail de contrôle intervient à point nommé. Le principal dispositif d'exonération fiscale prévu en ZRR prendra automatiquement fin au 31 décembre 2020, s'il n'est pas renouvelé par le législateur. En outre, l'examen en commission du projet de loi de finances (PLF) pour 2020 vient de démarrer à l'Assemblée nationale et le sujet des ZRR y fera probablement débat. Nous entendrons donc beaucoup parler de ce sujet dans les prochaines semaines.
M. Hervé Maurey , président . - Je me réjouis que nous ayons pu unir nos efforts afin d'apporter nos éclairages respectifs sur les ZRR. Notre commission, et tout particulièrement notre collègue Rémy Pointereau, souhaitait mener une étude sur ce sujet. Compte tenu des initiatives de la commission des finances, il nous a semblé logique, cohérent et pertinent de réaliser un travail commun. Celui-ci s'inscrit dans le droit fil des travaux de notre commission, je pense par exemple au rapport de notre commission Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité , que j'avais publié avec Louis-Jean de Nicolaÿ en octobre 2017, dans lequel nous regrettions que les ZRR n'aient pas fait l'objet d'une réforme plus ambitieuse en 2015, réforme qui semblait alors essentiellement guidée par des préoccupations budgétaires, ciblées sur les critères d'éligibilité, privilégiant une approche intercommunale - qui n'était pas la meilleure selon nous...
Depuis la loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire (LOADT) de 1995, les ZRR sont un
élément d'attractivité pour les territoires ruraux et un
moyen de résorption de leurs fragilités structurelles. Nous
sommes passées de 11 688 communes classées en 1995
à près de 18 000 communes en 2019 mais
4 000 communes sortiront du classement au
1
er
juillet 2020 tandis que le principal dispositif
d'exonération fiscale prévu en ZRR prendra fin au
31 décembre 2020 s'il n'est pas expressément
renouvelé par le législateur. Par ailleurs, des doutes persistent
sur les intentions du Gouvernement et de la majorité
présidentielle. Nous espérons que l'examen du PLF pour 2020
permettra d'y voir plus clair.
Je salue la qualité et l'importance du
travail des rapporteurs, en parfaite coordination.
M. Bernard Delcros , rapporteur . - Au cours des quinze dernières années, les outils financiers en faveur du secteur rural se sont peu à peu étiolés : le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui a fusionné six fonds précédents a fondu comme neige au soleil, alors qu'il aurait dû être le principal outil d'aménagement du territoire. Les pôles d'excellence rurale et le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (Fisac) ont disparu, et les contrats de ruralité, mis en place en 2017 n'ont déjà plus de crédits dédiés. Et désormais, ce sont les ZRR qui sont menacées ! Pendant ce temps, faute d'une réelle politique d'aménagement du territoire, les fractures territoriales continuent à se creuser sous l'effet du processus de métropolisation. Il aura fallu une crise sociale majeure déclenchée en octobre 2018 et le Grand débat qui a suivi pour que la ruralité trouve enfin sa place au coeur du débat national. Pour qu'une prise de conscience émerge, les territoires ruraux ne sont pas un handicap pour le pays, mais ils détiennent des atouts pour répondre aux défis que notre société doit relever. Il faut miser sur ces territoires.
Dans ce contexte, il serait incohérent, incompréhensible et à contre-courant de laisser disparaître les ZRR sans trouver une solution globale, efficace et durable de soutien au développement rural.
Je remercie Mme Frédérique Espagnac et M. Rémy Pointereau d'avoir mené avec moi une vingtaine d'auditions et fait deux déplacements.
Les ZRR, auxquelles les élus locaux sont très attachés, présentent plusieurs intérêts pour la ruralité : exonérations fiscales et de cotisations patronales, majoration de la DGF, exonérations pour les aides à domicile, aides pour les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), bonification des subventions d'investissement ou de la dotation aux agences postales communales... Au total, 17 mesures fiscales et une série d'autres dispositifs apportent un réel soutien aux territoires ruraux.
Pourquoi les ZRR sont-elles menacées, et pourquoi y-a-t-il urgence à agir dès le PLF pour 2020 ? Première menace, dès le 1 er juillet 2020, 4 074 communes, soit un quart des collectivités classées en ZRR, vont sortir du dispositif, souvent victimes de l'élargissement des périmètres des intercommunalités depuis la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Loi NOTRe) en 2017. Nous avons tous des exemples de ces communes n'ayant pas réussi leur reconquête démographique et qui seront exclues du dispositif.
Deuxième menace, les dispositifs d'exonération d'impôt sur les bénéfices et de fiscalité locale arrivent à échéance au 31 décembre 2020. Sans un acte législatif, c'est un levier essentiel pour l'attractivité des territoires ruraux qui disparaîtra.
Troisième menace, le rapport de la mission flash de la délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale, rédigé par les députées Anne Blanc et Véronique Louwagie, remet en cause des ZRR. Elles préconisent la fin des exonérations fiscales et patronales, au profit d'une hausse compensatoire de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Cette proposition n'est pas recevable : la DETR soutient l'investissement des collectivités locales, alors que les ZRR soutiennent l'activité économique et les services en milieu rural.
De plus, il serait prématuré et hasardeux d'exclure tout ou partie des communes classées en ZRR avant que le Gouvernement ne remette les deux rapports - prévus pour juillet et septembre prochains - et qu'ils soient débattus. Lors de la présentation de son agenda rural, le Premier ministre a fait des annonces qui vont dans le bon sens, mais le maintien des ZRR n'est pas inscrit dans le PLF 2020.
Nous proposons un plan d'action en deux temps : dès le PLF 2020, il faudra proroger les ZRR jusqu'au 31 décembre 2021 pour les communes sortantes à l'été 2020 et proroger d'un an les dispositifs d'exonération fiscale arrivant à échéance au 31 décembre 2020. Ensuite, nous proposons une réforme des ZRR fondée sur de nouveaux critères d'éligibilité et un panel de mesures différenciées, mieux adaptées à la diversité des territoires et proportionnées au niveau de fragilité des communes.
Les ZRR sont à la croisée des chemins, avec deux échéances majeures. Nous devons les réformer en profondeur pour disposer d'une politique globale plus efficace en faveur du développement rural. Mais dans cette attente, le report au 31 décembre 2021 des ZRR actuelles est un préalable, notamment pour garantir la réussite de la nouvelle cartographie des zones prioritaires demandée par le Premier ministre. Cela nécessitera de disposer de simulations précises sur le chiffrage et la déclinaison concrète de ces mesures sur le terrain.
M. Rémy Pointereau , rapporteur . - Je remercie mes collègues rapporteurs pour le travail conduit ensemble. Ce fut un grand plaisir et un honneur de travailler avec deux membres éminents de la commission des finances !
Oui, les ZRR sont à la croisée des chemins. En complément de la prorogation des ZRR, nous devons aussi traiter le problème à la racine. J'évoquerai donc les critères de classement des EPCI en ZRR et nos propositions de refonte. Sur ce sujet comme sur d'autres, nous devons encore nous adapter à des changements issus de la loi NOTRe, comme nous l'avons vu hier dans l'hémicycle. Je suis convaincu que nous pouvons trouver un équilibre et rénover les ZRR pour soutenir le développement local.
Avant la réforme de 2015, le classement des communes en ZRR se faisait sur la base de trois critères, appréciés soit à échelle de l'EPCI, soit du canton, soit de l'arrondissement : en premier lieu, un critère de faible densité, selon des seuils fixés par décret ; en second lieu, un critère sociodémographique, apprécié par rapport au déclin de la population, au déclin de la population active ou de la forte proportion d'emplois agricoles ; enfin, un critère institutionnel, imposant à la commune souhaitant être classée d'être membre d'un EPCI à fiscalité propre.
Dans ce cadre, en 2014, environ 15 000 communes étaient concernées, dont 55 % étaient des communes de moins de 250 habitants.
En 2014, nos collègues députés MM. Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier avaient publié un rapport d'information pour lancer une réforme des critères de classement. Ce rapport proposait de ne retenir que deux critères : un critère démographique et un critère de revenu des habitants, dans le cadre d'une unique référence aux EPCI à fiscalité propre.
Sur la base de ce rapport, la loi de finances rectificative (LFR) pour 2015 a mis en place une réforme visant à maintenir un nombre stable de communes bénéficiant du classement, tout en améliorant la lisibilité des critères applicables. Au 1 er juillet 2017, 13 890 communes, dont 3 679 nouvelles, étaient classées tandis que 4 074 perdaient le bénéfice du classement, car elles ne répondaient pas aux nouveaux critères. Depuis cette réforme, c'est tout ou rien : soit toutes les communes d'un EPCI sont classées en ZRR, soit aucune d'entre elles ne l'est.
Si l'ambition simplificatrice de la réforme était louable, je déplore le manque d'anticipation du Gouvernement par rapport aux variations intervenues au sein des périmètres intercommunaux, qui ont profondément redessiné la carte du zonage ZRR, et un manque d'attention aux dynamiques locales propres à certains espaces.
En Lozère, département peuplé par moins de 80 000 habitants, la sortie du zonage des communautés de communes Coeur de Lozère et Gévaudan est un non-sens, alors qu'elles concentrent un tiers des créations d'entreprises. Il en est de même dans les communes de La Chabane dans l'Allier, Banca et Aincille dans les Pyrénées Atlantiques ou Mandailles-Saint-Julien dans le Cantal.
Par ailleurs, l'article 33 de la loi NOTRe, en portant le seuil de constitution des EPCI à fiscalité propre de 5 000 à 15 000 habitants, a conduit, au 1 er janvier 2017, à une diminution d'environ 40 % du nombre d'intercommunalités, passé de 2 062 à 1 266, alors que le nombre moyen de communes par EPCI augmentait de 17 à 28, sans compter les 143 EPCI qui rassemblent plus de 50 communes en 2019, alors qu'ils n'étaient que 53 en 2016.
Par conséquent, des communes antérieurement classées en ZRR ont perdu le bénéfice du classement, car l'EPCI auquel elles appartiennent ne répond pas aux critères de la réforme de 2015, alors même que la situation de ces communes ne s'est pas ou peu améliorée. Au sein de la communauté urbaine du Grand Reims, 39 communes sur les 143 membres de l'EPCI ont perdu leur classement en ZRR en raison de la fusion d'EPCI ; 72 % des communes de la communauté d'agglomération du Pays basque sortent du classement, soit 114 communes sur 158 ; dans le Cher, 106 communes sur 236, représentant 58 000 habitants, sont sorties du classement. La fusion entre la communauté de communes des Terres d'Yèvre avec la communauté de communes des Vals-de Cher et d'Arnon au sein de la communauté de communes Coeur-de-Berry a entraîné une perte de classement pour l'ensemble des communes du nouvel EPCI. Parfois, des cantons en grande difficulté sont exclus en raison de la place de la ville-centre, c'est le cas avec la communauté de communes Pays Fort-Sancerrois, qui comprend la ville de Sancerre.
Il y a eu trop de gagnants et de perdants : les mouvements d'entrée et de sortie du classement ont concerné près de 30 % des communes classées, ce qui constitue un facteur de déstabilisation et d'incompréhension. La part de la population sortant du classement ZRR atteint ainsi 83 % pour le Loir-et-Cher !
Enfin, l'attachement des élus locaux à ce « label ZRR » a été sous-estimé. C'est la raison pour laquelle le législateur a prorogé à deux reprises le bénéfice du classement ZRR pour les communes sortantes, à la suite d'amendements parlementaires lors de l'examen de la loi « Montagne 2 » en 2016 puis lors de l'examen du PLF pour 2018.
Je rappelle qu'à l'origine aucun dispositif transitoire n'avait été prévu pour les communes sortantes par le Gouvernement, alors même que le rapport Calmette-Vigier l'avait proposé en 2014. En 2013, dans une situation similaire, il avait été décidé de continuer à faire bénéficier du classement en ZRR les 2 039 communes ne satisfaisant plus aux nouveaux seuils.
Depuis le 23 février 2018, 17 976 communes sont concernées par les ZRR, soit environ 50 % des communes françaises, dont 4 074 communes qui ne sont plus classées mais qui bénéficient des effets du classement jusqu'au 30 juin 2020, avec 1 011 communes de montagne et 3 063 communes prises en compte par la loi de finances pour 2018.
Cette situation illustre les limites d'une réforme dont le principal et critiquable objectif était de faire baisser ou de maintenir un nombre stable de communes en ZRR, au détriment d'une priorité accordée à leur situation réelle.
Aussi, nous proposons de préparer une réforme des ZRR d'ici au 31 décembre 2021. Des simulations vont être réalisées par une étude qui sera lancée rapidement, pour chiffrer précisément les effets positifs attendus de nos propositions et définir les seuils les plus adaptés aux besoins des territoires ruraux. En modifiant juste une décimale, les effets sont parfois importants.
D'abord, nous souhaitons mieux prendre en compte les fragilités et la diversité des territoires dans les grands ensembles intercommunaux, en affinant les critères de classement par secteurs géographiques au sein des EPCI. Les EPCI « XXL » sont des espaces politiques importants, mais ils sont parfois en décalage avec la logique des projets des communes et ne permettent pas toujours une approche fine des enjeux territoriaux. Sans revenir à l'échelle du canton ou de l'arrondissement, il est nécessaire de porter une attention plus approfondie aux dynamiques locales.
Ensuite, nous souhaitons que soient revus et affinés les critères de classement en ZRR pour définir trois niveaux de zonage ZRR 1 / 2 / 3, sur le modèle par exemple des groupes iso-ressources (GIR). Ces ZRR1, ZRR2 et ZRR3 permettront une différenciation devant correspondre à la diversité des situations des territoires ruraux : la fragilité d'un territoire sera mesurée par rapport au nombre de critères optionnels remplis parmi les six critères identifiés. Les simulations permettront d'affiner ce système.
Les critères que nous retenons à ce stade sont la densité démographique, constante du dispositif ZRR depuis l'origine, auquel s'ajouteraient le déclin démographique observé sur plusieurs années, le revenu par habitant, un critère de dévitalisation mesuré par l'évolution du nombre d'artisans, d'agriculteurs et de commerçants, l'âge moyen de la population, et le nombre de logements et de bâtiments d'exploitation vacants ou abandonnés. En fonction du nombre de critères remplis, un indice de fragilité permettra de classer le territoire concerné en ZRR 1, 2 ou 3 et il bénéficiera des mesures associées à chaque niveau de zonage. En complément, il sera essentiel de renforcer le pilotage et la gouvernance de ce dispositif, notamment en clarifiant le rôle de la future Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT).
Mme Frédérique Espagnac , rapporteure . - Nous avons souhaité faire des ZRR un zonage pivot pour maintenir un soutien actif aux territoires ruraux et pour adapter les moyens des politiques publiques de la ruralité à la situation de chaque espace, d'ici au 31 décembre 2021.
Pour construire la réforme que nous envisageons, nous souhaitons nous appuyer sur les dispositifs financiers actuels, dont nous avons pu mesurer les effets positifs directement sur le terrain, et les adapter aux différents zonages ZRR 1, 2 et 3 présentés par mon collègue rapporteur.
J'évoquerai d'abord le principal dispositif : les exonérations d'impôt sur les bénéfices. Pour les entreprises et les professions libérales qui s'installent en ZRR, les bénéfices sont intégralement exonérés pendant les cinq années qui suivent la création ou la reprise de l'activité, puis l'exonération est dégressive les trois années suivantes, avec un abattement qui passe de 75 % à 50 % puis à 25 % des bénéfices la dernière année. Le dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices a représenté, au niveau national, plus de 145 millions d'euros d'économies pour près de 24 000 bénéficiaires en 2018.
Concrètement, cela signifie qu'un artisan, un
commerçant ou un restaurateur peut recevoir un avantage situé
entre 3 000 et 7 000 euros par an. Cette économie
d'impôt est souvent réinvestie pour pérenniser des projets
qui sont souvent plus fragiles que s'ils étaient implantés dans
des territoires plus densément peuplés et plus dynamiques. Le
dispositif permet également de rendre ces territoires beaucoup plus
attractifs pour les professionnels de santé. Les exonérations
d'impôt sur les bénéfices doivent être maintenues
pour continuer à compenser le différentiel d'attractivité
dont sont victimes les territoires ruraux, et ce à tous les niveaux de
zonage
- ZRR 1, 2 ou 3.
Toutefois, les exonérations ne concernent aujourd'hui que l'installation et la reprise d'activités. Dans les territoires qui seraient classés en ZRR 3, à savoir les plus fragiles, nous considérons que le dispositif devrait pouvoir être étendu au maintien de certaines activités.
Un deuxième type de mesure concerne les allègements de cotisations patronales. Les exonérations ZRR actuelles recouvrent deux dispositifs distincts. D'une part, le dispositif d'exonération de cotisations patronales spécifique aux organismes d'intérêt général (OIG), qui représente l'essentiel du montant total des exonérations. D'autre part, le dispositif d'aide à l'embauche pour les augmentations d'effectif des entreprises de moins de 50 salariés situées en ZRR. Le coût global de ces deux mesures s'élevait à 101 millions d'euros en 2017, composé de 91 millions d'euros pour les contrats OIG et de 10 millions d'euros pour le dispositif de soutien à l'embauche.
Or, les contrats OIG sont en extinction : seuls sont concernés par l'exonération OIG les contrats signés avant le 1 er novembre 2007. Les OIG sont menacés par la disparition progressive des contrats bénéficiant de l'exonération. Le nombre de contrats est passé de 61 000 en 2007 à 17 000 aujourd'hui, et décroit à présent à un rythme de 5 % en moyenne par an. Cette disparition constitue un manque à gagner pour les OIG qui ne bénéficient plus du dispositif sur les nouveaux contrats. Aussi, nous sommes particulièrement inquiets de voir cette mesure disparaître sans être compensée par aucun dispositif permettant d'accompagner les OIG concernés. En 2014, pour les 134 principaux établissements concernés, le montant global moyen de cette exonération représentait 200 000 euros. La disparition des contrats exonérés conduirait donc à une augmentation importante des coûts pour ces structures. Ces conséquences doivent impérativement être mieux chiffrées afin de mieux accompagner les établissements.
L'autre dispositif d'exonération concerne les allègements de charge pour les nouvelles embauches. Ils sont applicables un an et sont strictement conditionnés à une augmentation nette d'effectif. L'intérêt de ce dispositif a été progressivement réduit par l'augmentation des allègements généraux. Les entreprises devant opter pour l'un ou l'autre des dispositifs, les allègements généraux sont désormais plus intéressants que les allègements ZRR entre une fois et 1,15 fois le SMIC. Ils sont en revanche plus attractifs pour les salaires compris entre 1,15 et 2,4 fois le SMIC. L'intérêt des exonérations ZRR peut parfois atteindre des niveaux substantiels : à 1,5 fois le SMIC, l'avantage représente 5 712 euros de plus pour l'année de l'embauche que les allègements généraux.
Toutefois, compte tenu de la répartition des revenus dans les territoires ruraux, ce ciblage n'est plus adapté : 80 % des embauches se faisant à des niveaux de rémunérations inférieurs à 1,4 SMIC, les dispositifs d'exonérations devraient être recentrés à ce niveau de rémunération. Surtout, la condition d'augmentation nette d'effectif, qui constitue un critère d'éligibilité, n'est pas satisfaisante. D'abord, elle crée une complexité administrative qui limite le recours au dispositif. Ensuite, elle n'est pas en phase avec les problématiques de la ruralité, qui sont parfois celles du déclin. La priorité ne doit pas être seulement de faire croître le niveau d'activité mais également de préserver l'existant en soutenant les entreprises qui embauchent.
Pour répondre à ces difficultés, il convient de repenser le système actuel d'allègements en l'appliquant à toutes les nouvelles embauches et en définissant, en fonction du niveau de zonage et du secteur d'activité, des durées d'allègement différenciées.
Enfin, le dispositif de ZRR actuel comprend un volet de majoration de dotations. Depuis 2005, la fraction bourg-centre de la dotation de solidarité rurale est majorée de 30 % pour l'ensemble des communes situées en ZRR. Cette majoration a été appliquée sur les dotations des communes concernées lors de la création du dispositif et représente un total de 35 millions d'euros de dotation pour 2 434 communes.
La question des majorations de dotation doit être posée dans le nouveau dispositif. Le niveau de classement en ZRR 1, 2 ou 3 devrait mieux se ressentir dans l'attribution des dotations d'investissement. Elles devront être progressives en fonction de ce zonage et un coefficient multiplicateur devra être appliqué pour aider les communes les plus en difficulté à réaliser les investissements indispensables à leur attractivité.
De plus, nous avons pu constater que plusieurs dispositifs
sectoriels dépendaient du zonage ZRR. Les communes sortantes
risquent de perdre un soutien important et les menaces qui pèsent sur le
zonage, pourraient mettre en péril ces dispositifs. Il existe en
particulier des bonifications d'indemnité des agences postales
communales mais également pour les agences de l'eau, qui offrent des
aides renforcées en direction des communes situées en ZRR.
L'agence de l'eau Loire-Bretagne prend en compte le zonage ZRR, de
même que l'agence Rhône-Méditerranée-Corse qui s'est
d'ailleurs fixée pour objectif de contractualiser avec 75 % des
EPCI situés en ZRR d'ici à 2024.
Le nouveau zonage ZRR doit
demeurer une référence pour les acteurs publics et privés
qui assument des politiques publiques et des services structurants. Il est
indispensable de disposer d'une géographie prioritaire pour coordonner
l'ensemble des actions en faveur des territoires.
Enfin, notre dernière proposition concerne uniquement les territoires les plus fragiles, classés en ZRR 3. Il est nécessaire de mettre en place un fonds de soutien à l'activité orienté vers ces territoires. Ce fonds servira de levier pour soutenir les entreprises, les commerces et les artisans et pourrait éventuellement servir de co-financement à des fonds européens.
Toutes nos propositions visent à construire une politique de la ruralité qui soit cohérente, avec des objectifs clairs et des moyens adaptés aux enjeux. Il est impossible de faire l'économie de ce chantier.
Un dernier mot sur le projet du Gouvernement, intégré au PLF pour 2020, de créer un nouveau zonage ad hoc pour soutenir les commerces et curieusement appelé « zones de revitalisation commerciale » : alors que le Gouvernement dit être engagé dans une démarche de rationalisation des zonages et devra remettre au Parlement un rapport sur ce sujet d'ici fin 2020, la sortie de ce dispositif est bien la preuve d'une absence de vision globale de la ruralité et de la proximité des élections municipales.
Voilà les grandes lignes du rapport que vous nous avez confié et que nous souhaitons approfondir grâce à des simulations précises, pour préserver un dispositif essentiel mais qu'il faudra aménager.
M. Hervé Maurey , président . - Merci à tous les rapporteurs pour cette communication. Je donne la parole à M. Louis-Jean de Nicolaÿ, auteur du rapport Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité , rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire au sein de notre commission et qui était par ailleurs le rapporteur du texte portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ . - Merci pour ces propositions que nous appelions de nos voeux depuis longtemps. Cette politique date de 1995 ; elle est peu connue du grand public mais très importante pour les territoires ruraux. Les ZRR ne doivent pas être un outil complémentaire mais une véritable politique de soutien aux zones les plus fragiles des territoires ruraux. On a tendance à ajouter à chaque fois de nouveaux zonages, avec de nouvelles mesures pour combler les difficultés des territoires ruraux...
Les ZRR, définies selon vos critères, pourront être une véritable politique de soutien aux territoires, dont certains font face à d'importants décrochages.
Je m'interroge sur le lien entre les ZRR et l'attribution des compétences. Les bénéfices des ZRR sont attribués aux communes, alors que la compétence de développement économique appartient aux EPCI. Il faut trouver une bonne articulation entre les deux.
M. Charles Guené . - Félicitations pour cette analyse et les solutions préconisées. Après avoir lu le rapport des députés Jean-Pierre Vigier et Alain Calmette de 2014 et le rapport récent des députées Anne Blanc et Véronique Louwagie, nous ne pouvons que nous féliciter de la spécificité du Sénat et de la qualité de ses travaux.
Les ZRR ne sont pas le seul dispositif s'arrêtant en 2020, les autres zonages étant également concernés : les zones franches urbaines - les territoires entrepreneurs (ZFU), les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), les zones de restructuration défense (ZRD), les bassins d'emplois à redynamiser (BER) et les bassins urbains à dynamiser (BUD). Les territoires relèvent d'ailleurs souvent de plusieurs zonages et il faut étudier en détail ce qu'il en est.
Les propositions de critères que vous formulez pour
les ZRR permettent de mieux appréhender la réalité des
territoires ruraux.
Le système actuel, tel que le montre bien la
cartographie des ZRR, exclut l'est et le centre de la France, alors même
que ces territoires manquent de dynamisme.
Comme vous l'avez justement relevé, il serait difficile de revenir à l'échelle communale. Il y a effectivement des difficultés posées par les intercommunalités dites XXL et je conçois tout à fait qu'il faille regarder en deçà du niveau intercommunal.
Cependant, il faut porter une attention particulière
à la formule utilisée pour coupler les critères choisis.
Le diable se loge dans les détails.
La formule actuelle, qui accorde
une même importance à la démographie et au revenu
médian par habitant, est une hérésie. Par exemple, on
rencontre des intercommunalités qui comptent 10 habitants par
kilomètre carré mais dont le revenu par habitant est
légèrement supérieur à la médiane nationale
et qui sont par conséquent exclues. Méfions-nous également
du revenu médian, critère intéressant à certains
égards mais qui n'offre pas une bonne vision de la richesse d'un
territoire, le revenu moyen me semble à cet égard plus pertinent.
J'espère que vos bonnes préconisations seront suivies
d'effet !
M.
Jean-François Longeot
. - Merci pour cette
présentation intéressante. Je regrette que la simple
entrée d'une commune dans un EPCI avec certains moyens conduisent
à une sortie de collectivités des ZRR.
Ce constat a une
résonnance particulière alors que nous examinons le projet de loi
« Engagement et proximité ». Dressons un inventaire,
collectivité par collectivité, pour savoir où elles en
sont. Sinon nous remettrons en cause, chaque année, les
exonérations, et cela pénalisera ceux qui s'installent.
Par ailleurs, il ne suffira pas de donner en compensation une DETR... Il faut soutenir le développement des territoires en leur donnant des outils propres et les aider par le biais de la DETR.
M.
Antoine Lefèvre
. - Chers collègues, l'aura de
votre rapport a déjà dépassé le Sénat,
puisque la Ministre de la Cohésion des territoires, Mme Jacqueline
Gourault l'a cité lors des questions au Gouvernement...
Je ne doute
pas qu'elle en prendra pleinement connaissance.
Depuis quelque temps, on adore les maires et la ruralité. C'est formidable, profitons-en, mais de graves difficultés surviendront à la suite de l'arrêt des ZRR. Le dispositif s'est étiolé car il n'a pas été accompagné de moyens suffisants. Le phénomène de métropolisation s'est accru dans notre pays, et les intercommunalités XXL ont accentué ce phénomène.
Maintenons dans le PLF 2020 - la commission des finances y sera vigilante - ces dispositifs pertinents, avant même d'envisager une réforme fiscale : ne mettons pas tout à plat avant d'avoir défini des dispositifs ultérieurs.
La ruralité recouvre des réalités très diverses. Certains territoires vont bien, d'autres doivent être aidés de façon spécifique.
M. Claude Bérit-Débat . - Merci pour vos constats et vos propositions. De nombreux maires de communes membres d'EPCI ont souhaité fusionner avec une autre intercommunalité, en connaissant les avantages et les inconvénients. Vous proposez certains critères, mais ne faudrait-il pas également prendre en compte un critère lié aux politiques de revitalisation en milieu rural menées par certaines intercommunalités, qui apportent d'importants avantages à certaines communes ?
J'approuve totalement vos constats et vos propositions, ainsi que les revendications des maires en milieu rural qui ont perdu certains avantages.
M. Vincent Delahaye . - Dans la synthèse qui nous a été remise, j'ai été un peu surpris de ne pas voir apparaître le bilan de ces ZRR, mises en place depuis 1995. Un rapport a-t-il été réalisé sur ce sujet? Avant de proroger les dispositifs, connaissons d'abord le coût annuel de ces mesures et le résultat obtenu sur les territoires.
De plus, vous prenez la densité démographique comme critère principal, ce qui interroge : c'est un critère, certes, mais elle ne va pas forcément de pair avec la fragilité ou la pauvreté. Par ailleurs, je suis surpris de ne pas voir apparaître un critère de ressources publiques par habitant ou par hectare, car des péréquations existent déjà dans les territoires. Cela pourrait être un critère pour apporter ou non des financements complémentaires.
M. Olivier Jacquin . - Je connais bien le sujet des ZRR car mon intercommunalité était concernée.
Votre proposition est intéressante, mais si un territoire bénéficie d'une ressource particulière - centrale électrique ou ressource touristique -, selon vos critères, celle-ci n'apparaîtrait pas comme un élément de richesse du territoire, malgré son importance. Prenons en compte ces critères financiers : le potentiel fiscal, des revenus divers ou l'effort fiscal.
Certaines intercommunalités sont très grandes, ce qui pose problème si les ZRR doivent respecter ce périmètre, mais il faut prendre aussi en compte les politiques spécifiques de certaines intercommunalités et la compétence économique.
M. Éric Bocquet . - Je félicite les rapporteurs pour ce rapport très intéressant, et qui illustre le fameux « en même temps » qui fit florès à une certaine époque... C'est un processus lent. Aux yeux des élus, le dispositif est satisfaisant, mais ses dispositions se sont étiolées. En même temps, le Grand débat a bousculé les choses. Le Président de la République dit lui-même avoir « beaucoup appris ».
En juillet dernier, le législateur a décidé la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) qui a pour but, je cite, de « transformer en profondeur la manière dont l'État organise son action et le soutien qu'il apporte aux territoires et à leurs projets ». Lors de la présentation de l'Agenda rural du Gouvernement par le Premier ministre, lors du congrès national des maires ruraux de France, ce dernier indiquait avoir pris en compte 173 propositions sur les 200 faites par les maires... Il y a donc bien une différence entre le discours et la réalité !
Mme
Angèle Préville
. - Merci pour rapport
très éclairant.
Ne faudrait-il pas prendre comme
critère des symptômes de déprise comme la fermeture des
services publics, des gares, des perceptions, des écoles ?
M. Patrice Joly . - Je félicite les rapporteurs, bons connaisseurs du sujet, d'avoir rappelé les politiques à destination des territoires ruraux et d'avoir souligné les risques pour l'avenir des financements européens : les crédits de la politique de cohésion et du développement local sont menacés.
Merci d'avoir rappelé l'éventail des
déclinaisons des ZRR
- dotations et exonérations -
dont nous n'avons pas toujours une vision très claire. L'enjeu de la
fracture territoriale et sociale a été rappelé par la
crise des Gilets jaunes. Il y a un enjeu symbolique de cohésion des
territoires, alors que la métropolisation des politiques publiques a
été première depuis quelques années.
L'enjeu financier est important pour les collectivités, mais le coût pour l'État est modeste, un peu plus de 300 millions d'euros. En comparaison, pour le Grand Paris, on passe allègrement d'un coût de 24 à 36 milliards d'euros. Dans nos collectivités, on raisonne au maximum en dizaines de millions d'euros, et on nous rétorque que c'est tout de suite très coûteux...
J'ai participé à la mission sur la ruralité. Sur les 200 mesures proposées, 173 auraient été retenues par le Premier ministre - en réalité, 143 seulement, dont 45 ont un lien très ténu avec nos propositions initiales. Seules une centaine de propositions auront une déclinaison opérationnelle.
L'agenda envisageait la mise en place d'une géographie prioritaire, ce qui supposerait un report des dispositifs à fin 2021. Le Premier ministre s'y est engagé. La mission avait suggéré une redéfinition du dispositif sur les travaux de rénovation le plus pertinents possibles. Vos orientations convergent avec les nôtres. Avoir différents niveaux d'aide selon les territoires me semble pertinent. Il me semble que la question de l'échelle est importante et que vous avez raison de vouloir une approche plus fine que simplement les intercommunalités. De la même manière que les ZFU sont réservées aux territoires urbains denses, il pourrait y avoir zones franches rurales.
M. Guillaume Chevrollier . - Merci pour ce rapport d'information. Vous proposez d'adapter le dispositif des ZRR, cher aux élus des communes concernées mais il nous faudrait un réel bilan sur l'efficience de ces dispositifs d'exonération fiscale, sur l'effet levier entre le coût pour la collectivité et les investissements générés dans les territoires.
Il existe aussi d'autres dispositifs, comme les pactes pour la ruralité mis en place par les régions... Ayons une dépense publique efficiente. Avec le recul, la création de l'ANCT peut-elle suppléer ce dispositif, et peut-on avoir une bonne articulation entre ces deux outils ?
Mme Sylvie Vermeillet . - Merci pour la qualité et la quantité des informations précieuses que nous fournissent les rapporteurs. Je partage les remarques de Charles Guené : attention à la superposition des critères qui pourrait être fatale à certaines zones.
Serait-il opportun, au-delà des exonérations fiscales et sociales pour les entreprises et autres avantages directs, d'assouplir l'application stricte des règles d'urbanisme ? Vous le voyez au sein des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Quand on révise le plan local d'urbanisme (PLU) ou qu'on met en place les PLU intercommunaux (PLUi), les marges de manoeuvres pour créer des parcelles à urbaniser sont très limitées, en témoigne le décret du 29 juillet 2019 sur le zéro artificialisation en zone rurale... Certes, il faut mettre en place et maintenir des aides fiscales et sociales mais compte tenu de la difficulté d'installer des entreprises, je pense que l'adaptation des règles d'urbanisme pour favoriser l'implantation d'entreprises serait une bonne chose.
M. Michel Canévet . - Félicitations pour votre rapport sur un sujet extrêmement important pour notre pays, en témoignent les événements de l'automne dernier. J'espère que le dispositif perdurera. Je souscris aux propositions d'évolution.
Parmi les critères, il est nécessaire de prendre en compte la présence des services médicaux, qui permettent le maintien en zone rurale des populations, et l'accès aux commerces alimentaires, qui doivent être pris en compte dans la politique d'aménagement du territoire. La population ne peut résider dans des zones rurales que si elle y trouve les services nécessaires à ses besoins.
Faut-il que l'ensemble du périmètre communautaire soit intégré dans les ZRR, ou peut-on avoir un maillage un peu plus fin pour s'approcher davantage de la réalité des situations et permettre un meilleur ciblage des aides ?
M. Alain Houpert . - Je félicite les rapporteurs pour ce rapport très attendu dans le milieu rural. Pour votre proposition n° 4, le revenu par habitant ne me parait pas approprié : nous avons vu les dégâts faits par le potentiel fiscal dans les calculs de DGF dans la ruralité et dans la haute ruralité. Nous connaissons tous des communes qui ne sont pas classées en ZRR, comme des communes viticoles qui restent pauvres quand bien même les habitants paieraient un impôt sur le revenu important, ou des communes qui n'ont pas d'autres ressources économiques.
M. Bernard Lalande . - Les élus du Grand Paris ont une connaissance fine de leur territoire, dont je ne dispose pas et c'est pour cela que je les écoute. Ils ont une analyse du terrain, un vécu, ils ont géré de près une collectivité... N'opposons pas ruralité et métropolisation. Ce serait une erreur fondamentale qui reviendrait à tout mélanger. Vos propositions me conviennent.
Ma question porte sur la coresponsabilité des différents acteurs, collectivités et entreprises. C'est une chose que de demander à l'État d'intervenir, mais quel lien faire avec les régions et les EPCI au sein du dispositif ? Lorsqu'on est acteur local et fervent défenseur de décentralisation, on doit décider, après un débat, au plus près des zones pouvant être aidées.
J'habite dans la zone de Cognac, nous avons des communes pauvres, avec une zone viticole qui est une zone riche. Si la commune-centre de l'EPCI est suffisamment attrayante, tout le monde va s'installer là et bénéficier des aides des collectivités. Dans vos propositions, a-t-on une coresponsabilité des collectivités, départementales ou régionales ?
Aujourd'hui, des usines explosent dans les centres villes, mais lorsqu'on veut installer une unité Seveso en zone rurale, on nous répond que c'est impossible. Il faudrait élargir le bénéfice économique à des zones beaucoup plus larges.
M. Philippe Dallier . - Ce débat montre combien le Parlement prend des décisions sans mesurer toutes les conséquences induites. En l'occurrence, les conséquences indirectes de la réforme de la carte intercommunale issue de la loi NOTRe n'ont pas été suffisamment mesurées. Il faudrait qu'un jour nous ayons enfin les simulations qui nous permettent d'apprécier les conséquences des réformes votées par le Parlement.
Cela étant dit, n'opposons pas la ruralité et les autres territoires. C'est inefficace, et ce l'est d'autant plus quand les arguments sont faux. Pour le Grand Paris Express, pas un euro des 28, 35 ou 40 milliards d'euros ne viennent du budget de l'État ou des régions. Ils sont payés par la taxe spéciale d'équipement, par les habitants et par les entreprises d'Ilede-France.
Mais il faut que nous réfléchissions à la sortie des dispositifs ZFU et ZRR. Pour les ZFU, il a fallu négocier avec Bruxelles en 1995-1997 une sortie en sifflet. Maintenant, anticipons et voyons comment remplacer le dispositif des ZRR, et si nous avons besoin d'un accord de Bruxelles pour les maintenir sous une autre forme.
M. Yannick Botrel . - La reconfiguration de la carte des intercommunalités a des conséquences importantes. Dans le département des Côtes d'Armor, nous avons fait le choix de réduire drastiquement le nombre d'intercommunalités, qui sont passées de 33 à 8, sans que personne ne mette d'épée dans les reins de la commission départementale. Avec la même loi, la carte des intercommunalités du Finistère n'a pas bougé pour autant... Les conséquences de ce bouleversement n'ont pas été envisagées dans tous leurs aspects.
Nous avons eu une première alerte lors du recalcul du montant de la DGF versée aux communes. En mixant communes riches et communes pauvres, le potentiel fiscal moyen a varié : s'il était inférieur au niveau précédent, les dotations ont augmenté pour les territoires riches et, dans l'autre sens, des territoires pauvres ont pu voir leur dotation baisser... Les choses se sont un peu améliorées depuis mais le mouvement a d'abord été celui-là.
On voit, sur la carte, que le déclassement des ZRR tient du même processus. Au sein des grandes intercommunalités, certains territoires appartiennent au rural profond et se trouvent exclus du dispositif ZRR.
Je suis donc d'accord pour affiner les critères de classement par secteur géographique au sein des grandes EPCI, pour éventuellement reconfigurer la carte. Traiter un territoire disparate de façon identique aboutit à un sentiment d'injustice, avec des bouleversements pour les porteurs de projets. Le chef d'entreprise ne se fonde pas uniquement sur la ZRR pour décider de son implantation.
M. Vincent Éblé , président . - Revenons à nos rapporteurs pour répondre à l'ensemble de ces questions...
M. Bernard Delcros , rapporteur . - Merci pour les très nombreuses questions et propositions.
Une question importante est celle de l'articulation entre les différentes échelles, communale et intercommunale. Cela interroge sur les solidarités locales. Dans le rapport des de Jean-Pierre Vigier et d'Alain Calmette en 2014, les députés considèrent que les intercommunalités détiennent la compétence économique et qu'en conséquence les critères des dispositifs de soutien ZRR doivent être appréciés à l'échelle de l'intercommunalité. C'est cohérent, mais cette approche ne tient pas toujours compte de la réalité du terrain et a été remise en cause par la modification de certains périmètres. Certaines communes pauvres et isolées ont perdu le classement en ZRR à cause d'une ville-centre riche, alors qu'elles sont situées parfois à 40 kilomètres...
Nous proposons donc de rentrer dans le dispositif par l'échelle de l'intercommunalité, mais qu'à l'intérieur du périmètre intercommunal, nous affinions les secteurs dont la fragilité justifie un classement en ZRR.
Pour la question des solidarités locales, elles sont évidemment nécessaires mais elles doivent être complémentaires de l'action de péréquation de l'État. Certes, il y a des politiques locales utiles mais elles ne peuvent pas suffire. Solidarité nationale et solidarité rurale doivent se compléter.
M. Rémy Pointereau , rapporteur . - Mieux vaudrait conserver l'intercommunalité pour porter le classement en ZRR, par cohérence avec sa compétence dans le domaine du développement économique et ses capacités d'intervention. Mais dans le nord du Cher, nous avons trois cantons qui ont fusionné il y a deux ans dans un EPCI : Belleville, avec une centrale nucléaire et des communes qui ont beaucoup de moyens ; Sancerre, sans moyens importants mais avec un revenu par habitant élevé ; et Vailly-sur-Sauldre, canton le plus pauvre du département. Ce dernier ne bénéficie plus d'aucun zonage : ni les zones défavorisées simples (ZDS) pour les agriculteurs, ni les ZRR... Comment fait-on pour que Vailly puisse conserver le classement ZRR sans que ni Belleville ni Sancerre n'en profitent ?
Monsieur Guéné, c'est la diagonale du vide, zone intermédiaire entre le centre et l'est de la France, qui a vu le plus grand nombre de communes perdre leur classement en ZRR. Nous devons y remédier.
Monsieur Houpert, nous devons affiner le sujet du revenu moyen ou du revenu médian. Le Président du Sénat a souhaité qu'un cadre et des ressources spécifiques soient mis en place pour permettre la commande d'études et d'évaluations à des organismes extérieurs ; nous devons nous saisir de cette opportunité sur ce projet de nouvelles ZRR afin d'affiner nos travaux, en effectuant des simulations et en déterminant les seuils adaptés à chaque critère.
Monsieur Longeot, les ZRR sont un outil intéressant
pour maintenir et faire venir des médecins dans nos territoires, avec
des facilités fiscales.
Il semble qu'elles soient plus efficaces que
d'autres types d'incitation.
Monsieur Joly, les ZRR ne sont pas assez connues et il faut faire la démarche auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP) pour bénéficier des exonérations fiscales et de charges sociales. Dans mon département, deux cabinets d'infirmières ont ouvert récemment. Le comptable du premier connaissait le dispositif et a fait les démarches pour en bénéficier, tandis que le comptable du second, par méconnaissance, n'a pas pu en faire bénéficier le cabinet. Ce n'est pas très équitable...
Mme Frédérique Espagnac , rapporteure . - Autre exemple, pour pouvoir financer le maintien d'une pharmacie dans une zone rurale, les banques demandent si elle se trouve ou non en ZRR... Si le dispositif devait s'arrêter immédiatement, cela provoquera des conséquences néfastes pour les territoires. De plus, si l'entreprise ne formule pas de demande d'exonération la première année, elle n'a pas droit au dispositif.
De nombreux acteurs du tourisme et en particulier les hôteliers nous ont alertés sur le fait que le dispositif ZRR aidait pour la reprise d'une génération à l'autre et pouvait contribuer aux mises aux normes des établissements. La remise en cause du dispositif provoquerait de vraies difficultés. De même, certaines CCI considérées comme rurales ont des avantages par rapport à d'autres, tout comme La Poste, ou des agences de l'eau qui financent des travaux d'assainissement des communes en ZRR.
Bien sûr, il y a une complémentarité avec d'autres dispositifs existant au sein des régions, mais ce sont d'autres avantages, fiscaux, qui visent le maintien de l'emploi, le recrutement, l'installation, et pour aller plus loin et c'est ce que nous souhaitons, la préservation de l'activité...
Depuis quelques années, tous les crédits sont soit totalement en extinction - y compris en zone urbaine - soit en baisse. Je suis rapporteure spéciale de la mission Économie à la commission des finances et les crédits du Fisac, qui n'ont cessé de baisser, sont à zéro depuis 2019. Si en plus il n'y a plus d'avantages fiscaux pour les entreprises qui s'installent, que fait-on pour maintenir le dernier commerce dans une commune ? Quand on maintient ou qu'on rouvre un café dans un village, cela permet d'avoir un point poste, des livraisons de pain, et d'autres services adossés à ce dernier commerce. Les crédits des contrats de ruralité ont également fondu, ainsi que les financements européens, et la réserve parlementaire a disparu. Si les ZRR disparaissent, les conséquences seront terribles. Si l'on supprimait le bénéfice des dispositifs existants cela représenterait jusqu'à 800 000 euros annuels pour certaines maisons de retraites, et aboutirait à une fermeture immédiate de ces établissements, à des licenciements et à la disparition de services connexes.
Il est urgent de compléter les ZRR par deux à trois critères supplémentaires. Vous demandiez un bilan chiffré, nous pouvons vous transmettre ces éléments.
M. Bernard Delcros , rapporteur . - Ce n'est pas opposer urbain et rural que de constater un fait : il existe un fait métropolitain et une désertification de certains territoires ruraux.
Monsieur Bérit-Débat, si rejoindre un EPCI est parfois le choix du maire, il est de nombreux cas où les périmètres des intercommunalités ont été imposés aux communes.
Monsieur Delahaye, évidemment, nous avons réalisé le bilan du dispositif dans notre rapport. Nous sommes capables de montrer les effets bénéfiques du dispositif pour les territoires. C'est pour cela que nous faisons des propositions pour renforcer le dispositif.
Sur le critère démographique, nous considérons qu'un territoire qui perd des habitants ne se développe pas. C'est un indice de fragilité qui suffit à considérer qu'il s'agit d'un territoire menacé auquel il faut accorder un soutien particulier....
En revanche, nous ne retenons pas comme critère la ressource publique par habitant, qui ne veut rien dire parce qu'elle donne une prépondérance injustifiée au nombre d'habitants. Dans une commune qui compte quelques centaines, voire seulement quelques dizaines d'habitants et 40 ou 50 km de voirie communale et des longueurs de réseaux très importantes, que signifierait de comparer le montant des aides publiques par habitant ? Ce serait injuste, il faut sortir de cette logique du seul critère du nombre d'habitants.
Il faut des actes et non des discours, je suis d'accord avec Monsieur Bocquet. L'ANCT peut avoir un rôle à jouer mais elle ne va pas remplacer les dispositifs de soutien financier qui sont nécessaires. Madame Préville, sur le critère de l'évolution des services, cela est très important et cela fait partie de nos propositions pour mesurer l'indice de fragilité.
Dans le cas des OIG, lorsqu'on parcourt 30 km pour porter un repas à domicile à une personne, isolée en zone de montagne, ce n'est pas le même coût que de le faire pour plusieurs dizaines de personnes en zone dense. L'exonération de cotisation patronale vient compenser en partie les surcoûts liés à la faible densité et à l'éloignement des populations...
M. Rémy Pointereau , rapporteur . - Nous devons prendre en compte des critères de dévitalisation : diminution du nombre d'artisans, d'agriculteurs, de services médicaux, de services publics...
Monsieur Chevrollier, vous évoquiez les contrats de ruralité. Mettons de la cohérence, alors qu'on observe une multitude de dispositifs pour la ruralité, les zones de montagne, les zones de restructuration de la défense, les bassins d'emplois à redynamiser etc. Soyons plus efficaces.
Les députés Louwagie et Blanc déplorent que les ZRR ne soient pas efficaces, mais c'est aussi parce que le dispositif n'est pas suffisamment connu. De nombreuses entreprises passent à côté des ZRR et ne consomment pas les crédits. On parle de dizaines de millions d'euros alors que d'autres dispositifs se comptent en milliards d'euros - sans comparer avec les zones rurales.. Le Fisac était un dispositif vraiment utile, qui s'élevait à plus de 10 millions d'euros.
Mme Frédérique Espagnac , rapporteure . - C'est zéro aujourd'hui !
M. Bernard Delcros , rapporteur . - En matière d'urbanisme, madame Vermeillet, je suis d'accord avec vous. Évidemment, il ne faut pas faire n'importe quoi en matière de construction mais les mêmes règles sont appliquées à l'échelle nationale alors qu'il y a des différences selon les territoires. Mon département, le Cantal, perd des habitants. Et pourtant quand une entreprise veut s'installer, ou une famille construire son habitation, on lui applique les règles de non-consommation des terres agricoles, alors que les surfaces concernées par les constructions dans ces territoires sont très faibles. Ces règles ont du sens dans certaines régions, mais dans d'autres, elles pénalisent les quelques projets indispensables que nous avons. Il faut donc assouplir certaines règles comme la non-consommation des terres agricoles si le territoire compte de grandes superficies exploitées et peu de constructions...
M. Vincent Éblé , président . - Je vous remercie.
M. Hervé Maurey , président . - Je vous remercie, j'espère que vos propositions seront retenues. Le ciblage actuel du dispositif ne donne pas une bonne image de la réalité du territoire. Appartenir à une grande intercommunalité soumet parfois les communes à une double peine : elles ont perdu le classement en ZRR et leur DETR. L'aménagement du territoire est le parent pauvre des politiques publiques, comme nous le répétons souvent dans notre commission. Le Sénat, dernier défenseur de la ruralité, doit toujours rester vigilant.
M. Bernard Delcros , rapporteur . - Nous en débattrons lors du prochain PLF.
Les commissions autorisent la publication de la communication sous la forme d'un rapport d'information.