B. ADAPTER LES RÈGLES DE L'ASSURANCE CHÔMAGE ET DE L'ASSURANCE VIEILLESSE
1. Mettre fin aux effets non-désirés des règles d'assurance chômage
L'existence d'un dispositif implicite de préretraites à la charge de l'Unedic du fait des règles de l'assurance chômage conduit certains auteurs, dont le CAE, à proposer une suppression des durées d'indemnisation dérogatoires.
Vos rapporteurs considèrent que, compte tenu des difficultés de retour à l'emploi, une telle mesure pourrait faire tomber dans la précarité un nombre important de chômeurs n'ayant pas atteint l'âge de la retraite. S'il est nécessaire de lutter contre les effets non-désirés des règles de l'assurance chômage, cela ne doit en aucun cas se faire au détriment de la protection des chômeurs âgés.
La récente réforme de l'assurance chômage voulue par le Gouvernement n'a prévu aucune mesure pour lutter contre le phénomène de « préretraites Unédic », comme si le passage par le chômage en fin de carrière était une fatalité. Ce choix du statu quo n'est pas satisfaisant. Au demeurant, la suppression envisagée de la notion d'âge légal dans le futur système rendra nécessaire une adaptation des règles actuelles.
Vos rapporteurs souhaitent donc que, à l'occasion de la prochaine négociation sur la convention d'assurance chômage, les partenaires sociaux puissent retrouver pleinement leur rôle 95 ( * ) et qu'ils parviennent à élaborer un régime assurant un niveau de protection adéquat de ceux qui perdent leur emploi en fin de carrière tout en limitant les effets indésirables.
|
Recommandation n° 15 : À l'occasion de la prochaine négociation de la convention d'assurance chômage, demander aux partenaires sociaux de trouver un équilibre entre la nécessaire protection des demandeurs d'emploi âgés et la lutte contre les stratégies de gestion des ressources humaines supportées par l'Unédic. |
La réforme des règles d'indemnisation doit s'accompagner d'un renforcement de l'accompagnement des demandeurs d'emploi. Il convient que Pôle emploi accompagne effectivement tous les demandeurs d'emploi, y compris les plus âgés, et qu'il n'existe pas de dispense implicite de recherche d'emploi conduisant à livrer à eux-mêmes les demandeurs d'emploi approchant de l'âge de la retraite. Vos rapporteurs souhaitent que l'accompagnement spécifique des demandeurs d'emploi âgés fasse l'objet de mesures dédiées dans la prochaine convention tripartite qui doit être signée entre l'État, l'Unédic et Pôle emploi.
|
Recommandation n° 16 : Intégrer la problématique de l'accompagnement spécifique des seniors dans la prochaine convention tripartite État-Unédic-Pôle emploi. |
2. Permettre au bénéficiaire du cumul emploi-retraite d'acquérir des droits supplémentaires à la retraite
En matière de retraite, l'ensemble des personnes auditionnées par vos rapporteurs ont proposé de rendre créatrices de droit les cotisations versées par les travailleurs en situation de cumul emploi-retraite.
La position des organisations syndicales de salariés en ce sens montrent une évolution dans leur perception du dispositif dont elles ne souhaitaient pas l'assouplissement en 2009.
Dans son rapport 96 ( * ) , le haut-commissaire à la réforme des retraites préconise dans le futur système universel de rendre possible la reprise d'une activité, sans plafond ni limite à compter de l'âge du taux plein, afin de cumuler une pension et un revenu d'activité et de constituer de nouveaux droits sur la base de cette activité.
La définition du « taux plein » dans le futur système est à ce stade encore confuse. Le rapport précise qu'il « pourrait être fonction de la durée travaillée comme aujourd'hui (référence individuelle), soit identique pour tous (référence collective). Il est proposé de retenir la seconde option, à savoir un âge de taux plein identique pour tous car, pour le Haut-commissaire, cette option est la seule réellement compatible avec les objectifs du système universel » 97 ( * ) .
Dans cette hypothèse, celle d'un âge pivot générationnel, on déduit que le cumul emploi-retraite plafonné pourrait être supprimé, la retraite progressive prenant alors le relais (voir ci-après).
Vos rapporteurs entendent également rendre plus attractif le cumul emploi-retraite en le rendant créateur de droits nouveaux de retraite. Ils reprennent donc à leur compte la préconisation du Haut-commissaire en l'assortissant de la même limite : permettre un cumul créateur de droits pour les seuls pensionnés ayant obtenu leur taux plein.
|
Recommandation n° 17 : Rendre créatrices de droits à la retraite les cotisations prélevées sur les revenus d'activité exercée dans le cadre d'un cumul entre un emploi et une retraite à taux plein. |
Le coût pour le système de retraite est par construction neutre puisque ces nouveaux droits sont financés par des cotisations. Même si le dispositif s'avérant plus incitatif devait être plus utilisé, les dépenses supplémentaires seraient couvertes par des recettes nouvelles.
La conséquence pour le système de retraite serait en revanche la perte d'une ressource de solidarité correspondant aux cotisations actuellement prélevée et qui n'entraînaient pas de dépenses supplémentaires. Cette perte est évaluée entre 800 et 850 millions d'euros 98 ( * ) .
3. Élargir le champ des bénéficiaires de la retraite progressive
A l'instar des préconisations du Haut-commissaire, vos rapporteurs souhaitent rendre accessible à l'ensemble des actifs la retraite progressive. Les deux principales catégories d'actifs actuellement exclues de ce dispositif sont les fonctionnaires et les salariés au forfait.
La volonté du Gouvernement de renvoyer à la négociation collective le soin d'en fixer les conditions semble logique. En effet, comme le note le rapport, « la question de la mise en place de dispositifs efficaces de transition entre l'activité et la retraite est très largement conditionnée par les modes d'organisation du travail ». De plus, la possibilité offerte au salarié de cotiser à la retraite sur la base d'un salaire à temps complet afin de se constituer des droits supplémentaires est financée par l'employeur.
Ce dispositif élargi pourrait être utilisé par des actifs en fin de carrière et s'occupant de personnes proches dépendantes. Une plus forte promotion du dispositif pourrait être réalisée dans le cadre du droit à l'information retraite et des entretiens de préparation à la retraite réalisés à partir de 55 ans 99 ( * ) .
|
Recommandation n° 18 : Élargir à l'ensemble des actifs la retraite progressive. |
* 95 Cela suppose, contrairement à la réforme mise en oeuvre par le décret du 26 juillet 2019, que le Gouvernement transmette aux partenaires sociaux un document de cadrage leur laissant une marge de manoeuvre raisonnable.
* 96 Pour un système universel de retraite , op. cit.
* 97 Idem, p. 47.
* 98 Le cumul emploi-retraite génère actuellement des recettes pour le régime général de 500 millions d'euros et pour l'Agirc-Arrco de 365 millions d'euros. La perte de recette sera donc moindre en raison du prélèvement d'une cotisation dite déplafonnée de solidarité qui continuera d'être prélevée dans le futur système au taux de 2,81 %.
* 99 Sur les dispositifs du droit à l'information retraite et la nécessité de les renforcer, voir le rapport de votre commission sur l'interrégimes de retraite, G. Roche et A. Emery-Dumas, juillet 2017.