AVANT-PROPOS
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Mesdames, Messieurs,
La commission des affaires sociales du Sénat poursuit ses travaux préparatoires à la réforme systémique des retraites entamés dès la fin de l'année 2017 1 ( * ) . Le 18 juillet dernier, le Haut-commissaire à la réforme des retraites Jean-Paul Delevoye a remis au Premier ministre ses préconisations pour la mise en place d'un système universel de retraite 2 ( * ) .
En évoquant l'instauration d'un âge « pivot » générationnel à 64 ans pour l'obtention d'une retraite à taux plein, le rapport s'inscrit dans le prolongement des dernières réformes des retraites qui ont toutes procédé à un recul de l'âge de départ à la retraite.
La majorité sénatoriale a de longue date considéré qu'un nouvel allongement de la durée d'activité était nécessaire pour assurer l'équilibre financier du système de retraite et maintenir un bon niveau de pension dans un contexte d'allongement du temps passé à la retraite 3 ( * ) .
Afin d'éclairer le débat sur les conséquences du recul de l'âge de la retraite sur les actifs seniors, votre commission a lancé en janvier 2019 une mission d'information sur l'emploi des seniors. En nommant deux rapporteurs n'ayant pas le même point de vue sur la nécessité d'une augmentation de l'âge de départ à la retraite, elle a souhaité contribué au débat public en établissant un diagnostic partagé quant à la situation des seniors sur le marché du travail et à l'impact des dernières réformes des retraites.
La première difficulté à laquelle ils ont été confrontés a été de définir le terme de « senior ». Issu du latin, il signifie en effet « plus âgé » et renvoie donc à une notion relative dont les bornes varient fortement selon les points de vue.
Dans le monde sportif, la catégorie « senior » regroupe, selon les fédérations, les pratiquants âgés de 19 ans à 40 ans environ, plus âgés que les juniors et moins que les vétérans . Dans certaines entreprises, un cadre ou un consultant débute sa carrière en tant que junior et devient senior au bout de quelques années d'expérience. La notion de « marché des seniors », ou de silver économie , renvoie davantage aux retraités, voire aux personnes qui commencent à connaître une perte de leur autonomie.
Lorsqu'il est question, comme dans le présent rapport, d'emploi des seniors, la focale porte tantôt sur des personnes approchant de l'âge de la retraite tantôt sur les personnes ayant entamé leur « seconde partie de carrière ».
Dans cette dernière acception, les bornes d'âge sont difficiles à fixer, notamment parce qu'elles sont fortement subjectives. L'âge auquel un employeur ou un recruteur potentiel considèrent une personne comme âgée ne coïncide pas nécessairement avec la perception de cette dernière. L'âge n'est en outre pas vécu de la même façon selon qu'on exerce un métier physiquement pénible ou une profession principalement intellectuelle.
Au cours de leurs auditions, vos rapporteurs ont ainsi été désolés d'entendre que l'âge à partir duquel les salariés sont souvent renvoyés à leur séniorité et disent ressentir leurs premières difficultés dans les entreprises est de 45 ans, âge qui correspond bien souvent à la moitié de la vie active !
La définition du « senior » n'est pas plus uniformément arrêtée dans les politiques publiques. Les règles d'assurance chômage fixent par exemple des bornes à 53 ou 55 ans pour les durées maximales d'indemnisation tandis que la non-dégressivité des indemnités chômage s'appliquerait pour les plus de 57 ans. L'envoi des documents du droit à l'information retraite devient annuel à partir de 55 ans mais lorsqu'une entreprise signe un contrat de professionnalisation, elle bénéficie d'une aide de l'État si le salarié a plus de 45 ans.
Par ailleurs, les données statistiques disponibles sur l'emploi des seniors retiennent des bornes d'âge qui varient selon les organismes producteurs de ces statistiques. Ces derniers s'attachent au demeurant à construire des séries longues, ce qui implique de conserver les mêmes définitions alors même que le contexte économique et social évolue. Vos rapporteurs s'interrogent même sur la pertinence de l'emploi du terme « senior » qui peut être stigmatisant, renvoyant à une perception que les intéressés eux-mêmes n'ont pas.
Le présent rapport porte sur la problématique de l'emploi des personnes approchant l'âge de la retraite et, dans une moindre mesure, des personnes choisissant de poursuivre leur activité au-delà de cet âge.
Vos rapporteurs ont choisi de retenir le seuil de 55 ans pour la définition du travailleur senior, tout en étant conscients d'une part que des difficultés peuvent apparaître avant cet âge et d'autre part que c'est bien plus tôt qu'il convient d'agir pour prévenir ces difficultés.
La question de l'emploi des seniors fait l'objet d'une imposante littérature et a connu deux récents éclairages qui ont contribué à alimenter les travaux de vos rapporteurs.
Le Conseil économique, social et environnemental (Cese), tout d'abord, a particulièrement insisté sur la représentation des seniors dans l'entreprise et la nécessité de lutter contre les stéréotypes en rendant effectif le principe de non-discrimination à l'égard des seniors 4 ( * ) . Commandé par le Haut-commissariat à la réforme des retraites, le rapport de France stratégie d'octobre 2018 5 ( * ) réunit l'ensemble des données statistiques les plus récentes concernant la situation des seniors sur le marché du travail et les freins identifiés sur ce dernier ou dans le système de retraite pour la poursuite de leur activité.
Le présent rapport s'inscrit dans la continuité de ces travaux dont la fréquence souligne la très forte acuité de cet enjeu. L'emploi des seniors va d'ailleurs prochainement faire l'objet d'une nouvelle concertation avec les partenaires sociaux 6 ( * ) avant que le Gouvernement ne présente un « grand plan » comme évoqué dans la dernière déclaration de politique générale du Gouvernement 7 ( * ) .
Dans ce contexte, vos rapporteurs s'attacheront à expliquer l'évolution très contrastée de l'emploi des seniors depuis la fin des années 1960. Face à la montée du chômage de masse, les travailleurs seniors ont été incités à sortir précocement du marché du travail à l'aide de nombreux dispositifs de cessation anticipée d'activité (les préretraites) dont le poids sur l'âge moyen de départ à la retraite a été significatif. Ce n'est qu'avec les premières réformes des retraites et plus particulièrement la réforme de 2003 que l'objectif de maintien dans l'emploi des seniors est devenu une priorité.
Cette évolution explique le redressement observé depuis le début des années 2000 en matière d'emploi des seniors tout particulièrement pour la tranche 55-59 ans. La problématique de l'emploi des seniors se concentre désormais sur la tranche 60-64 ans pour laquelle le niveau observé en France demeure substantiellement inférieur au regard de nos voisins européens . Si la persistance de règles de départ à la retraite plus avantageuses explique cet écart, le marché du travail français s'avère également difficile pour les actifs seniors.
Méfiance infondée des managers vis-à-vis des seniors, plus faible accès à la formation professionnelle, « effet horizon » limitant l'intérêt supposé d'investir dans le travailleur plus âgé, règles d'assurance chômage n'incitant pas au maintien dans l'emploi...
Le rapport examine ces différentes causes afin d'envisager les pistes permettant de lever les freins à l'emploi des seniors. Il fait également le point sur les dispositifs de transition emploi-retraite (retraite progressive, cumul emploi retraite, surcote...) encore trop peu connus et insuffisamment attractifs pour les salariés.
Pour vos rapporteurs, un chiffre résume à lui seul l'enjeu qui se pose au législateur à la veille de la réforme des retraites : plus de la moitié des personnes de la génération née en 1946 et qui a atteint 67 ans en 2013 a connu une période de chômage ou d'inactivité entre l'emploi et la retraite.
Si la problématique de l'emploi des seniors est bien identifiée, les solutions proposées tant par les pouvoirs publics que par les partenaires sociaux depuis une quinzaine d'années 8 ( * ) n'ont pas réussi à enrayer les difficultés rencontrées en fin de carrière.
C'est donc avec lucidité et humilité que vos rapporteurs formulent dans ce rapport une série de recommandations à destination principalement des entreprises.
Elles sont toutefois guidées par une conviction et un souhait.
Vos rapporteurs sont convaincus qu'il n'existe aucun dispositif miracle ni incitatif (de type contrat de génération ou baisse de charges...) ni punitif (de type contribution Delalande) qui puisse régler à lui seul le problème de l'emploi des seniors. La solution doit passer par une prise de conscience des entreprises quant à la valeur ajoutée des travailleurs seniors et de la nécessité d'avoir une gestion équilibrée de leur pyramide des âges.
Ils souhaitent enfin que ce rapport contribue à faire de l'emploi des seniors une cause nationale autour de laquelle doivent désormais s'articuler les réformes des retraites, de l'assurance chômage et du marché du travail.
I. LA PROGRESSION DU TAUX D'EMPLOI DES SENIORS DEPUIS UNE VINGTAINE D'ANNÉES MASQUE DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES
A. LE MAINTIEN DANS L'EMPLOI DES SENIORS : UN OBJECTIF RÉCENT
1. 1965-2000 : des politiques favorisant la sortie des seniors du marché du travail pour lutter contre le chômage de masse
En 1965, le taux d'emploi 9 ( * ) des 55-74 ans est de près de 40 %. Il chute continument jusqu'au début des années 2000 pour atteindre 20 % avant de remonter progressivement depuis lors.
Âge moyen de liquidation et taux d'emploi des 55-74 ans
Source : Institut des politiques publiques, note n° 42, juin 2019
Les économistes discutent les causes de ce retournement et en particulier le rôle des règles du système de retraite déterminant l'âge moyen de départ à la retraite.
Pourtant, comme le montre le graphique ci-dessus, la forte chute du taux d'emploi des seniors à partir des années 1970 précède de près de 10 ans celle de l'âge moyen de liquidation de la retraite qui n'intervient qu'à partir du début des années 1980. De même la reprise de l'emploi des seniors à partir de 2000 s'amorce plus de cinq ans avant le recul de l'âge moyen de départ à la retraite enregistré à partir de 2007-2008.
Entre 1965 et 2000, cette évolution s'explique par la mise en oeuvre de politiques publiques ayant incité les travailleurs âgés, confrontés au chômage de masse, à sortir précocement du marché du travail à travers des dispositifs de cessation anticipée d'activité et par l'abaissement de l'âge d'obtention du taux plein pour la retraite.
Sur la période, trois orientations ont été prises successivement pour répondre socialement au développement du chômage et aux restructurations de certains secteurs économiques.
a) La mise en place de dispositifs de préretraite
Historiquement, le premier dispositif de cessation anticipée d'activité a été créé en 1963 sous la forme d'une préretraite. L'allocation spéciale du fonds national de l'emploi (AS-FNE) a permis d'accompagner la restructuration de certains secteurs ou régions industriels en permettant à des salariés de plus 60 ans, sans espoir de reclassement, de bénéficier d'un revenu de remplacement jusqu'à l'âge de liquidation de leur pension à taux plein. À l'époque, cet âge était fixé à 65 ans.
La confirmation de la montée du chômage dans les années 1960 10 ( * ) a conduit les partenaires sociaux à mettre en place en 1972 11 ( * ) la garantie de ressources, dispositif de préretraite généralisé à tous les salariés licenciés de plus de 60 ans. Elle permet à ces salariés de percevoir une indemnité égale à 70 % de leur salaire antérieur jusqu'à 65 ans. La garantie ressource a été étendue en 1977 aux salariés âgés démissionnaires.
L'objectif visé est alors d'inciter les actifs les plus âgés à sortir du marché du travail dans une logique de partage du travail entre les générations. Le revenu perçu par le salarié était financé en partie, ou totalement, par son entreprise, l'État ou l'Unédic.
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Les dispositifs publics de pré-retraite, progressivement fermés depuis 2003 L'allocation spéciale du fonds national de l'emploi (AS-FNE) - 1963-2012 : cette allocation concernait initialement les travailleurs de 60 ans licenciés, présents dans des secteurs en restructuration, ou dans des régions en difficulté d'emploi, sans espoir de reclassement. Une convention pouvait être mise en place entre l'entreprise et l'État. Ce dernier finançait par l'intermédiaire du fonds national pour l'emploi une « préretraite licenciement ». Modifiée à plusieurs reprises, l'AS-FNE ne fait plus l'objet de nouvelles conventions depuis 2011. La garantie ressource - 1972-1982 : la garantie ressource permettait aux salariés licenciés âgés de plus de 60 ans d'attendre l'âge légal de la retraite en percevant une indemnité égale à 70 % de leur salaire antérieur. Elle a été étendue en 1977 aux salariés âgés démissionnaires. L'abaissement de l'âge légal de la retraite à 60 ans par l'ordonnance du 26 mars 1982 abroge ce dispositif rendu inutile. Les contrats de solidarité : créés en 1982, ces contrats incitaient au retrait d'activité des travailleurs âgés de plus de 55 ans par la mise en place soit d'une préretraite démission, soit d'une préretraite progressive. Dans le cas d'une préretraite démission , le salarié volontaire pour démissionner bénéficiait d'une préretraite si son employeur le remplaçait par un jeune inscrit à l'ANPE ou par d'autres catégories d'emplois prioritaires (femme seule par exemple). Ces préretraites « démission », très couteuses, ont été supprimées dès 1983. Les contrats de solidarité de préretraite progressive visaient à favoriser le travail à temps partiel des salariés de plus de 55 ans. Pour en bénéficier, l'employeur s'engageait à recruter d'autres personnes de manière équivalente. Pris en charge intégralement par l'État en 1984, ce dispositif s'est élargi en 1992 avec la création de la pré-retraite progressive. La cessation progressive d'activité dans la fonction publique - 1982-2009 : dispositif de pré-retraite progressive, permettant aux agents ayant au moins 33 ans d'activité et 25 ans de service public de travailler à temps-partiel jusqu'à leur retraite. Créé en 1982 avec l'objectif de libérer des emplois dans la fonction publique, ce dispositif a été resserré progressivement avant d'être supprimé en 2008. La préretraite progressive (PRP) : mise en place en 1992 à la suite des contrats de solidarité de préretraite progressive, la PRP permettait à un salarié senior, dans le cadre d'un plan social négocié avec l'État, de travailler à temps partiel jusqu'à sa retraite en contrepartie pour l'entreprise de l'embauche de jeunes salariés ou d'une diminution du nombre de licenciements économiques. Il bénéficiait alors d'un revenu de remplacement financé par l'État. Ce dispositif s'adressait à des entreprises engagées dans une réduction des effectifs mais aussi à des entreprises ayant une capacité d'embauche, cette dernière devant recruter des demandeurs d'emploi. Il a été abrogé par la réforme des retraites de 2003 à compter de 2005. L'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) : créée en 1995, l'ARPE est une préretraite financée par le fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi permettant à un salarié de 58 ans de cesser son activité en contrepartie pour son entreprise du maintien du volume d'heures travaillées grâce à une ou plusieurs embauches. Le préretraité perçoit alors une allocation de remplacement de 65 % de son salaire brut antérieur. Ce dispositif a également été abrogé par la réforme des retraites de 2003. Le congé de fin d'activité dans la fonction publique : ce congé, créé en 1996, s'adressait aux agents de la fonction publique âgés d'au moins 58 ans et totalisant 37,5 ans de cotisation (durée d'assurance requise pour le taux plein dans la fonction publique jusqu'en 2003), dont 25 ans dans le service public. La réforme des retraites de 2003 a fermé le dispositif pour les personnes nées après 1946. La cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) : mise en place en 2000, elle permet de faire bénéficier certains salariés d'une cessation totale ou partielle d'activité à partir de 55 ans pour les handicapés ou travailleurs soumis à des conditions particulièrement pénibles de travail. Ce dispositif, ouvrant droit à une préretraite, ne concerne que les entreprises soumises à un accord de branche qui le prévoit. Depuis 2005, les branches ne peuvent plus négocier de tels accords. Les accords antérieurs sont toujours valides. Le congé de solidarité outre-mer : spécifique aux départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le congé de solidarité est un dispositif de préretraite pour les salariés âgés de 55 ans et plus ayant pour contrepartie l'embauche d'un jeune de moins de 30 ans. Créé en 2000 pour une période temporaire, il est finalement abrogé le 31 décembre 2007. Source : D'après Dares, annexe à la note Dares Résultats, n° 021, mai 2018 |
Les dispositifs de préretraite, intégrale ou progressive, se sont ainsi développés aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public et ont connu des durées de vie plus ou moins longues ( voir l'encadré ci-dessus ).
Les entreprises ont également développé, à côté de ces dispositifs publics de préretraite, des dispositifs de préretraite d'entreprises ne recourant pas au financement public. Ces instruments ont souvent été mis en place pour gérer une restructuration, dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi, ou pour compenser la pénibilité de certains métiers.
Mises en place par des accords d'entreprises qui en fixent les conditions, ces préretraites peuvent correspondre à deux formules. Si le contrat de travail est simplement suspendu, le préretraité continue d'être comptabilisé dans les effectifs de l'entreprise et s'acquitte, comme son employeur, de ses cotisations sociales. Si le contrat de travail est rompu, le préretraité perçoit une rente versée par son entreprise non assimilable à un salaire. Le maintien de sa protection sociale et le partage de son financement avec l'employeur dépendent du plan de préretraite.
Jusqu'en 2003, les revenus versés dans le cadre d'une préretraite « maison » n'étaient soumis à aucune cotisation ou contribution sociale, ce qui en faisait un instrument attractif de pilotage de la pyramide des âges dans une entreprise. Dispositif apprécié des salariés, la préretraite d'entreprise a été un outil de gestion important jusque dans les années 1990.
Elle a participé au rapport ambigu qu'a entretenu le patronat français avec l'assurance vieillesse depuis les années 1960 appelant au recul de l'âge de départ à la retraite tout en finançant ces différents dispositifs 12 ( * ) .
b) L'abaissement de l'âge d'obtention du taux plein pour la retraite en 1982
Au début des années 1980, la persistance du chômage et la fin programmée du dispositif de garantie de ressources en 1983 ont conduit le Gouvernement à mettre en oeuvre la promesse de la « retraite à 60 ans ».
En 1982, le recours à la garantie de ressources est en effet important. Sur les 10 % des 55-64 ans bénéficiant d'un dispositif de préretraite, 8 % sont concernés par la garantie de ressources. L'abaissement de l'âge du taux plein de la retraite de 65 à 60 ans est donc en partie une réponse à l'extinction de ce dispositif instauré par les partenaires sociaux.
En 1945, lors de la création du régime général d'assurance vieillesse, l'âge minimum légal de départ à la retraite est fixé à 60 ans mais il ne permet d'obtenir un taux de remplacement que de 20 %, calculé en fonction de la moyenne des salaires des dix dernières années. Il fallait attendre 65 ans et justifier d'une durée d'assurance de 30 ans pour pouvoir prétendre à un taux de remplacement de 40 % qui correspondait alors au taux plein. À l'époque, les régimes complémentaires n'étaient pas généralisés et la retraite se limitait pour le salarié au régime de base.
La première réforme des retraites en 1971 13 ( * ) , dite « loi Boulin », ne touche pas la borne d'âge de 65 ans pour l'obtention du taux plein mais fera passer le taux de remplacement correspondant de 40 à 50 % du salaire moyen de référence. De même, ce dernier n'est plus calculé sur les dix dernières mais sur les dix meilleures années de la carrière. Elle fera passer en revanche la durée de cotisation pour l'obtention du taux plein de 30 ans à 37,5 ans (150 trimestres).
La seconde réforme des retraites de 1982, prise par ordonnance 14 ( * ) , n'abaisse donc pas l'âge minimum légal de 65 ans à 60 ans mais autorise les salariés, ayant cotisé 150 trimestres, à partir avec la retraite à taux plein dès 60 ans.
Cette réforme prévoit également des majorations de durée d'assurance permettant d'accélérer au-delà de 65 ans l'obtention du taux plein quelle que soit la durée d'assurance et préfigurant l'âge d'annulation de la décote.
Après la réforme « Boulin » qui avait permis d'augmenter les droits à la retraite sans conséquence toutefois sur l'emploi des moins de 65 ans, l'ordonnance « Mauroy » augmente la durée passée à la retraite et agit fortement sur la baisse de l'âge moyen de départ à la retraite 15 ( * ) .
Il est en effet passé de 64 ans en moyenne en 1982 à 61 ans en 2005. Si elle ne modifie pas en tant que tel l'âge minimum d'ouverture des droits, cette réforme a toutefois eu un effet immédiat sur l'emploi des seniors.
c) L'instauration de la dispense de recherche d'emploi en 1984
En 1984, les partenaires sociaux créent dans le cadre des négociations de l'Unédic un dispositif permettant une sortie anticipée du marché du travail : la dispense de recherche d'emploi, parfois appelée « pré retraite Unédic »
Elle permet au demandeur d'emploi de plus de 57 ans de continuer de percevoir son indemnité chômage sans satisfaire à l'obligation de rechercher un emploi.
En 1999, la borne d'âge est abaissée à 55 ans à condition pour le bénéficiaire d'avoir cotisé au moins 160 trimestres (durée d'assurance requise pour le taux plein).
Un nombre important de demandeurs d'emploi 16 ( * ) a bénéficié à la dispense de recherche d'emploi dès la fin des années 1980 et jusqu'à la fin des années 2000. Pendant les années 1990, elle représentait le principal dispositif de cessation anticipée d'activité et concernait près de 6 % des 55-64 ans.
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L'ensemble de ces dispositifs de cessation anticipée d'activité a donc contribué à faire baisser le taux d'emploi des seniors dès la fin des années 1960 sans pour autant diminuer l'âge moyen de départ à la retraite. La réforme des retraites de 1982 a accentué la baisse déjà observée du taux d'emploi des seniors.
A la veille de la réforme des retraites de 2003, le taux d'emploi des 55-59 ans en France était de 49,7 % contre 78 % en Suède ou 57,7 % en Allemagne.
Entre 1970 et 1998, le taux d'emploi des hommes de 55-59 ans a perdu 15 points passant de 84 % à moins de 70 %. Pour l'Insee, « l'effet des préretraites est massif » dans la chute de l'emploi des seniors 17 ( * ) .
Ce constat a donc progressivement remis en cause les politiques de sortie du marché du travail des seniors pour lutter contre le chômage. Le financement du système de retraite, qui se trouvait compromis par ces dispositifs, conduit le Gouvernement en 2003 a un changement de paradigme en matière d'emploi des seniors dans le cadre de sa réforme des retraites.
2. 2000-2019 : l'objectif explicite de maintien des seniors en emploi pour contribuer à l'équilibre des régimes de retraites
La première réforme des retraites de 1993, en prolongeant la durée d'assurance requise pour l'obtention du taux plein, amorce un changement de paradigme conduisant au maintien des seniors en emploi.
La réforme des retraites de 2003 affiche explicitement l'objectif de maintenir et de développer l'emploi des seniors pour financer les retraites et rattraper le retard de la France par rapport à ses voisins européens.
Aujourd'hui, le taux d'emploi des 55-74 ans retrouve son niveau de 1975 et dépasse les 30 %. Si ce chiffre doit être affiné car il masque des contrastes importants selon les classes d'âge 18 ( * ) , son évolution mérite d'être expliquée au regard des choix de politiques publiques menées depuis près de 50 ans et dont les objectifs ont fortement variés. Deux époques peuvent être distinguées.
a) La nécessité de prolonger la durée de cotisation pour équilibrer financièrement le système de retraite
Parmi les sept principales réformes des retraites menées en France depuis 1945, six ont procédé à l'allongement de la durée d'assurance requise pour l'obtention du taux plein.
Après la loi Boulin qui avait fait passer cette durée de 30 à 37,5 ans, la réforme de 1993 est la première à prendre la mesure du choc démographique que représente l'arrivée à la retraite des générations du baby-boom pour l'assurance vieillesse. Elle allonge la durée d'assurance requise pour le taux plein à 40 ans et modifie le calcul du salaire annuel moyen de référence en le faisant reposer non plus sur les 10 mais sur les 25 meilleures années. Cette réforme ne s'applique toutefois qu'aux salariés du privé.
La réforme des retraites de 2003, tout en s'inscrivant dans la continuité de la réforme de 1993, marque une rupture. Elle fixe l'objectif explicite du maintien dans l'emploi des seniors en premier lieu pour assurer l'équilibre financier du système de retraite.
Elle procède à ce titre à l'alignement de la durée d'assurance requise pour l'obtention du taux plein des fonctionnaires titulaires sur celle du secteur privé et prévoit un mécanisme de prolongation de cette durée d'assurance en fonction de l'augmentation de l'espérance de vie.
Tout gain dans l'espérance de vie entraîne d'une part, un allongement de la durée de cotisation, à hauteur des deux tiers de ce gain et d'autre part, l'augmentation de la durée passée à la retraite, à hauteur du tiers de ce même gain. Ce principe fixé dans la loi conduit alors à repousser la durée de cotisation requise pour le taux plein de 40 à 41,5 ans pour la génération née en 1955.
La loi de 2003 créé également un système incitatif à la poursuite d'activité au-delà de l'âge d'obtention du taux plein : la surcote. Pendant de la décote qui minore la pension de base pour toute année non travaillée séparant l'assuré de son âge du taux plein, la surcote majore la pension de base d'un taux initialement fixé à 3 % par année supplémentaire cotisée.
S'agissant des règles de départ à la retraite, la réforme de 2003 représente donc un changement de paradigme par rapport à celui qui avait présidé à la réforme de 1982. L'objectif du maintien dans l'emploi des seniors ne sera pas contesté par les Gouvernements successifs.
La réforme de 2010, qui n'a pas modifié la durée d'assurance requise pour le taux plein, prévoit non seulement un recul de deux ans de l'âge minimum légal mais également de l'âge d'annulation de la décote de 65 à 67 ans.
Enfin, tout en supprimant le mécanisme automatique d'augmentation de la durée d'assurance requise pour le taux plein en fonction de l'espérance de vie, la réforme de 2014 a poursuivi sa prolongation pour la porter à 43 ans pour les générations nées à partir de 1973.
Ces différentes réformes ont conduit à reculer progressivement l'âge de départ effectif moyen à la retraite et à augmenter, selon des effets discutés et qui seront précisés 19 ( * ) , les taux d'activité et d'emploi des seniors.
b) La suppression progressive des dispositifs de cessation anticipée d'activité
La réforme des retraites de 2003 marque également une rupture dans le paysage complexe des dispositifs de cessation anticipée d'activité.
Elle met en extinction progressive trois dispositifs : la préretraite progressive, l'allocation de remplacement pour l'emploi et le congé de fin d'activité. Cette abrogation, présentée comme une mesure de recentrage, a ouvert la voie à la suppression des préretraites publiques qui auront presque toutes disparues en 2012.
S'agissant des préretraites d'entreprise, la réforme de 2003 instaure une taxe sur les préretraites consécutives à une rupture de contrat de travail.
À la différence des préretraites suivant une simple suspension du contrat, la préretraite postérieure à une rupture n'était pas considérée comme un salaire. Les rentes servies n'étaient donc pas soumises aux cotisations sociales.
Outre le dommage pour le salarié qui ne pouvait plus s'ouvrir de droits supplémentaires à la retraite 20 ( * ) , ce dispositif présentait l'avantage pour l'entreprise de pouvoir se séparer de ses salariés seniors sans avoir à procéder à un licenciement.
Le taux de la taxe sur les préretraites s'élevait en 2003 à 23,85 % mais il a été relevé dès 2007 à 50 % 21 ( * ) .
Alors qu'elle était au début des années 2000 le principal dispositif de cessation anticipée d'activité, la dispense de recherche d'emploi ne sera pas modifiée par la réforme des retraites de 2003.
Dans le rapport de votre commission sur le projet de loi 22 ( * ) , notre ancien collègue Dominique Leclerc invitait le Gouvernement à relever progressivement l'âge de dispense de recherche d'emploi tant ce mécanisme lui apparaissait contradictoire avec l'objectif de maintien dans l'emploi porté par la réforme des retraites. Il citait à ce titre les travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR) pour qui « ce dispositif stigmatis[ait] un âge à partir duquel des personnes ne seraient plus employables » 23 ( * ) . Suivant cette logique, la dispense de recherche d'emploi sera finalement fermée le 1 er janvier 2012.
En matière de dispositifs de cessation anticipée d'activité, la réforme des retraites de 2003 instaure une nouvelle catégorie de dispositifs appelés à remplacer les préretraites et la dispense de recherche d'emploi : les retraites anticipées.
À rebours de l'objectif de maintien dans l'emploi des seniors, les retraites anticipées sont censées assurer une plus grande équité entre les assurés dans un contexte d'allongement de la durée d'assurance.
À la différence des deux premières catégories de dispositifs de cessation anticipée d'activité, les retraites anticipées ouvrent le droit aux assurés de bénéficier de leur pension de retraite à taux plein avant d'atteindre l'âge minimum légal. La charge financière n'est donc plus portée par l'entreprise, l'Unédic ou l'État mais par le système de retraite.
La loi de 2003 créé deux dispositifs. Les retraites anticipées pour carrières longues (RACL) tout d'abord permettent aux assurés ayant commencé leur carrière jeune (avant 17 ans initialement) et justifiant d'une durée de cotisation supérieure à celle d'obtention du taux plein pour leur génération de partir à la retraite avant 60 ans (dès 56 ans pour les salariés ayant commencé à travailler à 14 ans).
Le second dispositif concerne les travailleurs handicapés (retraite anticipée des travailleurs handicapés). La loi de 2003 autorise les départs avant l'âge légal (dès 55 ans) pour les assurés handicapés justifiant d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % sous réserve de justifier d'une durée d'assurance minimale dont une partie cotisée obtenue en situation de handicap.
La réforme de 2003 a donc contribué à redessiner le paysage des cessations anticipées d'activité tel que nous le connaissons aujourd'hui. Elle a surtout réformé à la fois le paradigme et les instruments mis en place depuis les années 1960 pour accompagner socialement le retrait des travailleurs âgés du marché du travail.
Le redressement de l'emploi des seniors constaté dès le début des années 2000 a donc pu se confirmer jusqu'à aujourd'hui.
* 1 Voir la page dédiée aux travaux de la commission sur la réforme des retraites sur le site du Sénat : http://www.senat.fr/espace_presse/actualites/201802/reforme_des_retraites.html
* 2 Pour un système universel de retraite, Préconisations de Jean-Paul Delevoye, Haut-commissaire à la réforme des retraites, juillet 2019.
* 3 Voir en particulier la communication sur les 10 enseignements tirés des expériences étrangères de réforme systémique de nos collègues sénateurs Jean-Marie Vanlerenberghe et René-Paul Savary, juillet 2018.
* 4 L'emploi des seniors , avis n° 2018-14 du Conseil économique, social et environnemental sur le rapport d'Alain Cordesse, rapporteur, au nom de la section du travail et de l'emploi, mercredi 25 avril 2018.
* 5 Les seniors, l'emploi et la retraite , Emmanuelle Prouet et Julien Rousselon, octobre 2018.
* 6 Annonce de la ministre du travail Muriel Pénicaud le 19 juin 2019.
* 7 Voir le compte-rendu de la séance publique du Sénat du 12 juin 2019.
* 8 Un premier accord national interprofessionnel sur l'emploi des seniors a été signé en octobre 2005 par les partenaires sociaux.
* 9 Le taux d'emploi est le rapport entre la population en emploi et la population totale. Il ne doit pas confondu avec le taux d'activité qui mesure la population en activité, qu'elle occupe ou recherche un emploi.
* 10 L'Unédic est créé en 1958 et l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) en 1962.
* 11 Par l'accord national interprofessionnel du 27 mars 1972.
* 12 Voir l'article de Mickaël Ciccotelli, Le patronat français et la gestion de la main d'oeuvre âgée en France. Entre intégration salariale et mise au rebut libérale (fin des années 1950 à nos jours) in Retraite et société n° 73 2016/1, Cnav.
* 13 Loi n° 71-1132 du 31 décembre 1971 portant amélioration des pensions de vieillesse du régime général de sécurité sociale et du régime des travailleurs salariés agricoles.
* 14 Ordonnance du 26 mars 1982.
* 15 D'autant que cette mesure portant sur les régimes de base a été suivie d'un accord des partenaires sociaux pour permettre de liquider également la retraite complémentaire sans décote avant 65 ans.
* 16 Les bénéficiaires de dispense de recherche d'emploi ont représenté en moyenne 7 % des 55-64 ans pendant les années 2000.
* 17 Insee, Économie et statistique, n° 355-356, 2002.
* 18 Voir le B du présent I.
* 19 Voir le II-A du présent rapport.
* 20 Sauf si l'accord de préretraite le prévoyait. Les salariés concernés bénéficiaient souvent de la durée d'assurance requise pour l'obtention du taux plein pour la retraite de base. Néanmoins, en bénéficiant de la préretraite, ils n'étaient plus en mesure d'acquérir de nouveaux droits auprès de leur régime complémentaire.
* 21 Un taux réduit, initialement de 12 % mais relevé jusqu'à 19,5 %, existait sur les avantages de préretraite, à la suite d'une rupture de contrat de travail, prévoyant de faire bénéficier le préretraité des mêmes couvertures que les autres salariés (en particulier l'assurance volontaire invalidité, veuvage, vieillesse et le maintien des cotisations sur le régime complémentaire de retraite sur la base du salaire qu'aurait perçu le bénéficiaire s'il était resté en activité). Il a été supprimé depuis.
* 22 Rapport n° 382 (2002-2003) fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi portant réforme des retraites, juillet 2003.
* 23 Réunion du COR du 11 juin 2002.