Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires

COMPTES RENDUS DES DÉPLACEMENTS

Lundi 15 juillet 2019 Déplacement à Bordeaux

Mercredi 17 juillet 2019 Déplacement à Bruxelles

Jeudi 18 juillet 2019 Déplacement à Melun

Déplacement en région Nouvelle-Aquitaine
(lundi 15 juillet 2019)

Le lundi 15 juillet 2019, une délégation de la mission d'information a effectué un déplacement à Bordeaux, chef-lieu de la région Nouvelle-Aquitaine.

Réunion avec les services du conseil régional

Dans la matinée, la délégation s'est entretenue avec Mme Isabelle Boudineau, vice-présidente du conseil régional chargée de l'Europe et de l'international, présidente de la commission de la cohésion territoriale du Comité des régions de l'Union européenne, M. Samuel Brossard, directeur général adjoint des services, chargé de l'Europe et de l'international, et Mmes Carine Vernhes, directrice des fonds européens, et Hélène Duvoisin, cheffe de service adjointe pour le FEADER.

Mme Isabelle Boudineau . La région Nouvelle-Aquitaine résulte de la fusion des régions Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes ; elle comporte trois programmes opérationnels et trois plans de développement régional (PDR), correspondant aux trois anciennes régions. La région a mis en place des actions pour éviter la sous-utilisation des fonds européens. Elle n'a d'ailleurs pas connu de dégagement d'office depuis le début de la programmation en cours. Globalement, il n'y a pas d'inquiétude particulière sur la consommation de ces fonds d'ici la fin de la programmation, même s'il existe un décalage temporal lié à l'arrivée à maturité des projets fin 2015 puis à la possibilité d'effectuer des paiements jusqu'en 2023. Toutefois, les problèmes informatiques liés aux logiciels Isis et Osiris, développés par l'Agence de services et de paiement (ASP), n'ont pas facilité la tâche des autorités de gestion. Sur ce point, le constat de la Cour des comptes est partagé : il faut des programmes adaptés aux spécificités territoriales et donc des systèmes d'information qui ne soient pas homogènes.

Les directions départementales des territoires (DDT) n'instruisent plus les dossiers des fonds européens car ce n'est plus une priorité pour les préfectures ; un stock de dossiers s'était donc formé. Le conseil régional, après des négociations difficiles avec le secrétariat général aux affaires régionales (SGAR), a finalement obtenu une lettre exposant la position de la préfecture sur les moyens alloués au traitement des dossiers de fonds européens. À la suite de quoi, le conseil régional a recruté 31 équivalents temps plein (ETP), sans contrepartie étatique, affectés à l'instruction des dossiers LEADER, ce qui a permis de rattraper le retard observé jusqu'alors.

De programmation en programmation, la gestion des fonds européens est de plus en plus complexe, au point de devenir d'une « lourdeur épouvantable ».

Toutes les mesures prises par la région Nouvelle-Aquitaine ne l'ont pas nécessairement été par l'ensemble des régions : recrutements ; avances au groupes d'action locale (GAL), y compris aux structures soutenues par les GAL, pour éviter les problèmes de trésorerie ; mise en place d'un comité d'animation des GAL.

M. Samuel Brossard . La région Nouvelle-Aquitaine compte 4 500 communes, 153 communautés de communes et 52 GAL. Chaque GAL percevant des fonds européens bénéficie d'une contrepartie financière de la région car le principe repose sur le cofinancement. La région lui fournit aussi une ingénierie.

Au total, la région Nouvelle-Aquitaine gère 2,55 milliards d'euros de fonds européens, soit 9,5 % de la dotation nationale : 1,65 milliard au titre du FEADER, 717,3 millions au titre du FEDER, 151 millions au titre du FSE et de l'IEJ et 29 millions au titre du FEAMP. Chaque ancienne région avait arrêté ses propres axes d'utilisation du FEDER et du FSE, qui, certes, présentent des similitudes, mais qui restent différents. Ces mesures demeurent, de telle sorte que la fusion des régions n'a pas conduit à une fusion des programmes, ce qui complique la gestion d'ensemble. La même observation peut être faite pour l'utilisation du FEADER, avec des priorités différentes selon les anciennes régions. Néanmoins, la nouvelle région a mis en cohérence les critères d'éligibilité des projets à ces différents fonds.

Les chiffres d'utilisation de ces crédits ne traduisent pas de retard particulier en Nouvelle Aquitaine. Au 31 mars dernier, le FEDER présentait un taux de programmation de 73 %, le FSE de 78 %, et le FEAMP de 36 %. Au 17 juin, le taux de programmation du FEADER s'établissait à 68 %, le taux d'engagement à 66 %, et le taux de paiement à 55,6 %, soit bien plus qu'au niveau national.

À ce jour, la région a apporté des cofinancements complémentaires des fonds européens à hauteur de 136 millions d'euros pour les trois programmes opérationnels, et 80 millions pour les trois PDR, soit un total de 216 millions d'euros.

Le conseil régional a également dû faire évoluer son organisation administrative, avec la création d'une direction des fonds européens, qui entretient des liens avec de nombreux autres services régionaux. Les services instructeurs remplissent de nombreuses missions : animation, instruction des dossiers, participation aux différents niveaux de contrôle, contribution à la vie générale du programme. Les services de la région comptent 104 agents pour l'instruction des dossiers FEADER, FEDER et FSE, et 7 pour le FEAMP. Par ailleurs, 120 ETP au sein des DDT travaillent sur le FEADER. L'autorité de gestion conduit également des missions transversales (communication, animation, formation, évaluation, systèmes d'information, etc.), ainsi que des missions d'accompagnement des directions opérationnelles. L'ensemble de ces missions nécessitent 49 agents régionaux.

Avant le transfert de l'autorité de gestion, en 2014, les régions avaient pu capitaliser sur des expériences et une participation à différents groupes de travail avec les services de l'État. 72 ETP ont été transférés de ces derniers aux services de la région.

Mme Isabelle Boudineau . La législation européenne sur les fonds européens fournit un cadre général, et les autorités de gestion l'adaptent aux spécificités territoriales. La variété des projets cofinancés par les fonds européens et le budget de la région démontrent que ces spécificités peuvent être prises en compte. Néanmoins, la responsabilité de la complexité de la gestion des fonds européens incombe à la fois à l'Union européenne et aux échelons national et régional ; chaque niveau de décision et de gestion ajoute ses propres normes. Pour la prochaine programmation, la Commission a pris conscience que cette complexité était devenue excessive et a proposé des mesures de simplification réelle, sauf sur les marchés publics.

Ce dernier sujet soulève de vraies difficultés. Le contrôle de légalité relatif aux marchés publics devrait être véritablement repris en main par l'État. En effet, il est complexe et prend beaucoup de temps et de ressources aux conseils régionaux. Des erreurs de mise en oeuvre du code des marchés publics peuvent conduire à la perte du bénéficie des fonds européens. Il s'agit d'une mission régalienne de respect du droit sur l'ensemble du territoire. En Roumanie, par exemple, ce contrôle de légalité est centralisé au niveau d'une agence de l'État. En France, le versement de fonds européens requiert des marchés publics irréprochables. Mais la complexité de cette réglementation est telle qu'elle peut pénaliser des « petites » collectivités ou des associations.

M. Samuel Brossard . Il est cependant probable que l'État ne reprenne pas cette compétence car elle est trop coûteuse en ETP. La région Nouvelle-Aquitaine sensibilise et forme aussi les associations au respect du code des marchés publics. Le contrôle de légalité relatif au code des marchés publics peut être comparé à une « voiture-balai » car il n'y a pas de contrôle avant la fin de la procédure ; c'est seulement à ce moment-là que l'accès aux fonds européens peut être autorisé ou refusé. Cela crée une incertitude pour les porteurs de projets.

Mme Isabelle Boudineau . Se pose aussi une question importante : celle de la responsabilité et du risque financier. C'est l'autorité de gestion, c'est-à-dire la région, qui est le responsable final et qui devra rembourser les fonds européens en cas de problème. Par exemple, au cours de la précédente programmation, 25 %, finalement ramenés à 10 % à l'issue d'une procédure contradictoire, des crédits LEADER ont dû être remboursés.

M. Samuel Brossard . Concernant l'avancement des programmes, la région fait face à des difficultés au sujet du déploiement du très haut débit (THD) pour des raisons d'interprétation de la législation européenne. En effet, le THD génère d'importantes recettes. Or, la législation n'est pas claire sur la possibilité de financer avec des fonds européens un tel projet, étant donné que la part d'investissement public dans le financement pourrait être trop importante au regard des critères d'éligibilité. L'insécurité juridique retarde le déploiement du TDH. Le dialogue avec la Commission européenne sur le régime des aides d'État est une nécessité. Toutefois, dans le cadre de la prochaine programmation financière, la règle de l'intégration des recettes générées devrait être assouplie.

Mme Isabelle Boudineau . C'est la raison pour laquelle nous avons privilégié le financement du programme par des crédits régionaux, à hauteur de 70 millions d'euros.

Mme Hélène Duvoisin . Concernant le FEADER, il est important de rappeler qu'il finance, à hauteur de 70 % environ, des mesures relevant du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), c'est-à-dire des mesures surfaciques. Pour celles-ci, le taux de programmation de la maquette s'élève à 68 % et le taux de paiement à 66 % en juin, pour l'ensemble des programmes opérationnels. Ce taux est situé dans la moyenne haute de la moyenne nationale. Pour les mesures du FEADER qui ne relèvent pas du SIGC, la Nouvelle-Aquitaine est dans la moyenne des régions voisines.

Il est essentiel de rappeler que la croissance des taux d'engagement et de paiement est exponentielle, compte tenu du fait que la consommation s'accélère en seconde partie de programmation. Sur certains dispositifs, deux à trois ans sont nécessaires pour qu'un projet arrive à maturité.

M. Samuel Brossard . D'après la DG REGIO de la Commission européenne, le taux de programmation et de consommation est similaire à celui observé lors de la précédente programmation. Il est habituel de ne rien programmer la première année ; on n'adopte aucun programme.

Sur le FEADER, la région apporte l'essentiel des cofinancements. Il serait donc erroné d'estimer que la région est en capacité de « thésauriser » sur les fonds européens.

Mme Isabelle Boudineau . Si les taux d'engagement et de paiement sont conformes à la précédente programmation, il est utile de souligner que la Commission européenne commence à s'inquiéter de notre retard sur la définition de l'architecture de gestion de la nouvelle génération des programmes opérationnels, ceux mis en place à partir de 2021.

M. Samuel Brossard . La fusion des régions est venue complexifier le processus d'organisation de l'autorité de gestion. Les agents sont en effet répartis sur trois sites : Bordeaux, Poitiers et Limoges. La gestion des fonds européens est également répartie entre les pôles de politiques publiques des services du conseil régional, tels que le pôle économique et environnemental, le pôle formation professionnelle et emploi, etc.

Mme Hélène Duvoisin . Au sein de la direction agriculture, plusieurs thématiques sont traitées, et un service à part est chargé du FEADER. Il est divisé en deux parties : l'une consacrée au pilotage et l'autre à la mise en oeuvre du fonds. Les agents de ce service sont également répartis sur les trois sites du conseil régional, ce qui complique la coordination. Nous essayons toutefois d'harmoniser les pratiques au maximum.

M. Samuel Brossard . Par ailleurs, l'organisation de la gestion du FEADER est très spécifique puisque la majorité des agents en charge de l'instruction des dossiers se trouvent dans les DDT, et non à la région. On compte aujourd'hui 104 agents en charge de l'instruction du FEDER, FEADER et FSE, et 7 agents en charge du FEAMP au conseil régional. De plus, 6 agents sont sous l'autorité de la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), l'autorité d'audit, pour effectuer des contrôles, et 49 agents assurent les missions transversales de l'autorité de gestion. Au sein des DDT, on compte 120 ETP en charge de l'instruction du FEADER.

Mme Carine Vernhes . L'ensemble des services instructeurs du FEADER au sein de la région, des DDT et de l'ASP, se réunit deux fois par an pour échanger sur les bonnes pratiques à adopter, et les nouvelles règles à appliquer. Le contrôle interne et la supervision sont assurés par l'autorité de gestion. Nous apportons ainsi un soutien aux services instructeurs lorsqu'ils rencontrent des difficultés. Un même instructeur peut être en charge de dossiers relatifs à l'installation des agriculteurs, aux investissements hydrauliques, etc. Le besoin de formation est conséquent, mais le manque de stabilisation des effectifs nuit à la continuité de la formation.

M. Samuel Brossard . Les instructeurs sont aussi soumis à des contrôles réguliers. Sur les fonds européens, les contrôles sont quotidiens et beaucoup plus réguliers que pour les autres types de financements publics. Dans le cas de ces derniers, les contrôles des chambres régionales des comptes sont quand même beaucoup moins fréquents !...

Mme Carine Vernhes . Pour le FEDER et le FSE, l'autorité de gestion accompagne aussi les services instructeurs. Contrairement au FEADER, les instructeurs sont davantage spécialisés, il y a moins de règles à intérioriser pour exercer ces fonctions.

M. Samuel Brossard . Avec l'autorité de certification, la direction régionale des finances publiques, les relations sont quotidiennes. Tous les six mois, nous nous réunissons afin de maintenir un « dialogue de gestion », d'autant plus que la fusion des trois anciennes régions s'est aussi accompagnée d'une fusion des trois directions départementales des finances publiques.

Dans certaines régions, la direction régionale des finances publiques a estimé que son rôle n'était pas de coordonner les directions départementales des finances publiques, ce qui entraîne des pratiques divergentes. Historiquement, il revenait à l'autorité de gestion de former l'autorité de certification aux spécificités des programmes.

Mme Hélène Duvoisin . L'ASP en chargée, en tant qu'organisme payeur, d'une partie des contrôles. Toutefois, les agents de l'ASP sont également répartis entre les trois sites de la région et on constate un manque d'harmonisation de leurs pratiques.

Concernant le délai de paiement, il est de quelques mois pour le FEADER, sauf lorsque le dossier est sélectionné pour un contrôle par l'ASP. Dans ce cas, les crédits ne peuvent être versés tant que le contrôle n'a pas été réalisé. Or, l'ASP n'a pas le temps de réaliser tous les contrôles au fil de l'eau, étant donné que les contrôles concernent 5 % des dossiers.

M. Samuel Brossard . Depuis le début de la programmation, 100 000 dossiers environ ont été traités, dont 95 % relèvent du FEADER. Au regard du nombre de dossiers et du coût de gestion pour chacun d'entre eux, il pourrait être plus intéressant de financer en priorité les projets aux montants les plus importants. Les plus petits peuvent être financés par des crédits régionaux dont la mobilisation est régie par des règles plus souples. Or, pour le programme LEADER, ce sont les GAL qui sélectionnent les dossiers et non l'autorité de gestion. Par conséquent, l'autorité de gestion ne peut pas contraindre les comités de programmation des GAL.

La Commission européenne a proposé plusieurs mesures de simplification pour la prochaine programmation, dont la suppression de l'autorité de certification. Ceci implique l'intégration de cette fonction comptable par l'autorité de gestion. Cette fonction existe déjà ; la mission ne nous est pas inconnue puisque nous travaillons déjà étroitement avec la direction régionale des finances publiques. Cette dernière a estimé que la mission de certification représente environ 20 % d'un ETP par an. Toutefois, si l'autorité de gestion doit monter en compétence en matière de contrôle, il faudra être vigilant aux transferts de personnels de l'État pour accomplir cette mission.

Lorsque la région est devenue autorité de gestion, la question des transferts de personnels a fait l'objet de négociations difficiles, et inégales selon les trois anciennes régions. Il semblerait que l'issue des négociations ait varié selon l'implication de chacun des SGAR à l'époque. La moitié des agents environ a été compensée par l'État.

Mme Carine Vernhes . Heureusement, les régions disposaient déjà de directions des affaires européennes et de quelques agents instructeurs, ce qui a permis d'amortir le « choc ».

Mme Hélène Duvoisin . Devenir autorité de gestion a impliqué d'apprendre à connaître l'utilisation des systèmes d'information des fonds européens. Pour le FSE et le FEDER, le logiciel est Synergie. Il comporte des modules spécifiques à chaque fonds, qui permettent de dialoguer directement avec la Commission européenne sur les flux financiers. Le bénéficiaire peut déposer son dossier en ligne.

Pour le FEADER, les deux logiciels sont OSIRIS et ISIS. L'autorité de gestion intervient peu sur ISIS ; on ne peut pas, par exemple, y faire des requêtes. Pour OSIRIS, la livraison des modules a pris un temps considérable, près de trois ans. Les mises à jour sont fréquentes, ce qui bloque à chaque fois l'utilisation du logiciel. En outre, la dématérialisation n'est pas complète sur OSIRIS, les porteurs de projets déposent un dossier papier qui doit ensuite être entièrement ressaisi par les instructeurs dans le logiciel.

Mme Carine Vernhes . Pour ce qui concerne le programme LEADER, qui représente 5 % du total des crédits FEADER, la région Nouvelle-Aquitaine est saisie d'environ 850 dossiers. Les 52 GAL doivent gérer un peu plus de 96 millions d'euros à ce titre. En principe, chaque GAL bénéficie d'un ou deux agents au titre de l'animation et de la gestion des projets LEADER. Des progrès dans l'utilisation de ces crédits sont notables. Fin juin 2019, le taux d'engagement de ces crédits s'élevait à 19,2 %, et le taux de paiement à 7,9 %, contre, respectivement, 13 % et 5 % fin janvier. Le retard est en train d'être rattrapé. Ainsi, la région devrait avoir atteint le taux de 50 % fin 2020.

Si le montant moyen d'un projet LEADER est d'environ 20 000 euros, son minimum est de 166 euros, soit moins que le coût de traitement du dossier... Les GAL pourraient mettre en place un seuil minimum d'intervention.

Mme Hélène Duvoisin . L'utilisation des crédits du FEADER se heurte à diverses difficultés : des retards sur le logiciel Osiris, la lourdeur des contrôles et audits (contrôles administratifs du système informatique, contrôles et audits internes par l'ASP, certification des comptes par la Commission de certification des comptes des organismes payeurs des dépenses financées par les fonds européens agricoles (CCCOP), audits communautaires), une réglementation tardive et complexe (régimes d'aides d'État, décrets en attente de circulaire, interprétations de certaines règles en attente (modifications de projets, coûts raisonnables, attestation de non récupération de la TVA, entreprises en difficultés, etc.), lourdeur des procédures (commande publique, coûts raisonnables, etc.).

Le programme LEADER souffre lui aussi de plusieurs problèmes : un désengagement de l'État dans l'instruction sans anticipation, la complexité administrative et juridique commune à tous les FESI, mais encore plus prégnante au vu de la typologie des porteurs, le retard dans la mise en route de l'outil Osiris, la fusion des EPCI avec les conséquences des modifications sur l'enchainement des conventionnements.

Face à ces difficultés, la région a pris des mesures : mise en place d'une équipe de 38 agents, dont 29 dédiés à l'instruction, après la création de 31 postes par le conseil régional, plan de formation ouvert aussi aux GAL, rattrapage du retard pris sur les outils et consignes, en lien très étroit avec l'ASP, mobilisation d'importants moyens financiers régionaux (aides à l'ingénierie pour les GAL, financements intervenant en contrepartie des aides LEADER, avances aux GAL, mais aussi aux porteurs de projets en attente du versement des aides européennes). Au total, les avances aux porteurs de projets ont bénéficié à 45 structures pour un montant de 651 896 euros, et les avances aux GAL ont concerné 31 structures à hauteur de 2 millions d'euros.

Par ailleurs, la région a mis en place un accompagnement visant à harmoniser les pratiques et à partager les connaissances relatives au programme LEADER à l'échelle régionale : comité d'appui dédié aux élus des GAL, présentation de l'état d'avancement des PDR et des décisions prises au niveau national et régional, dialogue autour de questions communes pour des solutions partagées et concertées, réunions départementales dédiées aux animateurs et gestionnaires des GAL et aux instructeurs, etc.

Mme Carine Vernhes . Sur le FEAMP enfin, il n'y a pas de réel sous-engagement, mais il faut reconnaître que l'adoption tardive du règlement européen relatif au FEAMP n'a pas permis un démarrage rapide. Par la suite, l'accord national a également tardé à être adopté.

M. Samuel Brossard . La direction de la pêche et des affaires maritimes (DPMA) du ministère de l'agriculture est relativement en retrait en tant qu'autorité de gestion du FEAMP, contrairement à d'autres ministères coordinateurs, ce que n'a pas manqué de souligner la Commission européenne à plusieurs reprises.

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Au cours de l'après-midi, la délégation a rencontré des porteurs de projets qui lui ont présenté des projets bénéficiant de fonds européens :

1°) Dispositif de promotion de l'artisanat mis en place par la chambre régionale des métiers et de l'artisanat, cofinancé à hauteur de 1,6 million d'euros par le FSE

La chambre des métiers est un utilisateur et consommateur habituel de fonds européens ; elle les utilise même de plus en plus avec la baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales. La logique de partenariat progresse : les structures font désormais du conseil aux porteurs de projets ; cette évolution nouvelle est bienvenue.

Pour autant, l'accès à ces fonds est de plus en plus complexe, avec une exigence accrue de professionnalisation des acteurs, même si cette exigence résulte aussi du financement d'actions innovantes qui requiert davantage de rigueur (suivi, traçabilité, comptabilité, etc.). La plupart des acteurs s'alignent sur le niveau le plus complexe. Il y a parfois une impression de redondance entre l'étape du montage des dossiers et celle du contrôle. La complexité apparaît plus grande encore pour les entreprises artisanales. La chambre des métiers joue donc un rôle de facilitateur dans l'accès aux fonds européens.

La fusion des régions a mis en évidence les différences de fonctionnement entre les anciennes régions en matière d'accompagnement et de conseil. Elle a indéniablement contribué à ralentir la réalisation des projets relevant de la programmation en cours. Pour une entreprise, le délai est de six mois pour bénéficier des crédits des fonds européens, si tout se passe bien.

La chambre des métiers ne souhaiterait pas devenir autorité de gestion ; la région est mieux placée et outillée pour cela.

Le dispositif porté par la chambre des métiers au niveau régional a été repris et développé au niveau national pour les demandeurs d'emploi, sous le nom Cap Artisanat. Celui-ci mobilise 40 personnes dans les diverses chambres des métiers car les crédits FSE restent lourds à gérer.

2°) Entreprise SUNNA Design qui développe des équipements connectés à faible consommation d'énergie, cofinancée à hauteur de 870 000 euros par le FEDER

Créée en 2011, l'entreprise vise à développer et à commercialiser des systèmes d'éclairage autonomes, fonctionnant grâce à des panneaux solaires intégrés. Le soutien à cette entreprise par le FEDER illustre l'accompagnement au développement industriel.

Le projet a été lancé en 2015. Aujourd'hui, grâce au FEDER, la capacité de production théorique a atteint les 180 000 produits par an. Vinci et Eiffage sont les principaux distributeurs des produits. L'entreprise comprend aujourd'hui deux filiales, en Inde et au Sénégal. Près de 300 produits seront prochainement installés aux États-Unis dans le cadre de contrats de service. Ainsi, il s'agit de permettre à l'entreprise de passer d'une société de produits à une société de services, dans laquelle elle devra assurer la maintenance et l'entretien des produits qu'elle commercialise.

La région Nouvelle-Aquitaine et le FEDER ont apporté un soutien à hauteur de 860 000 euros. L'entreprise a été accompagnée par la région dans son développement, ainsi que par un cabinet de conseil spécialisé. La sollicitation de crédits européens s'est traduite par un contrôle plus exhaustif des factures et demandes de paiement que ne l'aurait fait Bpifrance par exemple.

La compétitivité de l'entreprise sur le marché dépendra, à terme, de sa capacité à développer une batterie capable de durer au moins 10 ans.

D'après le directeur de la recherche et du développement de l'entreprise, l'octroi de fonds européens permet une forme de rayonnement à l'échelle européenne et crédibilise le projet pour les partenaires.

3°) Action du GAL du Pays de Tulle visant à favoriser l'attractivité du territoire en misant sur les ressources locales et le numérique, dotée de crédits de plus de 2 millions d'euros

Après la fusion, la nouvelle région a décidé de renforcer les services d'instruction des projets LEADER.

Il est important d'avoir les capacités pour faire émerger des projets ayant des spécificités locales. La stratégie locale s'inscrit dans des objectifs définis au niveau régional. Il est important de cibler des besoins susceptibles d'être pris en compte par les fonds européens. L'attractivité est un objectif suffisamment large pour que les projets retenus répondent aux objectifs définis au niveau européen. Très peu de projets sont rejetés par le comité de concertation car la plupart d'entre eux répondent aux besoins de la région.

Le GAL avait répondu à un appel à projet lancé par l'ancienne région Limousin au titre du programme éligible à LEADER. Le programme n'a cependant pas été modifié après la fusion. Son projet comporte quatre axes : itinérance culturelle et patrimoniale, stimulation de l'économie de proximité, durabilité du territoire, numérique. L'enveloppe globale est de 2,1 millions d'euros, dont un quart est aujourd'hui programmé. La région Nouvelle-Aquitaine a proposé de soutenir la trésorerie des projets dont le financement européen n'avait pas encore été versé, ce qui l'a conduite à mettre en place une structure dédiée permettant de financer de façon anticipée plusieurs petits porteurs de projets. Ces derniers ont également été fragilisés à partir de 2015 du fait des conséquences à la fois de la fusion des régions et du transfert de la gestion des fonds européens ; certains porteurs de projets, des petites entreprises en particulier, ont d'ailleurs renoncé à leurs projets par crainte de déstabiliser leur trésorerie. Toutefois, plus que la fusion elle-même, ce sont les conditions de la fusion et de la réorganisation des services de la région qui ont posé problème aux projets LEADER des GAL ; il a fallu faire face à la période de transition. La situation s'est toutefois améliorée aujourd'hui. La prise en compte des besoins locaux spécifiques nécessite la fixation d'un cadre précis et stable permettant aux porteurs de projets de bénéficier d'un environnement sécurisé.

La crédibilité de l'utilisation des fonds européens et donc de l'Union européenne nécessite une communication politique bien conçue. Les projets soutenus par la région Nouvelle-Aquitaine ont d'ailleurs, en amont des élections européennes, fait l'objet d'une campagne de communication axée sur le message « grâce aux fonds européens, l'Europe, ça marche ».

Le succès de l'utilisation des fonds européens repose sur la combinaison de quatre principes : anticipation, stabilisation, clarification et moyens adaptés.

4°) Investissements relatifs à des matériels végétaux et environnementaux réalisés par la coopérative d'utilisation de matériel agricole (CUMA) de Barie, en Gironde

La CUMA de Barie existe depuis près de cinquante ans ; elle comprend une quarantaine d'adhérents qui sont composés d'agriculteurs en activité. Elle est organisée en deux pôles : le maraîchage et la viticulture. La CUMA réunit des exploitations très diversifiées, certaines ont des tailles très réduites, certaines relèvent de l'agriculture conventionnelle, et d'autres de l'agriculture biologique. L'objectif de la CUMA est de mutualiser l'achat de matériel agricole afin de préserver la diversité des exploitations et des cultures.

Le FEADER apporte un soutien utile à la CUMA afin d'acheter du matériel agricole que les agriculteurs n'auraient pas pu financer indépendamment les uns des autres, tels que l'achat d'un outil de désherbage automatique, ou encore d'une bineuse. En ce sens, le recours au FEADER constitue « un réel accélérateur ». La région informe la CUMA des dates d'appel d'offres, et la CUMA procède, ou non, au dépôt d'un dossier selon les besoins de ses adhérents.

Les achats financés par le FEADER dépendent des priorités des adhérents, le FEADER n'est pas uniquement ciblé sur l'agriculture biologique, mais profite à l'ensemble des agriculteurs. Une même CUMA ne peut toutefois pas solliciter deux fois un financement FEADER pour le même matériel, ou pour un matériel qui a déjà été remplacé.

Le porteur de projets a indiqué à la délégation que les paiements étaient effectués assez rapidement. L'outil OSIRIS a, jusqu'à présent, correctement fonctionné pour instruire les demandes de la CUMA.

Les chambres d'agriculture constituent des relais importants pour informer les agriculteurs de l'intérêt des CUMA, d'une part, et des procédures permettant de bénéficier du FEADER, d'autre part.

Réunion avec le secrétariat général pour les affaires régionales de la préfecture de la région Nouvelle-Aquitaine

Plus tard dans l'après-midi, la délégation de la mission d'information s'est rendue au secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) de la préfecture de la région Nouvelle-Aquitaine, où elle s'est entretenue avec MM. Alexandre Patrou, adjoint au secrétaire général, Nicolas Thibault, chargé de mission au SGAR, Hakim Fakhet, chef du service FSE à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), Jean-Rémi Duprat, adjoint au chef de service économie agricole de la direction régionale de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DRAAF), et Olivier Lallemand, adjoint au directeur interrégional de la mer (DIRM) Sud-Atlantique.

M. Alexandre Patrou . Les relations du SGAR avec le conseil régional sont très satisfaisantes. Sur le FSE, le FEADER et le FEAMP, le SGAR entretient des relations privilégiées avec la région. Le FEDER était le coeur de métier du SGAR, mais la région est aujourd'hui compétente sur ce fonds.

M. Jean-Rémi Duprat . Pour ce qui concerne le FEADER, les relations de travail avec la région sont bonnes. La DRAAF a joué un rôle d'accompagnateur lors du transfert de l'autorité de gestion à la région, en particulier pour la formation, et a transféré 10 ETP aux services du conseil régional.

La programmation a pris du retard car la mise en oeuvre des projets n'est effective que depuis le début 2017.

Le FEADER est le fonds européen dont la gestion est la plus complexe. Il porte plus de 80 mesures au niveau de la région, dont certaines sont spécifiques à chaque PDR. Pour les gérer, l'ASP a dû mettre en place 225 outils, sur environ 1 600 au niveau national, dans le cadre du logiciel Osiris, dont certains ne concernent qu'un nombre très réduit de bénéficiaires. Le FEADER a donc connu du retard, mais qui est aujourd'hui en cours de rattrapage.

Le programme LEADER a donné lieu à un « bras de fer » entre l'État et la région car les services du premier ne pouvaient instruire l'ensemble des dossiers avec leurs moyens limités.

Globalement, les dossiers traités au titre du FEADER concernent surtout les investissements dans les exploitations agricoles et sont plus complexes qu'auparavant. Les demandes de vérification, en particulier sur le respect de nombreux critères de sélection, sont de plus en plus nombreuses ; ce phénomène résulte d'exigences accrues de la Commission européenne. La réglementation relative à la commande publique est aussi plus lourde et plus contrôlée. Enfin, les problèmes informatiques ont été importants.

M. Olivier Lallemand . Pour ce qui concerne le FEAMP, le ministère en charge de la pêche est autorité de gestion unique ; une convention est donc passée entre le ministère et les organismes intermédiaires, en l'espèce les régions. Les mesures régionales, qui portent sur environ 300 millions d'euros, sont confiées aux régions littorales. Les mesures nationales, soit environ 303 millions d'euros, sont confiées au ministère via les DIRM et à FranceAgriMer, un organisme payeur chargé notamment de la gestion des aides européennes.

Les DIRM instruisent les dossiers nationaux les plus lourds, d'un montant d'environ 1 million d'euros, par exemple avec l'IFREMER ou l'Agence de la biodiversité. 12 dossiers donnent plus de travail que les dossiers du fonds consacré à la pêche dans la précédente programmation car beaucoup étaient des petits dossiers. Le temps d'instruction varie fortement selon la taille des dossiers.

M. Hakim Fakhet . Pour ce qui concerne le FSE, 65 % des crédits relèvent des régions, qui sont dans ce cas les autorités de gestion, et les départements autorités de gestion déléguée à hauteur d'un tiers, alors que 35 % continuent de relever de l'État, le préfet étant alors l'autorité de gestion déléguée. Pour la gestion de ces crédits, les services de l'État s'efforcent de renforcer la concertation avec les régions, grâce à l'institution d'une commission interfonds, à une concertation écrite ou encore à la mise en place de comités de coordination des projets, qui abordent des sujets techniques sur la gestion de l'ensemble des fonds européens.

En Nouvelle-Aquitaine, le taux de programmation des crédits FSE est de 77 %, pour une moyenne nationale de 76 %, et le taux de paiement est de 41 %, pour une moyenne nationale de 29 %.

La complexité de la gestion du FSE ne tient pas tant au montant des projets qu'à la typologie du montage des dossiers.

M. Alexandre Patrou . Le décalage entre les taux d'engagement et de paiement régionaux et nationaux tient au fait que les stratégies mises en place varient d'une autorité de gestion à l'autre. En Nouvelle-Aquitaine, le paiement intervient après le service fait, mais il n'y a pas d'avance aux porteurs de projets, sauf pour l'Initiative emploi des jeunes (IEJ), pour laquelle le choix de l'avance s'est justifié par la volonté d'avoir des résultats rapides sur le taux de chômage des jeunes.

S'il est vrai que l'absence d'avances peut être pénalisante pour le bénéficiaire, ce dernier doit être en mesure d'assumer financièrement le projet ; il s'agit d'un arbitrage en faveur de la sécurisation du projet.

La programmation a été lancée en 2014, avec la volonté de simplifier les procédures. Toutefois, à mi-parcours, on constate que les progrès ne sont pas à la hauteur des attentes. La sécurisation des dispositifs a souvent pris le pas sur le résultat des projets soutenus. Toutefois, l'objectif de régularité des dépenses reste le même, il faut atteindre le taux maximal de 2 % d'erreur.

Le conseil régional est aujourd'hui très attaché à la gestion du FEADER. Des arbitrages seraient en cours concernant la gestion des aides surfaciques, telles que les mesures agroenvironnementales (MAEC) et les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), qui feront peut être l'objet d'une recentralisation. Sans se prononcer sur l'issue de ces arbitrages, une renationalisation aurait l'avantage d'harmoniser les PDR.

Il peut être noté qu'en parallèle de ces négociations, la nouvelle génération des contrats plans État-région (CPER) prévoit de pouvoir décentraliser certaines compétences. En cas de renationalisation de la gestion de ces aides du FEADER, la région pourrait alors faire jouer cette clause pour maintenir le pilotage régional en cours.

Le FEDER était auparavant géré par l'État, et il semblait que la coordination avec les services du conseil régional fonctionnait correctement. Toutefois, il faut reconnaître que l'État peine à créer de réels partenariats avec la région pour la mise en oeuvre d'actions au plan national, telles que l'action « Coeur de ville ». Il est aujourd'hui nécessaire de mieux les coordonner, même si confier la gestion des fonds européens à la région présente un levier utile pour les politiques locales.

M. Olivier Lallemand . Les DIRM disposaient d'une réelle compétence technique pour l'instruction des demandes du FEAMP. Aujourd'hui encore, à la demande du conseil régional, la DIRM copréside les comités de sélection des dossiers, prouvant ainsi que l'avis de l'État est toujours écouté.

Concernant le taux de consommation du FEAMP au niveau national, la flotte vieillissante a déjà fait l'objet d'une importante modernisation, diminuant ainsi le besoin de financement pour l'avenir. Sur l'aspect environnemental, l'IFREMER et l'Agence de la biodiversité suivent toutefois la mise en oeuvre de projets d'envergure. Il peut être noté que la Pologne bénéficie de deux fois plus de crédits FEAMP, alors que sa flotte est plus réduite. Cet écart s'explique par l'ampleur de la modernisation à conduire.

Déplacement à Bruxelles
(mercredi 17 juillet 2019)

Le mercredi 17 juillet 2019, une délégation de la mission d'information a effectué un déplacement à Bruxelles.

1. Réunion à la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne

Dans la matinée, la délégation s'est entretenue avec M. Guillaume Denis, conseiller en charge de la politique régionale.

Les négociations en cours sur la politique de cohésion s'alimentent non seulement de problématiques nationales sur l'utilisation des fonds européens, mais aussi d'autres facteurs, notamment de son application aux 28 États membres. 376 milliards d'euros lui seraient alloués sur l'ensemble de la programmation, soit un tiers du cadre financier pluriannuel (CFP). Ce montant considérable a des conséquences sur les modalités de négociations, une grande partie de ces fonds étant affectés aux pays d'Europe centrale et orientale. Ils alimentent une concurrence intra-européenne dans des pays qui ne convergent pas nécessairement sur le plan social et fiscal. Par exemple, la Hongrie a nettement réduit son taux d'imposition des sociétés, tandis que la Pologne pratique la délocalisation d'entreprises grâce aux fonds européens. Il faut donc trouver le bon équilibre en termes de conditionnalités : il faut aussi faire valoir des préoccupations de convergence, de simplification, d'État de droit ou encore de lutte contre le changement climatique.

La programmation 2014-2020 a connu un démarrage assez lent, en France comme ailleurs. En termes de consommation des crédits, la France se situe dans la moyenne européenne, sauf sur le FEADER. La dynamique de programmation est forcément différente selon la taille des projets : en France, il y a beaucoup de projets « sur mesure » qui visent à prendre en compte au mieux les besoins des territoires ; tout retard se diffuse alors dans l'ensemble du pays, ce qui nourrit le ressenti négatif à l'encontre de la gestion des fonds européens. Dans les pays de l'Est de l'Europe, qui bénéficient du Fonds de cohésion, contrairement à la France, les fonds européens peuvent financer les infrastructures, qui sont plus rapides à financer et qui permettent donc d'améliorer leur taux de consommation. Le retard d'utilisation en France est récurrent.

Il faut reconnaître que la prochaine programmation 2021-2027 fait un effort « manifeste » de simplification. La Commission européenne a pris conscience de la complexité de la politique de cohésion, qui a fini par réduire son attractivité, les porteurs de projets s'en détournant. La programmation en cours est d'ailleurs d'une « extrême lourdeur » (déclaration des autorités de gestion, contenu des accords de partenariat, redondances avec les programmes opérationnels, mesures de contrôle, etc.).

Le texte dit « omnibus » intervenu à mi-parcours avait déjà prévu des mesures de simplification, par exemple sur le FSE.

Les projets de règlements en négociation amplifient cette orientation. Ces négociations ont bien avancé au Conseil ; la phase de trilogue est entamée, mais il faut attendre la mise en place complète du nouveau Parlement européen.

Pour la France, il est important de ne pas ajouter de la réglementation supplémentaire. Les trilogues vont d'ailleurs s'engager dans ce sens, même si le risque n'est pas écarté, à la fois parce que certains États membres pourraient demander plus de normes pour des raisons de politique intérieure, et parce que l'équilibre à trouver entre les différentes conditionnalités s'est légèrement déplacé, de façon d'ailleurs contradictoire : la disparition des conditions ex ante va dans le sens de la simplification, alors que la prise en compte de conditions dites favorisantes vont dans le sens inverse.

Il existe deux catégories de conditions dites favorisantes :

- thématiques : chaque DG cherche à imposer les siennes ;

- horizontales, qui sont les plus sensibles politiquement, par exemple sur le respect de la Charte européenne des droits fondamentaux ou de la convention de l'ONU sur le handicap, ou sur les aides d'État ou encore sur les marchés publics.

Globalement, le Conseil a allégé les dispositions prévues par la Commission. La France voudrait toutefois ajouter une nouvelle condition favorisante : la mise en oeuvre progressive du socle européen des droits sociaux (salaire minimum, protection sociale, dialogue social). Ce sujet sera discuté lors des négociations sur le CFP, mais fait d'ores et déjà l'objet d'une note de bas de page dans une annexe d'un projet de règlement. Cette question est importante car elle aura des conséquences concrètes dans plusieurs États membres, mais pas en France qui applique déjà ces normes sociales.

Au total, il n'y a pas de signal du Conseil en faveur de davantage de complexité.

Pour autant, la dynamique au Parlement européen est totalement différente : celui-ci va chercher, au cours des trilogues, à prendre davantage en compte les enjeux environnementaux, sociaux, énergétiques, de financement des transports, etc. Pour lui, l'affichage politique à portée symbolique est important. Mais celui-ci risque de se traduire par un surcroît de complexité.

Les règles de marchés publics obéissent à un socle européen, complété par des règles nationales. Cette superposition de deux types de normes donne une marge d'évolution aux États membres. D'ailleurs, les articles 77 et 78 de la proposition de règlement portant dispositions communes à plusieurs fonds européens prévoient des dispositions proportionnées renforcées selon lesquelles, si un programme opérationnel fonctionne bien, c'est-à-dire qu'il présente un taux d'erreur inférieur à 2 %, on peut lui appliquer des normes seulement nationales. Certes, le dispositif obéit à plusieurs conditions, mais présente un fort potentiel de simplification.

La question des projets générateurs de recettes, qui pourraient compromettre l'éligibilité de certains projets aux fonds européens, notamment sur le développement du numérique dans les territoires ruraux, n'est pas remonté au niveau du Conseil, ce qui signifie que, de son point de vue, il ne s'agit pas d'un problème politique.

Les régions ultrapériphériques (RUP) présentent déjà de nombreuses spécificités, en application de l'article 349 du TFUE. Il y en a encore davantage dans le mandat de négociation du Conseil ; elles ne portent toutefois pas sur la simplification, mais sur l'éligibilité des projets.

Le Brexit a eu du mal à devenir une priorité dans les négociations sur la politique de cohésion, mais c'est le cas aujourd'hui, surtout grâce à l'action des régions Hauts-de-France et Bretagne. Les programmes Manche et Deux mers de la programmation en cours vont être impactés, qu'il y ait un accord de sortie ou pas. Pour la prochaine programmation, le principal sujet sera celui de la cartographie des programmes de la coopération territoriale européenne, mais la Commission a la main car cet exercice relève surtout d'actes délégués. Il y a aura un impact sur la coopération avec l'Irlande ou certaines régions françaises telles que la Bretagne, mais son intensité dépendra des négociations d'ici au 31 octobre prochain.

2. Réunion à la DG REGIO de la Commission européenne

La délégation s'est ensuite entretenue avec MM. Marc Lemaître, directeur général de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) à la Commission européenne, Vicente Rodriguez Saez, chef d'unité adjoint France, Belgique et Luxembourg, et Michel Wolf, directeur adjoint de l'unité France.

M. Marc Lemaître . La DG REGIO est en charge de trois fonds : le FEDER, le Fonds de cohésion et le Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE), mais pas du FSE ni du FEADER.

Les règles de la programmation actuelle sont très complexes et demandent une exigence accrue dans leur mise en oeuvre, ainsi que des contrôles renforcés. Cela a conduit à un démarrage laborieux et poussif dans l'ensemble de l'Europe. Ce phénomène a été très peu combattu en raison de règles de dégagement d'office trop laxistes : délai fixé à N+3 contre N+2 lors de la précédente programmation, mise en place de paiements d'avances permettant d'atteindre plus rapidement le seuil de non déclenchement de cette procédure, etc. Au final, très peu de pression a été exercée pour une mise en oeuvre dynamique de la programmation actuelle. Ainsi, alors que l'Union européenne est actuellement dans la sixième année de la programmation, le niveau de consommation est de 5 points inférieurs au pourcentage atteint à la même période de la précédente programmation. En termes relatifs, l'écart est important car le taux de consommation moyen est de 25 % à 30 %. Malheureusement, la précédente programmation s'est terminée dans les faits deux ans après la date de clôture initialement prévue. Cela a entraîné un décalage d'un an de la programmation actuelle, alors même que les transformations souhaitées par la politique de cohésion sont urgentes à lancer.

La France présente une spécificité : à cette situation déjà compliquée, s'est ajoutée la réorganisation territoriale. Ainsi, si la situation française semble en apparence dans la moyenne, avec un taux de consommation et de paiement intermédiaire de 25 %, et un taux de sélection des projets de 70 %, des écarts importants existent entre régions françaises. La Martinique fait office de lanterne rouge, mais ce n'est pas la seule région à connaître des difficultés. Certains programmes en métropole sont poussifs. La situation de l'Ile-de-France est particulière : si cette région est très avancée en termes de sélection de projets, elle connaît un retard important pour les paiements.

La France a déjà connu des dégagements d'office, procédure qui effraye les États membres. Elle en a à nouveau connu, pour la première fois au cours de cette programmation pour des programmes portant sur les massifs, le Massif central et les Pyrénées. Le risque a également été très fort pour le programme de Poitou-Charentes, mais le seuil a finalement été franchi.

M. Michel Wolf . Le passage du seuil s'explique par une consommation forte d'autres fonds, notamment le FSE. Cet évitement de justesse du dégagement d'office témoigne de la fragilité de la situation française.

M. Marc Lemaître . Le démarrage de la nouvelle programmation devrait être plus favorable pour plusieurs raisons :

- un effort de simplification ;

- la mise en place d'une procédure de confiance vis-à-vis des autorités de gestion et des organes de contrôle. Leur reconduction ne fera pas l'objet d'une procédure particulière et ils seront immédiatement en capacité d'agir, sans attendre une validation des structures par l'Union européenne ;

- la possibilité pour les projets d'une certaine taille - 10 millions d'euros - de pouvoir être répartis entre les deux programmations. Il s'agit de limiter l'arrêt brutal d'une programmation et un démarrage ex nihilo dans la nouvelle programmation, mais de profiter de la force d'entraînement d'un projet initié dans la période actuelle.

Certaines faiblesses sont inhérentes à la France. Le nombre de programmes opérationnels, notamment de programmes opérationnels interrégionaux, est très élevé. Lors de la prochaine programmation, il devrait y avoir une réduction naturelle de ce nombre du fait de la réorganisation territoriale française. Toutefois, il paraît important de limiter fortement les programmes opérationnels interrégionaux. En effet, ces derniers sont souvent de très faible envergure et peinent à être mis en oeuvre. En outre, la capacité française d'audit est dans l'ensemble très fragile. Cela se traduit concrètement par une couverture insuffisante par l'autorité d'audit qui n'arrive pas à remettre à l'Union européenne les résultats de ses travaux dans les délais prévus. Ces faiblesses sont très concrètement le résultat d'un problème de ressources humaines.

M. Vicente Rodriguez Saez . Lors de la programmation précédente, une seule autorité d'audit existait et fonctionnait par échantillonnage sur l'ensemble du territoire français. En raison de la régionalisation de la gestion des fonds européens, il a fallu descendre la fonction d'audit au niveau régional. Cela a conduit à multiplier le nombre d'organismes en charge de l'audit, sans toutefois disposer des moyens humains suffisants pour le faire. En outre, les opérations d'audit actuellement réalisées ne sont pas suffisamment représentatives pour l'Union européenne, et le taux d'erreur relevé est supérieur à celui constaté lors de la précédente programmation.

Or, plus le nombre de programmes opérationnels est important, plus il y a de programmes à auditer individuellement, car il n'est pas possible d'avoir un échantillon commun à plusieurs programmes.

Il est important pour la France de régler ce problème de ressources humaines. En effet, le taux d'erreur élevé a de nombreuses conséquences. Il entraîne un allongement des délais, des procédures de traitement plus longues, avec la nécessité de fournir de nouvelles pièces et conduisant in fine à un cercle vicieux.

La Commission européenne a préparé la prochaine programmation de la manière suivante. Sur la base de l'analyse semestrielle qu'elle a réalisée et du rapport pays, la DG REGIO a approfondi l'analyse des besoins en matière d'investissement et de disparités régionales. Pour la prochaine programmation, cinq grands objectifs ont été retenus. Pour la France, l'objectif d'innovation, celui d'une Europe plus sociale et celui d'une Europe plus durable sont pertinents pour l'ensemble des territoires français. En ce qui concerne l'objectif d'une Europe plus connectée, à l'exception des territoires ultrapériphériques - pour lesquels même les dépenses relatives à la construction d'un aéroport sont éligibles -, il ne semble pas pertinent d'en faire une priorité en raison de la faiblesse de l'enveloppe au regard des coûts des projets. Cette dernière ne permet donc pas d'avoir un véritable effet stratégique et structurant dans ce domaine.

Le nouvel objectif territorial doit permettre d'aborder des problématiques localisées, urbaines et périurbaines, mais aussi celles d'un territoire devant faire face à un défi de reconversion et pour lequel une approche intégrée est la plus efficace.

La DG REGIO a cherché à élaborer la programmation post 2020 en toute transparence. Elle a ainsi demandé à chaque État membre une feuille de route, permettant l'adoption des programmes opérationnels d'ici la fin de l'année. Ce calendrier idéal permettrait de procéder à cette adoption juste avant le début de la programmation. En effet, lors de la précédente programmation, une bonne partie des programmes opérationnels n'ont été adoptés qu'au cours de la seconde année. La France a déjà transmis sa feuille de route. Il convient désormais d'entamer des réflexions plus approfondies. Une réunion avec les autorités françaises a eu lieu fin juin et on observe de la part des autorités de gestion une forte mobilisation pour la prochaine programmation.

Il est également important de développer des instruments financiers, au-delà des subventions classiques. La France en fait une utilisation inférieure à la moyenne européenne. Ainsi, seuls 4 % de l'enveloppe sont utilisés sous la forme d'un instrument financier, alors que la moyenne européenne est de 8 %. Le développement progressif des instruments financiers devra se poursuivre lors de la prochaine programmation, car ils proposent une alternative intéressante dans un contexte financier contraint.

Trois régions françaises - les Hauts-de-France, le Grand Est et le Centre-Val-de-Loire - participent actuellement à un projet pilote en matière de transition industrielle. La DG REGIO espère obtenir des résultats concluants pour la prochaine programmation.

Enfin, la capacité administrative reste le talon d'Achille des régions ultrapériphériques. Tant les autorités de gestion que l'État français doivent y prêter suffisamment attention.

M. Marc Lemaître . La France se singularise par le transfert de la compétence de gestion au moment où la nouvelle programmation débutait. Toutefois, ce transfert fait sens : l'un des principes fondateurs de la politique de cohésion est d'avoir une approche décentralisée afin de prendre en compte les différences territoriales. À partir d'une certaine taille, même si le pays est homogène, il est indispensable de transférer la prise de décision et la sélection des projets au niveau régional. Ainsi, en Hongrie, on constate une absence de progrès dans les régions les plus pauvres, malgré l'importance des moyens mis à disposition. Cela s'explique par l'existence de programmes uniquement nationaux. Ce sont alors les régions les plus dynamiques, et donc souvent les plus riches, qui captent l'ensemble des fonds. La DG REGIO est convaincue de l'utilité du transfert de la compétence de gestion des fonds européens aux régions et n'a pas de doute sur la capacité de ces dernières à assurer cette gestion. Le niveau régional est indispensable pour s'assurer de l'efficacité de la politique de cohésion.

En raison de corrections financières, certaines régions risquent d'être confrontées à un « trou d'air » dans la consommation des fonds. Elles devront rapidement trouver de nouveaux projets pour remplacer certains projets retoqués, ou dont une partie des dépenses n'a au final pas été couverte. Enfin, il est important de souligner le décrochage actuel des régions françaises. Alors qu'il y a quelques années, la plupart des régions se situaient aux alentours du PIB moyen régional européen, leur PIB est pour la plupart aujourd'hui aux alentours de 80 % à 90 % du PIB moyen de l'Union européenne.

Les dégagements d'office ont concerné un programme dans le Massif central et un autre dans les Pyrénées. Ce dernier prévoyait la création d'une structure spécifique portant ce programme d'un faible montant -30 millions d'euros pour l'ensemble de la période, soit 4 millions d'euros par an. Au final, la structure s'est trouvée seule pour gérer toutes les règles complexes qu'implique une telle organisation. Pour le programme relatif au Massif central, les dépenses n'ont pas pu être certifiées par l'autorité de gestion car cette dernière a fait passer en priorité les programmes régionaux.

M. Vicente Rodriguez Saez . Au final, plutôt qu'un programme dédié, il est préférable d'inscrire cette politique dans un programme plus large. C'est ce qu'a fait la Franche-Comté permettant ainsi de disposer de plus de flexibilité.

M. Marc Lemaître . Les particularités de certaines zones géographiques peuvent être intégrées aux programmes régionaux. À cet égard, la DG REGIO propose qu'il soit plus facile de rendre éligibles des dépenses intervenant en dehors des périmètres couverts par un programme opérationnel. Grâce à cette structure de gestion élargie, il serait ainsi possible de couvrir l'ensemble des besoins en allégeant la charge administrative et en limitant le nombre de structures nécessaires.

Au début des années 1990, les objectifs étaient définis en fonction des territoires et de leurs richesses. L'objectif 1 correspondait ainsi aux régions les plus pauvres. On constate dans la programmation actuelle une multitude d'objectifs thématiques - 11 - conduisant à une fragmentation de la politique de cohésion. En outre, il n'existe aucune exigence de concentration minimale des fonds sur un certain nombre d'objectifs. Cela va à l'encontre d'une approche stratégique et territoriale. C'est la raison pour laquelle la Commission européenne a recherché une approche plus intégrée au niveau des différents territoires, ainsi qu'une réduction du nombre d'objectifs thématiques - 4, le cinquième objectif étant à part et porte sur les moyens d'action.

L'objectif 1 vise à stimuler l'innovation, la numérisation, la compétitivité des PME en intégrant et utilisant les nouvelles technologies. Il ne s'agit pas d'une approche sectorielle, mais d'un impératif pour tout le tissu économique. Chaque territoire doit rechercher sa stratégie spécifique dans ce cadre.

L'objectif 2 prône une Europe plus durable. La présidente élue de la future Commission européenne, devant le Parlement européen, a longuement parlé de cet objectif. Elle souhaite que l'Union européenne soit le premier continent à neutralité carbone d'ici à 2050. La politique de cohésion doit accompagner ce mouvement qui va impliquer des bouleversements profonds de l'économie. De nouveaux thèmes apparaissent : l'économie circulaire, l'économie des ressources, etc.

En matière de connectivité, il faut être conscient que le FEDER ne peut mobiliser en France que 8 à 9 milliards d'euros, soit un milliard d'euros par an. Ce n'est pas avec cette enveloppe que l'on peut bouleverser le paysage français. Mais des projets de mobilité peuvent être intégrés dans des objectifs territoriaux ou de mobilité durable. Le défi principal de la France est l'innovation et la modernisation de son tissu économique.

3. Déjeuner de travail avec les représentants des régions Bretagne et Provence-Alpes-Côte d'Azur auprès de l'Union européenne

Au cours d'un déjeuner de travail, la délégation a entendu Mmes Aude Körfer, déléguée permanente de la région Bretagne, et Emeline Allioux, directrice du bureau de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Mme Aude Körfer . Toutes les régions françaises, y compris celles d'outre-mer, sont représentées à Bruxelles. D'un bureau régional à un autre, les fonctions ne sont pas les mêmes. L'équipe du conseil régional de Bretagne a une démarche prospective afin d'analyser les évolutions à venir de la réglementation européenne, qui pourraient impacter le conseil régional et les politiques qu'il met en place. Elle permet également de faire le relais entre la région en tant qu'autorité de gestion, mais aussi en tant qu'organisme intermédiaire, et les différentes directions générales de la Commission européenne. Elle est ainsi une facilitatrice - dans l'ensemble, les rapports sont bons. Elle analyse également l'organisation des autres régions européennes et leur utilisation des fonds européens. Ainsi, les régions irlandaises ont financé des projets numériques respectant des critères régionaux dans le cadre du FEDER, alors que cela n'a pas été possible en France. Or, les caractéristiques des régions irlandaises sont proches de celles de la Bretagne. À l'exception de dossiers très techniques, le bureau de la région Bretagne ne fait pas d'assistance au montage de dossiers. Ces actions, tout comme l'information et la diffusion des appels à projets, sont faites par les personnes relais au sein du conseil régional, en Bretagne.

Dans la perspective de la programmation post 2020, la Bretagne a pris l'initiative de mettre en place une coalition de régions sur la PAC, tant pour le budget que pour sa gouvernance. Cette coalition regroupe des régions venant d'États membres plus régionalisés que la France, mais également de pays où le degré de régionalisation est moindre. Quelles que soient les compétences dévolues aux régions, toutes partagent la volonté de parvenir à une mise en oeuvre la plus optimale possible. À cet égard, la partie régionalisée du FEADER - les mesures agroenvironnementales et climatiques -, sont celles pour lesquelles le bilan est le plus positif. Face à la crise laitière et porcine en 2015 et 2016, le fait de pouvoir disposer de mesures régionales a permis d'être très réactif. Cette capacité de réaction n'aurait pas existé dans le système antérieur lorsque la région n'était qu'organisme intermédiaire.

Plusieurs questions se posent sur la capacité administrative de la DG AGRI qui a été victime d'une forte réduction du nombre de postes. Il existe aujourd'hui une unanimité pour dire qu'elle ne dispose pas d'assez d'interlocuteurs face aux régions. En effet, cette DG représente au niveau européen au maximum 60 à 70 personnes. D'ailleurs, le fait pour la Commission européenne de demander un programme opérationnel national unique pour le FEAMP s'explique notamment par l'absence de moyens.

En ce qui concerne l'avenir de ce fonds, deux points doivent être soulignés. La Bretagne demande un fonds mieux adapté aux besoins. Cela ne signifie pas une hausse des capacités de pêche, mais la prise en compte l'ensemble des enjeux : l'énergie, la filière avale, notamment dans le contexte du Brexit. Pour la prochaine programmation, on passerait d'un règlement très précis à un règlement beaucoup plus général, permettant une conception des mesures au niveau national, avec comme seule ligne rouge le respect des conditions d'éligibilité définies. En outre, en commission pêche, le Parlement européen a, pour la première fois, validé l'idée de programmes opérationnels régionaux. Le système actuel en France, avec une autorité de gestion nationale et des régions organismes intermédiaires, est plus complexe à gérer sur le terrain car les régions n'ont pas de contact direct avec les services de la Commission. Toutefois, pour l'instant, l'État français refuse une régionalisation du FEAMP au nom de la taille trop faible de l'enveloppe allouée. Mais, pour la Bretagne, cela représente quand même 43 millions d'euros.

Le Brexit pose également de nombreuses questions. Ainsi, la région Bretagne mène actuellement une coopération territoriale avec le Royaume-Uni, dans le cadre du FEDER. Pour l'instant, les services sont dans l'expectative. En cas de rupture de la coopération transfrontalière, il sera très difficile de recommencer un partenariat à partir de rien. Aussi vaudrait-il mieux a minima conserver les actions qui fonctionnent bien.

Mme Émeline Allioux . Le cadre national actuel pour la PAC est tellement contraignant qu'il est difficile de l'adapter aux territoires. À titre d'exemple, la forêt méditerranéenne est très différente des autres forêts françaises. Les prédations auxquelles elle est confrontée ne sont pas les mêmes. Un programme régional permettrait de disposer d'une marge de manoeuvre supplémentaire. En outre, il est nécessaire de renforcer les partenariats lors de l'élaboration des programmes, ainsi que dans l'instruction des dossiers. Or, en raison de la diminution des ressources humaines de la DG AGRI, cette dernière souhaite l'existence d'un unique plan stratégique national pour la période post 2020, même si l'étude d'impact montre l'efficacité de la régionalisation.

En ce qui concerne le FEAMP, on constate un mouvement de balancier inverse. Le cadre actuel trop rigide conduit la Commission européenne à vouloir être beaucoup plus souple pour la prochaine programmation. Toutefois, comment s'assurer, dans ces conditions, qu'il n'y ait pas trop de différences entre les différentes aides octroyées ? En outre, il n'est pas sûr que la France accepte des programmes opérationnels régionaux pour ce fonds. Mais, au-delà du statut, il faut s'interroger sur les marges de manoeuvre qui seront véritablement laissées, notamment pour pouvoir faire des transferts de financement d'une mesure à une autre.

Une relation de confiance existe désormais pour le FEDER entre les régions et la DG REGIO. Cette dernière assiste régulièrement à des réunions de comités de suivi. En outre, en cas de problème, elle est toujours disposée à discuter - cela ne veut toutefois pas dire qu'elle accepte forcément les propositions des régions ; les régions ont une relation très directe avec elle. A contrario , la DG MARE ne participe pas aux réunions des comités de suivi régionaux du FEAM, car les régions ne sont pas autorités de gestion. Elle ne connaît que l'État comme interlocuteur. Les problèmes rencontrés doivent donc remonter toutes les strates administratives françaises avant d'être transmis à la DG MaRE.

Le projet d'un retour à N+2 pour le dégagement d'office dans la prochaine programmation, contre N+3 actuellement, est un élément d'inquiétude. Cela nécessite une montée en charge très rapide des projets, mais également des cofinanceurs. L'ensemble des régions cherchent à influencer la rédaction de la prochaine programmation. Il existe par exemple le réseau de la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM).

4. Réunion avec des représentants de la Cour des comptes européenne

Dans l'après-midi, la délégation a rencontré des représentants de la Cour des comptes européenne : M. Niels-Erik Brokopp, manager principal de la chambre Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion, Mme Julia Pilarczyk, auditrice au sein de cette même chambre, et M. Jean-François Hynderick, chargé des relations institutionnelles.

M. Niels-Erik Brokopp . Les fonds européens en matière de cohésion représentent une part très variable de l'investissement public selon les États membres, de 1 % au Luxembourg à 82 % au Portugal, et 2,7 % en France.

Le financement de la politique de cohésion représente environ un tiers du budget de l'Union européenne au cours des programmations 2007-2013 et 2014-2020. Le TFUE définit l'objectif général, mis en oeuvre par des règlements sur sept ans et comportant des règles particulières pour chaque programmation. Celle-ci suit une série de phases, dont certaines se chevauchent, et comporte des objectifs, l'obligation d'utiliser les ressources de façon optimale et des règles de conformité ; de telle sorte que la question de l'absorption des fonds européens n'est pas une fin en soi.

Mme Julia Pilarczyk . Sur la période 2000-2017, le démarrage de la consommation des fonds européens est plus lent à chaque programmation ; cela est encore plus vrai pour la programmation en cours, même si la situation varie selon les États membres.

Fin 2018, le taux de paiement s'établissait en moyenne à 21,9 % dans l'Union européenne, allant de 48,5 % en Finlande à 11,2 % en Hongrie, la France se situant à 26,3 %. Ce retard au démarrage s'explique notamment par l'adoption tardive du cadre législatif et des programmes opérationnels. La programmation 2007-2013 a été caractérisée par une durée de 24 mois entre la présentation des propositions de règlements par la Commission et leur adoption, soit six mois avant le début de la période de programmation, alors que, pour la programmation actuelle, la durée de négociation des textes a été de 26 mois, soit une durée comparable, mais l'adoption n'est intervenue que deux semaines avant le début de la période de programmation. Au 31 décembre 2007, 95 % des programmes opérationnels soumis par les États membres avaient été adoptés par la Commission, mais seulement 55,8 % au 31 décembre 2014. Cette situation a des conséquences sur le reste à liquider (RAL) qui croît au démarrage de chaque nouvelle programmation.

La situation française présente trois caractéristiques (d'après un audit réalisé par la Cour des comptes européenne sur un programme opérationnel en Loire-Atlantique) :

- les taux de cofinancement effectifs sont souvent inférieurs aux taux de cofinancement prévus ou permis, alors qu'il faudrait aboutir à un équilibre à la clôture du programme ;

- le plafonnement des paiements appliqué n'est pas conforme au règlement européen qui prévoit le paiement intégral des fonds ; les autorités de gestion avancent l'argument de la bonne gestion d'un point de vue comptable, mais ce phénomène est préjudiciable à la trésorerie des porteurs de projets ;

- les projets sont sélectionnés au fil de l'eau, même s'il y a des différences selon les régions ; cela conduit néanmoins à réduire le nombre de bénéficiaires potentiels, en raison du manque de transparence et de publicité en amont concernant les projets éligibles.

En matière de taux d'absorption des fonds européens, la France se situe dans la moyenne européenne. Sur la précédente programmation, il existait quatre catégories d'États membres : ceux qui présentent un taux d'absorption supérieur à la moyenne (Allemagne, Autriche, Irlande, Portugal, Pologne, pays baltes, Finlande, Suède), ceux dont le taux d'absorption est inférieur à la moyenne (Italie, République tchèque, Slovaquie, Roumanie, Bulgarie), ceux qui présentent un taux d'absorption d'abord inférieur puis supérieur à la moyenne (Pays-Bas, Luxembourg, Grèce) et ceux qui se situent dans la moyenne (France, Belgique, Espagne, Royaume-Uni). Néanmoins, la France n'est pas concernée par les dégagements (fonds non utilisés et projets suspendus).

Il résulte des travaux de la Cour des comptes européenne que les mesures prises pour accroître l'absorption n'étaient pas assez centrées sur les résultats. La révision des programmes opérationnels est efficace en termes d'absorption, mais comporte un risque pour l'utilisation optimale des ressources. L'échelonnement des projets réduit le risque de dégagement, même si, rétrospectivement, les projets absorbent certes les fonds, mais comportent un risque d'effet d'aubaine. 8 % du montant des dotations aux instruments financiers étaient inutilisés et n'avaient aucun effet de renouvellement. Les avances contractuelles peuvent représenter un risque pour la conformité et l'utilisation optimale des ressources.

Pour ce qui concerne les irrégularités et la fraude, un rapport spécial de la Cour des comptes européenne portant sur la programmation 2007-2013 a mis en évidence une singularité française. En effet, la France sort du lot car elle déclare très peu de cas de fraude ou de soupçons de fraude par rapport à la très grande majorité des États membres. Cette situation serait liée aux systèmes d'information français qui ne permettraient pas le codage des différents cas de fraude. Il est probable aussi que la France ne signale que les fraudes faisant l'objet d'une décision de justice définitive.

Sur la simplification applicable à la nouvelle programmation, qui a fait l'objet d'un document d'information de la Cour des comptes européenne, quatre principes directeurs ont été retenus : une stratégie de simplification administrative bien définie est nécessaire ; une approche structurée et fondée sur des données factuelles est cruciale pour saisir toute la complexité du système et proposer une simplification ; une simplification efficace exige un engagement ferme de la part de la Commission, du Parlement européen, du Conseil et des États membres ; obligation de rendre compte et performance. Là également, la simplification n'est pas une fin en soi et elle ne doit pas mettre en péril les progrès déjà accomplis dans le renforcement des contrôles internes. À titre d'illustration, le dossier de sélection des projets comporte 16 pages en France, mais 52 en Allemagne et 134 en Pologne. A contrario , alors que la France représente 4,2 % du total des fonds européens, elle compte 40 programmes opérationnels, derrière l'Italie (51) et l'Espagne (45), soit 12,7 % du total, 1 366 indicateurs de réalisation et de résultat, alors que l'Espagne, avec 45 programmes opérationnels, n'en a établi que 756, et 23,8 % du nombre total des autorités de gestion, quand la Pologne en compte 6,6 %, alors qu'elle bénéficie de 22 % des fonds européens. Ces différents chiffres reflètent des choix de gestion nationaux, mais ont nécessairement des conséquences concrètes sur leur utilisation des fonds européens.

La Commission européenne a pris conscience de la nécessité de simplifier ses propres textes. Alors que le nombre de règlements et celui de pages que comptent ces textes n'avaient cessé de croître au cours des programmations successives (19 règlements et 138 pages en 2000-2006, 21 et 313 en 2007-2013, 28 et 774 en 2014-2020), ses propositions pour la période 2021-2027 ne comprennent que 4 propositions de règlements comportant 461 pages.

Pour autant, les chiffres montrent que des contrôles plus poussés ont fait baisser sensiblement le taux d'erreur dans l'utilisation des fonds européens.

La Cour des comptes européenne audite des projets soit sur la base des rapports d'audit internes lorsque les dossiers sont très bons - c'est le cas en France notamment -, soit directement auprès des bénéficiaires des fonds européens lorsque les rapports sont insuffisants - on parle alors de reperformance. Mais la Cour effectue environ 180 contrôles de ce type chaque année, alors que les fonds européens financent environ un million de projets...

M. Niels-Erik Brokopp . La Cour des comptes européenne a rendu un avis sur les dispositions proportionnées renforcées pour les systèmes de gestion et de contrôle, dont il ressort que l'assouplissement des contrôles comporte un risque d'augmentation des irrégularités, alors que l'objectif de la Commission est de viser un taux d'erreur inférieur à 2 %. Les systèmes de gestion en place permettent d'obtenir de bons résultats ; il ne faudrait pas les compromettre. Il convient d'éviter l'utilisation politique de l'objectif de simplification.

5. Réunion au Comité des régions de l'Union européenne

La délégation s'est ensuite entretenue avec MM. Thomas Wobben, directeur de la législation au Comité des régions de l'Union européenne, Nicolas Lété, conseiller du président de Comité des régions, Mmes Delphine Langlois et Hélène Moraut, administratrices.

Il est important de tirer les leçons de cette programmation, ainsi que de répertorier et analyser les bonnes pratiques et les facteurs de succès présents dans les différents États membres, ayant permis une bonne appropriation et utilisation des fonds.

L'OCDE a récemment publié un document sur l'investissement public efficace entre niveaux de gouvernement et a posé plusieurs principes pour une appropriation réussie des politiques publiques : la coopération, la capacité des différents niveaux à assurer la mise en oeuvre des politiques, disposer d'une répartition efficace entre les différents niveaux et faire preuve de transparence. L'OCDE a également publié un document relatif aux facteurs de succès de la décentralisation. Sont notamment nécessaires une division claire des responsabilités, un financement suffisant, une autonomie budgétaire, une coopération des différents pouvoirs, la participation des citoyens, la possibilité pour les pouvoirs publics de mettre en place des politiques asymétriques adaptées à la réalité des territoires, la transparence et le suivi des résultats. Ces deux documents sont très importants dans le cadre des discussions entre les régions et l'Union européenne. En effet, si ces principes ne sont pas respectés, si on constate une concurrence entre les régions et les États ou encore si les responsabilités de chacun ne sont pas claires, la mise en oeuvre des politiques européennes sera bloquée.

Un point important est celui de la capacité à absorber les fonds structurels. À titre d'exemple, en Slovaquie, les autorités locales sont trop petites pour pouvoir porter les fonds européens. Le système polonais est proche du système français, avec, sur chaque territoire, un équivalent du préfet et un président de région. Le système fonctionnait bien car la division des tâches est claire. Ainsi, 70 % des investissements publics sont le fruit des fonds structurels. Toutefois, la Pologne est actuellement confrontée à des difficultés politiques car beaucoup de présidents de région n'appartiennent pas au parti au pouvoir à Varsovie. Aussi l'État a-t-il cherché à se substituer aux régions dans l'utilisation des fonds et a-t-il progressivement diminué les responsabilités de ces dernières. Mais, lors des dernières élections régionales, cinq présidents appartenant au même parti que le Gouvernement ont été élus. Dès lors, la position actuelle du Gouvernement réduisant drastiquement le rôle des régions en matière européenne n'est plus tenable.

En Allemagne, la gestion des fonds est très décentralisée. Ainsi, le FEDER et le FSE sont uniquement gérés au niveau régional. En Espagne, il existe un programme national avec une délégation pour l'élaboration des mesures au niveau régional.

Pour le FEADER, un arbitrage est en cours entre les régions française et le Premier ministre. Lorsque ce fonds a été mis en place dans l'Agenda 2000, deux pays ont fait, dès le départ, le choix d'une régionalisation : l'Allemagne et l'Italie. Si, en Allemagne, il s'agissait d'une réelle décentralisation, en Italie, des lignes directrices nationales pesaient sur les décisions régionales. De plus en plus d'États membres ont fait le choix de la régionalisation : la Finlande, le Royaume-Uni, la Belgique. Le dernier pays en date est la France, à la suite du rapport de René Souchon, rapporteur au Comité des régions. Toutefois, les directives nationales sont restées très fortes. En outre, on a constaté un retard au démarrage, notamment sur la validation des programmes. Ainsi, devant la commission Agriculture en 2015, un certain nombre de régions ont témoigné de la lourdeur de la procédure d'approbation et des instructions de la Commission européenne. Au final, l'Allemagne est le seul pays où la régionalisation de l'utilisation de ce fonds est totale, permettant son adaptation au niveau local et régional. Or, lorsque l'empreinte nationale est trop forte, on constate de nombreuses défaillances.

La nouvelle architecture de la PAC propose de regrouper les piliers 1 et 2. En effet, la Commission souhaite l'instauration d'un plan stratégique national et la suppression de la possibilité de plans régionaux. Cela s'explique par les contraintes administratives pesant sur la DG AGRI. Devoir valider 119 plans régionaux représente une charge de travail très lourde, alors même qu'elle a perdu des effectifs au profil d'autres directions. Elle s'est aperçue qu'elle ne disposait plus des moyens pour faire face à l'ensemble de ses tâches. Mais une contrainte administrative ne doit pas conduire à une absurdité stratégique : en effet, on arrive à une situation où, d'un côté, la Commission européenne affirme ne plus vouloir de plans régionaux, et, de l'autre, clame que cette politique doit être mise en oeuvre au plus près des territoires ! La position de la DG AGRI est une invitation aux États membres à reprendre la main sur cette politique.

Une simplification des procédures est également nécessaire. À titre d'exemple, tant le ministère des finances que le ministère de l'agriculture établissent des principes directeurs pour l'utilisation des fonds européens, en l'absence d'un accord-cadre général sur l'utilisation des fonds structurels. L'agriculteur est alors confronté à deux visions et directives différentes. Il est nécessaire d'avoir une approche intégrée. Sans simplification, le système français ne pourra pas bien fonctionner. En Allemagne, la coopération entre les Länder et l'État est plus simple car elle est définie par la Constitution de chaque Land.

On constate une volonté partagée d'une plus grande régionalisation du FEADER. Cette position est notamment portée par les régions allemandes, italiennes, françaises et polonaises.

Une vraie réflexion doit être menée sur la politique est faveur de la ruralité. En effet, on constate un décrochage des zones rurales par rapport aux zones urbaines, surtout dans les nouveaux États membres, source de tensions fortes. Le futur de l'Europe se situe dans le futur des territoires.

La politique structurelle doit relever deux défis :

- d'une part, l'efficacité des politiques est actuellement jugée par la rapidité de consommation des fonds. Or, il s'agit d'un simple indicateur quantitatif. Cela fait écho à la pression actuellement forte pour réduire les budgets consacrés aux politiques agricole et de cohésion. En ce qui concerne la France, la revue semestrielle européenne a souligné qu'elle devait non seulement concentrer son action sur l'innovation, mais aussi renforcer la décentralisation afin de répondre aux besoins des territoires ;

- d'autre part, les États membres ne semblent pas être intéressés par un renforcement des partenariats. Ainsi, dans la future programmation, l'article du règlement consacré au partenariat et à l'articulation des politiques entre les différents niveaux d'action se résume à une phrase renvoyant à un futur code de conduite. La participation de l'ensemble des acteurs n'est certes pas simple à mettre en place, mais elle est nécessaire pour adapter la politique à la vie réelle. Il faut en effet négocier des partenariats avec des objectifs communs.

Le rapport de la Cour des comptes française souligne que les mauvais résultats sont dus à une mauvaise mise en oeuvre des grands principes posés par l'OCDE :

- il est nécessaire de trouver un accord entre les régions et l'État le plus rapidement possible, et dans tous les cas avant que le montant de l'enveloppe attribuée à la France ne soit connu. Dans le cas contraire, chaque région agira en fonction de ses intérêts spécifiques ;

- il est important de ne pas à nouveau tout changer. En effet, un très grand nombre de personnes sont impliquées dans l'utilisation des fonds européens. Si on fait table rase de l'existant pour reconstruire ex nihilo une mise en oeuvre des fonds européens en France, deux ans minimums seront nécessaires pour s'approprier le nouveau système ;

- la politique de cohésion intervient dans la sphère des politiques publiques des régions, le transport, l'environnement. Il faut prendre en compte et investir dans les capacités des régions afin de développer un cadre national s'appuyant sur les besoins des territoires ;

- il est nécessaire de clarifier les attentes de la politique de cohésion. Souvent, les attentes sont trop importantes. Cette clarification est nécessaire afin d'éviter toute frustration. La politique de cohésion est la seule qui soit très concrète pour le citoyen. Il est important de communiquer sur ses réalisations au niveau local.

Dans le cadre de la prochaine programmation, les autorités de gestion n'auront pas à nouveau à être certifiées. De même, sera mise en place une différenciation pour les programmes qui fonctionnent bien. Cela répond à une attente des autorités de gestion. Toutefois, la mise en place de ce système nécessite un accord de la Cour des comptes européenne, qui est indépendante. Un dialogue est en cours entre la Commission européenne, le Conseil et cette institution pour parvenir à un consensus.

L'Allemagne est un exemple intéressant en matière de coordination. Tous les deux mois, est organisée une réunion entre les Länder et le niveau national afin de discuter de questions économiques. Cela permet de renforcer la coordination, de limiter les phénomènes de concurrence entre Länder, mais a également permis de renforcer la confiance du gouvernement dans la capacité des régions à gérer les politiques européennes.

Dans la nouvelle programmation, il ne sera plus possible d'avoir un cofinancement sur plusieurs fonds. Le risque est d'avoir un effet de levier moins important.

On constate un problème général d'accès aux fonds pour les PME. Alors qu'elles représentent 99 % du tissu économique européen, elles ne sont destinataires que de 3 % à 4 % des fonds structurels. Le Comité des régions appelle à la mise en place d'outils d'assistance technique, trop peu utilisés au niveau tant local que national. En outre, les procédures doivent être simplifiées. L'Office européen de lutte contre la fraude propose la mise en place d'une forfaitisation pour les dépenses éligibles. De même, on peut s'interroger sur le niveau de contrôle à avoir. Ainsi, les projets mis en place dans le cadre du programme LEADER représentent des sommes sans commune mesure avec celles des grands investissements. Toute la difficulté est de pouvoir faire la différence entre l'erreur et la fraude.

6. Réunion au bureau de représentation du Land de Saxe auprès de l'Union européenne

Enfin, la délégation s'est rendue dans les locaux de la représentation du Land de Saxe auprès de l'Union européenne, où elle s'est entretenue avec M. Johann Brettschneider, directeur adjoint du bureau de représentation, en charge du budget, des finances et des fonds structurels.

La Saxe est un Land de 4 millions d'habitants, à l'Est de l'Allemagne, à la frontière avec la Pologne et la République tchèque ; la coopération transfrontalière y est donc très importante. Son économie est très dépendante des PME. Elle cherche à attirer les sièges de grandes entreprises allemandes.

Le bureau de représentation du Land a trois principales activités :

- collecter des informations auprès des institutions européennes à l'attention des ministères de Saxe, par exemple sur le CFP ou la politique de cohésion ;

- faire du lobbying pour défendre les positions saxonnes à Bruxelles, principalement auprès de la Commission et du Parlement européen ; cela passe aussi par l'organisation d'événements thématiques et par un travail en réseau avec d'autres régions, ce qui a permis à 240 régions européennes d'établir un document d'orientation présentant une position commune sur la politique de cohésion après 2020, dont plusieurs éléments ont été repris par la Commission dans ses propositions législatives ;

- représenter la diversité économique et culturelle de la Saxe.

Au titre de la programmation en cours, le Land de Saxe a bénéficié de fonds européens à hauteur de 2,8 milliards d'euros, soit 2,1 milliards pour le FEDER, 870 millions pour le FEADER, 663 millions pour le FSE et 130 millions pour la coopération territoriale.

La politique de cohésion est particulièrement importante pour les Länder qui, dans la fédération que constitue l'Allemagne, détiennent un pouvoir législatif dans leur domaine de compétences. Les Länder gèrent 100 % des crédits FEDER et FEADER et 80 % des crédits FSE, les 20 % restants relevant de l'État fédéral. L'accord de partenariat pour l'emploi de ces fonds est coordonné par le ministère fédéral de l'économie, en étroite coopération avec les Länder.

Pour la prochaine programmation 2021-2027, la concertation est en cours : le ministère fédéral de l'économie consulte l'ensemble des Länder de manière à finaliser le choix des priorités qui figureront dans l'accord de partenariat, avec l'objectif d'avoir conclu à l'été 2020.

Au niveau de la Saxe, l'autorité de gestion du FSE et du FEDER se trouve à Dresde, ainsi que l'organisme de certification. Le Land est également doté d'un organe d'audit indépendant. Le niveau fédéral assure également une fonction d'audit. Et la Cour des comptes européenne contrôle l'usage des fonds européens pour l'ensemble du pays. La simplification est aussi un enjeu en Allemagne, les niveaux de contrôle étant trop nombreux.

Le Land de Saxe a défini trois priorités pour le FEDER : l'innovation, la science et la recherche, avec l'affectation de 30 millions d'euros à des projets innovants en faveur de l'industrie - on parle d'ailleurs désormais de Silicon Saxony - ; la compétitivité des nouvelles technologies ; la nouvelle croissance économique durable. Pour le FSE, la priorité est axée sur la formation des jeunes, en lien avec les besoins des PME, pour leur permettre d'accéder à des niveaux d'éducation plus élevés. Le Land s'efforce de promouvoir une approche intégrée du FEDER et du FSE. Quant au FEADER, il est surtout centré sur l'agriculture et l'élevage, mais les crédits devront se compléter avec ceux du FEDER pour développer l'emploi en milieu rural.

La Saxe s'est dotée d'un règlement d'utilisation des fonds européens qu'elle a soumis à la Commission européenne, laquelle en a repris certains aspects. Il s'agit surtout de réduire le nombre des niveaux de vérification des comptes, même si la tâche n'est pas simple, d'autant plus que, dans l'Union européenne, il convient de concilier autant de pratiques administratives et de spécificités qu'il y a d'États membres. L'objectif est de parvenir à des niveaux de contrôle exclusivement nationaux ou régionaux. Le Parlement européen partagerait cette position.

L'Allemagne est également confrontée à une difficulté tenant à l'ajout de règlementations à la fois nationales et régionales sur l'utilisation des fonds européens à la réglementation européenne. Or, la Commission considère que cette dernière est suffisante. Les autorités du Land de Saxe partagent ce point de vue et cherchent non seulement à lutter contre la surrèglementation, mais aussi à promouvoir une réglementation orientée vers les résultats.

La proposition de la Commission de doter l'Union européenne d'un règlement définissant des dispositions communes s'appliquant à l'ensemble des fonds européens constitue une avancée. Toutefois, le ministère de l'agriculture n'est pas favorable à cette évolution et souhaite un règlement agricole spécifique au motif que les territoires ont des spécificités qu'il faut prendre en compte.

Au titre du CFP 2021-2027, l'Allemagne devrait perdre environ 20 % des crédits relatifs aux fonds européens, comme la France. Il faut rester attentif à ce point. Il convient de noter qu'une députée européenne originaire de Saxe est la rapporteure de la proposition de règlement relatif aux dispositions communes aux fonds européens, ce qui permettra de peser sur ce texte qui va préparer l'avenir.

Déplacement à Melun (Seine-et-Marne)
(jeudi 18 juillet 2019)

Le jeudi 18 juillet 2019 après-midi, une délégation de la mission d'information a effectué un déplacement au siège de la communauté d'agglomération Melun-Val-de-Seine, à Dammarie-lès-Lys, en Seine-et-Marne.

1. Présentation du programme d'investissement territorial intégré (ITI) et de ses réalisations

La délégation s'est entretenue avec MM. Louis Vogel, président de la communauté d'agglomération de Melun-Val-de-Seine, et Henri Mellier, vice-président en charge notamment des fonds européens, Mmes Teresa Camerino et Marie-Laure Krésec, chargées de mission en charge du suivi des fonds européens.

M. Louis Vogel . L'aventure des fonds européens a commencé avec difficultés, notamment avec un échec lors d'un appel à projet de la région. Cet échec a fait prendre conscience de la nécessité de développer une cellule dédiée à la gestion des fonds européens afin d'assurer un portage politique et administratif suffisant. Un directeur général adjoint des services a été nommé pour traiter de ces sujets, ainsi qu'un vice-président. Les clés du succès sont les suivantes : un portage politique important, le recrutement d'agents efficaces et un appareil administratif dédié.

La région Île-de-France comprend 15 territoires ITI, dont Melun-Val-de-Seine. Les autres territoires se sont mis en ordre de bataille plus tôt ; la communauté d'agglomération avait un retard à rattraper, mais aujourd'hui elle fait partie des territoires ITI les plus dynamiques d'Ile-de-France.

En 2017, la communauté d'agglomération a bénéficié de 5,26 millions d'euros au titre des fonds européens, dont 70 % sont déjà affectés. Toutefois, le périmètre de la communauté d'agglomération ayant été modifié en cours de programmation, certaines communes ne peuvent pas bénéficier des fonds européens car elles étaient initialement en dehors du périmètre ITI. Ainsi, seules 16 communes sur 20 peuvent, en principe, participer à des appels à projets.

Plusieurs projets ont été menés à bien, dont les exemples suivants sont les plus parlants.

Premièrement, a été créé un parcours d'intégration, de l'école à l'entreprise, visant à faciliter l'insertion professionnelle de certains décrocheurs. La communauté d'agglomération a mis en place une entreprise sociale réalisant des petits travaux d'entretien et de maintenance dans certains quartiers, ainsi que L'Atelier, une sorte de pépinière d'entreprises accompagnant les décrocheurs à créer leur propre structure. Ces deux projets ont bénéficié de crédits FEDER et FSE.

Deuxièmement, Villaroche constitue une zone industrielle importante, une forme de cluster d'entreprises. Historiquement, cette zone a été choisie par le groupe Safran pour s'implanter. L'entreprise Zodiac Fluid Equipment a sélectionné ce site pour construire une unité de production. Or, l'entreprise a constaté un déficit de main d'oeuvre qualifiée au plan local pour travailler dans son usine. Une formation a ainsi été mise en place, financée par des fonds européens.

Enfin, une maison médicalisée à la Rochette a été financée. Cette implantation était cruciale puisqu'il s'agit d'un désert médical, l'accès aux soins étant de plus en plus difficile au fil des ans.

Ces exemples soulignent que les fonds européens permettent d'ajouter le « petit plus » qui permet « le grand plus », et de répondre ainsi à l'attente des administrés.

C'est l'autorité de gestion, c'est-à-dire la région, qui sélectionne les projets bénéficiant d'un financement. La communauté d'agglomération est un facilitateur : elle aide les porteurs de projets à monter leurs dossiers. Le programme d'assistance technique, financé par la Commission européenne, assume la moitié du traitement d'un ETP chargé de l'ingénierie des fonds. Cette aide est précieuse.

M. Henri Mellier . Un problème dans le pilotage des fonds est l'absence de fongibilité entre eux. La communauté d'agglomération a consommé la quasi-totalité du FEDER pour la programmation. Le FEDER est relativement rapide à consommer puisqu'il permet le financement de grands projets. Le FSE est plus lent à engager et à payer aux bénéficiaires ; les mesures financées concernent des enveloppes plus réduites. La communauté d'agglomération aurait souhaité pouvoir basculer une partie des crédits FSE sur les crédits FEDER, mais ce n'est pas possible. A minima, la fongibilité entre les axes du FSE devrait être autorisée.

Concernant le FEDER, il a permis le financement de quatre projets d'envergure : la maison médicale de la Rochette, la rénovation thermique de 203 logements à Melun, la rénovation thermique de Mée-sur-Seine et la construction d'une autre maison médicale. Pour la rénovation thermique des logements à Melun, les loyers n'ont pas été augmentés et les charges ont même diminué. Cet exemple montre que l'Union européenne peut financer des projets à petite échelle qui ont un impact direct et concret sur la vie des citoyens. Même les plus sceptiques ont été convaincus !

Concernant la FSE, l'aide financière apportée est fléchée vers des projets très concrets, orientés vers des publics défavorisés. Des actions relatives à la formation des aides-soignants et à la lutte contre le décrochage scolaire ont été financées.

Les associations ont présenté quelques projets, mais il est certain que ce statut ne permet pas d'assurer une surface financière suffisante pour bénéficier de fonds européens. En effet, il faut pouvoir assumer la totalité du coût du projet puisque les crédits européens ne sont versés qu'à la fin.

Le taux de sélection par le comité de suivi est élevé, de l'ordre de 70 %.

Mme Teresa Camerino . Le FSE se distingue en termes de difficultés opérationnelles, notamment en ce qui concerne les critères à remplir pour financer des actions relatives à la création d'emplois.

Au début de la programmation, peu de porteurs de projets se sont manifestés pour solliciter un financement du FSE. Il a donc fallu communiquer largement sur la disponibilité des fonds européens, surtout aux porteurs de projets déjà connus par les services de la communauté d'agglomération. Des appels à projets ont été lancés pour chacun des axes du FSE. L'émergence des projets constitue une perspective d'évolution importante ; il faut identifier de nouveaux porteurs potentiels et les convaincre de déposer un dossier. Au début de la programmation, une certaine réticence à se tourner vers les fonds européens a été observée, la procédure étant jugée comme trop complexe et faisant l'objet de contrôles rigoureux. Le soutien de la communauté d'agglomération a été nécessaire.

Mme Marie-Laure Krésec . La région Île-de-France a recruté 62 personnes pour assurer son rôle d'autorité de gestion et faciliter le dialogue avec les organismes intermédiaires. Les projets passent d'abord le filtre du comité de sélection puis du comité de suivi et sont ensuite présentés à la région, une fois qu'ils sont crédibles. L'autorité de gestion valide les projets, mais dans le cadre d'un dialogue quotidien, elle détecte aussi des lacunes ou des erreurs, ce qui permet de progresser et de sécuriser le dispositif financier. Parfois, ceci implique de reporter le projet de quelques mois.

Dans le cadre de l'instruction, il y a des allers-retours avec l'autorité de gestion. Une fois le dossier validé en comité de sélection, il est déposé dans le logiciel Synergie, ce qui permet à l'autorité de gestion d'accéder aux pièces du dossier. En cas d'erreurs, pouvant être détectées par l'autorité de gestion par exemple, le service juridique de l'organisme intermédiaire - la communauté d'agglomération - peut être sollicité pour sécuriser le dispositif. Ce dialogue de gestion vise à identifier le plus en amont possible les erreurs.

M. Henri Mellier . À ce titre, la démarche clé des fonds européens est bien celle du partenariat. Il faut comprendre la philosophie du dialogue de gestion pour pouvoir avancer. Les services de l'intercommunalité peuvent constituer la cheville ouvrière de ce processus en apportant un soutien, une tutelle aux porteurs de projets.

2. Visite d'un site financé par les fonds européens : la maison de santé de la Rochette

La délégation s'est ensuite rendue à La Rochette, où une maison médicale de santé a été financée par les fonds européens. Elle s'est entretenue avec M. Pierre Yvroud, maire de La Rochette.

M. Pierre Yvroud . Le projet de maison médicale a été lancé en 2016 pour lutter contre la désertification médicale, les deux médecins généralistes de la commune allant prochainement quitter leur cabinet. Ce projet consistait dans la construction d'une maison médicale, à la place d'anciens ateliers des services techniques de la ville, puis dans le financement d'une extension, pour une surface de 200 m². Il a bénéficié, à hauteur de la moitié du coût total, soit 685 000 euros HT, d'un financement par des crédits du FEDER.

La commune a pu bénéficier de l'aide de la communauté d'agglomération pour l'assister dans l'élaboration du dossier. Elle a toutefois rencontré un certain nombre de difficultés : obligation de prendre des engagements financiers afin de renseigner le dossier de demande de subvention (plan de financement demandé par le FEDER exigeant un descriptif détaillé des dépenses), c'est-à-dire avant même de savoir si cette dernière serait attribuée, problème de paramétrages du logiciel Synergie, versement tardif des fonds (sept mois de délai pour obtenir l'acompte).

Malgré cela, cette maison médicale de santé est une belle réussite et un exemple concret de ce que l'Union européenne peut apporter à la population. La maison médicale de santé accueille aujourd'hui deux médecins généralistes, un phlébologue, un cardiologue, des infirmiers.

Le maire a souhaité que le financement européen de cette maison de santé soit connu de tous grâce à une publication dans le bulletin municipal et à l'apposition du logo européen sur la plaque commémorant l'inauguration du centre. Les bons résultats des listes pro-européennes lors des dernières élections sur la commune s'expliquent en partie, selon lui, par cette réalisation et le sentiment qu'ont eu les habitants de l'utilité de l'Europe illustrée par le financement de ce projet.

Afin de répondre à une demande forte de la part de praticiens médicaux, la commune a décidé la construction d'une seconde extension de 100 m². Toutefois, cette nouvelle construction n'a pas pu être financée par des crédits du FEDER, dans la mesure où la communauté d'agglomération ne bénéficie pas de subventions suffisantes au titre du FEDER pour soutenir l'ensemble des projets sur son territoire.

3. Entretiens avec des porteurs de projets

La délégation a ensuite rencontré deux porteurs de projets : M. Baytir Thiaw, directeur de BTMI Conseils et de L'Atelier, centre d'accompagnement à la création d'entreprises, et Mme Fatima Jaeil, en charge du projet Paris Villaroche Training Center, pour la formation aux métiers de l'aéronautique.

M. Baytir Thiaw a été retenu à la suite d'un appel à projet lancé par la communauté d'agglomération pour son centre d'affaires dénommé L'Atelier. Ce centre d'affaires vise à encourager la création d'activités, soutenir les porteurs de projets et dynamiser le développement économique dans les quartiers. L'Atelier bénéficie d'une subvention du FEDER (axe 1) pour l'achat d'équipement (23 000 euros sur un montant total de 46 000 euros) et d'une subvention du FSE (axe 3 - favoriser la création et la reprise d'activité, assurer une intégration durable dans l'emploi) pour la gestion et l'animation (239 000 euros sur un montant total de 478 000 euros).

L'Atelier a été inauguré en avril 2018. Il est implanté sur deux sites : dans le quartier Écopôle Loïc Baron, quartier prioritaire au titre de la politique de la ville, dans le quartier Montaigu à Melun et dans le quartier de la Plaine du Lys à Dammarie-lès-Lys. Ce centre d'affaires est un outil de développement économique visant à permettre aux personnes souhaitant créer ou reprendre une entreprise de disposer d'un accompagnement à la fois individuel et collectif. Le centre d'affaires ne procède pas à une sélection des projets à l'entrée. Ainsi, toute personne résidant sur le territoire de la communauté d'agglomération, y compris dans les communes non membres de l'ITI, soit six communes sur les vingt que compte la communauté d'agglomération, peut y venir présenter un projet. L'Atelier vérifie notamment la viabilité de ce dernier.

L'Atelier constitue un point de sensibilisation à la création d'entreprise et dispose notamment des outils et moyens pour aider à la création de petites structures. Il organise également des ateliers thématiques, sur la fiscalité, le droit ou encore le marketing. Des réunions d'échanges entre jeunes entrepreneurs ou personnes souhaitant monter leurs entreprises sont également organisées. Ce centre d'affaires permet le développement d'une communauté de chefs d'entreprises. L'Atelier continue à accompagner les entreprises une fois créées. Il a noué des liens avec l'ensemble des acteurs susceptibles de travailler avec les porteurs de projets : France Active, Association pour le droit à l'initiative économique (ADIE), la communauté d'agglomération Melun Val-de-Seine, les chambres consulaires, des experts comptables, l'ordre des avocats, des banques, etc.

Un an et demi après son lancement, L'Atelier a accompagné 154 porteurs et chefs d'entreprises - 62 femmes et 92 hommes -, dont 47 % sont issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les porteurs de projets viennent de toutes les communes de la communauté d'agglomération, y compris des plus petites comme Rubelles (3 personnes accompagnées - 2 000 habitants) ou Livry-sur-Seine (1 personne accompagnée - 1 700 habitants). 51 % des personnes accompagnées ont moins de 35 ans et 20 % ont plus de 45 ans. Pour ces dernières, plus qu'un projet d'emploi, il s'agit dans de nombreux cas d'un projet de vie, la création d'entreprise étant pour elles la seule façon de sortir du chômage de longue durée. Enfin, les bureaux proposés à loyer abordable dans le centre d'affaires à Melun sont occupés à 100 %, et à 67 % à Dammarie-lès-Lys. Le taux de réalisation des projets est de 30 %.

M. Henri Mellier . L'Atelier était l'un des gros succès d'utilisation des fonds européens sur le territoire de la communauté d'agglomération. L'objectif fixé est ambitieux : accompagner 200 personnes en deux ans.

M. Baytir Thiaw . L'Atelier a été confronté à plusieurs difficultés du fait du recours aux fonds européens. Tout d'abord, il est nécessaire d'atteindre l'objectif de 200 personnes accompagnées pour percevoir l'intégralité de la subvention européenne. Le vocabulaire technique européen est difficile à assimiler : le temps de comprendre le fonctionnement de certains principes, une centaine de personnes étaient déjà venues à L'Atelier... Il a donc fallu les recontacter et faire preuve de pédagogie afin de leur expliquer ce principe et celui des aides indirectes, notamment dans le cas où elles souhaiteraient postuler à d'autres aides publiques. En outre, L'Atelier a été confronté à un changement des règles de gestion en cours de route. Ainsi, l'équipe de L'Atelier et le pôle Europe de la communauté d'agglomération avaient beaucoup travaillé sur la partie relative à l'information et à la sensibilisation à la création d'entreprise. Ils ont reçu il y a un mois un mail de la part de la région indiquant que cet axe était désormais le moins important du projet.

Mme Marie-Laure Krésec. La communauté d'agglomération porte le projet ; elle est donc en première ligne face à aux injonctions de la région ou au délai de versement de la subvention. Elle doit néanmoins transmettre les nouvelles directives régionales à son partenaire, L'Atelier, qui doit ensuite lui-même les expliquer aux potentiels créateurs d'entreprises. Le dossier de demande de subvention a maintenant été déposé depuis plus d'un an et demi. Or, l'interlocuteur au sein de l'autorité de gestion en charge de l'instruction du dossier a changé. Les problèmes sont tels qu'on peut légitimement se demander si le nouveau prestataire a accès à la base de dépôt dématérialisé des pièces justificatives. En effet, il les redemande systématiquement. Ainsi, dix jours auparavant, le pôle Europe de la communauté d'agglomération a reçu un mail demandant des documents déjà transmis en octobre dernier.

Mme Fatima Jaeil . Le projet Paris Villaroche Training Center pour la formation aux métiers de l'aéronautique est né du constat dressé par l'entreprise Zodiac des difficultés pour recruter du personnel formé aux métiers d'usinage (travail sur machines-outils à commande numérique). Ce problème est récurrent pour l'ensemble des PME et TPE du secteur. Une étude de faisabilité a été réalisée en partenariat avec ces entreprises. Cette étude a permis de souligner le rôle central que pouvait jouer l'aérodrome comme instrument de valorisation des métiers en lien avec l'aéronautique. L'idée a alors germé d'en faire un centre de formation spécifique, pour les écoles de la deuxième chance, les jeunes des missions locales, les chômeurs de longue durée.

Air France participe au projet jusqu'en 2020. De même, l'entreprise médicale Resmed a fourni les machines-outils. Cette participation des entreprises est très importante car les machines ne sont pas éligibles au FSE. Il reste aujourd'hui à mettre en place la partie ingénierie pédagogique, qui coûte le plus cher.

Ce projet a rencontré des difficultés lors de la passation d'un premier marché public, qui a été retoqué par l'autorité de gestion. Il bénéficie désormais du soutien des services juridiques de la communauté d'agglomération. Cette erreur a entrainé un décalage dans l'instruction du dossier par le comité de sélection, ainsi que du démarrage du projet. Toutefois, un e-learning a été mis en place, financé par le SYMPAV (syndicat mixte du pôle d'activité de Villaroche). Actuellement 37 personnes sont inscrites, essentiellement des demandeurs d'emploi. La formation fonctionne sur le principe de l'École 42 : aucun diplôme ou qualification spécifique n'est nécessaire pour pouvoir s'inscrire. L'objectif est de former 100 personnes par an. La formation dure un an. Actuellement, 3 personnes ont trouvé ou retrouvé un emploi. Début septembre, 600 collégiens, 100 lycéens, ainsi que de demandeurs d'emploi ou des personnes en reconversion professionnelle ont été invités à venir visiter le site.

En dehors du marché public, d'autres difficultés ont dû être surmontées : le service instructeur a ainsi du mal à faire la différence entre le e-learning et l'apprentissage sur les machines-outils. En outre, l'appel d'offres contraint de travailler avec la personne désignée par le marché, même si un autre prestataire semblerait plus pertinent ou intéressant pour tel ou tel aspect du projet.

4. Bilan de la démarche ITI et des difficultés rencontrées dans l'utilisation des fonds européens

En conclusion de ce déplacement, la délégation a échangé sur le bilan de la démarche ITI et les difficultés rencontrées dans l'utilisation des fonds européens.

M. Henri Mellier . Des publics très divers ont bénéficié des fonds européens directement ou indirectement sur le territoire de la communauté d'agglomération : personnel médical et population à la recherche de soins médicaux, locataires pour la rénovation thermique, personne à la recherche d'un emploi ou d'une formation, jeunes et moins jeunes, etc. De manière générale, ce premier ITI a été une réussite.

Toutefois, plusieurs problèmes méritent d'être soulignés. Les services de la région sont dans l'interprétation permanente des textes européens. Ainsi, de nouveaux critères d'éligibilité des projets sont encore définis actuellement pour la programmation en cours.

Mme Marie-Laure Krésec . À titre d'exemple, l'ensemble des ITI de la région ont été destinataires d'une première version d'une note de l'autorité de gestion à la mi-juin relative à de nouveaux critères d'éligibilité. Cette note a fait couler beaucoup d'encre. Une nouvelle version a été publiée le 3 juillet suivant, indiquant que les territoires ITI n'étaient pas concernés. Or, à la lecture de la note, cette exclusion n'était pas aussi claire que le laisse penser l'intitulé...

M. Henri Mellier . Le seuil de 50 000 euros instauré par la région pour le FEDER et le FSE élimine d'office les associations ayant une surface financière trop faible. Il est en outre important de disposer d'une stabilité dans les règles applicables. Or, la région change les règles du jeu en permanence pour réorienter les fonds car elle a une obsession : ne pas rendre d'argent. Il existe actuellement un goulot d'étranglement au niveau de la région, face à l'afflux de projets. Ainsi, le dernier CRP a été annulé sans motif. En outre, les procédures de contrôle interne à la région sont trop lourdes et conduisent à cet engorgement. À titre d'exemple, le dossier d'assistance technique de 2017 n'a pas encore été traité, en raison d'interprétations différentes selon les services de la région. Ce retard n'est toutefois pas propre aux fonds européens : lors des projets de rénovation urbaine, l'ANRU a également des délais de traitement des dossiers très importants.

La région, à la suite du transfert de la compétence de gestion, tâtonne également. Pour éviter un dégagement d'office, elle a ainsi fait passer en priorité les gros dossiers en 2018, notamment les projets de rénovation thermique de Melun de plus d'un million d'euros. Cela entraîne une mobilisation des interlocuteurs de la région sur le dégagement d'office et pas sur l'instruction de l'ensemble des dossiers.

Il serait souhaitable qu'il y ait une plus grande fongibilité entre les axes et les fonds dans le cadre d'un ITI 2. La communauté d'agglomération a d'ailleurs déjà commencé à préparer ce nouveau cadre. Elle a ainsi identifié pour chaque commune de son territoire les projets qui pourraient être éligibles aux fonds européens. Il est important de se rappeler que 37 % du territoire intercommunal est agricole. Il y a donc un chantier de reconversion en cours de la culture de la betterave vers la culture du chanvre.

Le diagnostic sur les besoins du territoire post-2020 est important car la région se basera sur ce dernier pour sa prochaine programmation. En trois ans, les territoires et les élus sont passés d'un certain scepticisme vis-à-vis de la démarche ITI à une unanimité. Toutefois, pour plus d'efficacité, il est nécessaire de simplifier les procédures et les programmes actuellement trop précis. La région est le bon échelon de gestion des fonds européens car elle reste un acteur de terrain.