IV. POUR UNE PROGRAMMATION POST 2020 RÉFORMÉE ET AU SERVICE DES TERRITOIRES
Les négociations européennes en cours sur le budget 2021-2027 de l'Union européenne auront des conséquences sur la prochaine programmation des fonds structurels. Il est important que les dysfonctionnements de la programmation actuelle mis en évidence par votre mission d'information conduisent à tirer des leçons pour l'avenir. Tel est l'objectif des propositions formulées par votre rapporteure.
A. METTRE LA FRANCE EN ORDRE DE MARCHE POUR LA PROCHAINE PROGRAMMATION
Le cours que prendront les négociations entamées à Bruxelles pour le cadre financier pluriannuel sur les années 2021 à 2027 sera déterminant.
Le niveau du budget de l'Union européenne, consacré à hauteur d'un tiers aux fonds structurels, déterminera les crédits dont la France disposera au titre de ces fonds. En outre, les orientations retenues conditionneront la simplification de leur utilisation et les réformes portées par notre pays.
1. Les négociations en cours pour la programmation 2021-2027
À la suite de la publication par la Commission européenne, le 28 juin 2017, de son document de réflexion sur l'avenir des finances de l'Union européenne 65 ( * ) , le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2021-2027 fait l'objet d'intenses négociations à Bruxelles, dans un contexte marqué par la perspective du Brexit, qui se traduira par la fin de la participation britannique, et par des débats sur la répartition des crédits en fonction des nouvelles priorités de l'Union européenne.
Le 2 mai 2018, la Commission a proposé un CFP de 1 279 milliards d'euros sur la période, soit 1,14 % du revenu national brut de l'Union à 27.
Le CFP sera à l'ordre du jour de la prochaine réunion du Conseil européen, en octobre 2019, avec pour objectif de parvenir à un accord avant la fin de l'année. La Commission avait rappelé que l'adoption avec un retard de six mois de l'actuel CFP avait entraîné une chute des engagements européens début 2014 .
Source : Commission
a) Simplification, recentrage, articulation, anticipation et stabilisation : cinq clefs pour une programmation réussie
Comme l'a indiqué Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, devant votre mission d'information, « la préparation de la prochaine programmation est essentielle pour que la France dispose de l'enveloppe la plus élevée possible, avec une souplesse de gestion nous permettant d'atteindre nos objectifs en matière de cohésion des territoires, et pour éviter les écueils constatés sur le LEADER ».
Dans cette perspective, cinq grands principes essentiels pour une programmation post 2020 efficace ont été présentés, lors de son audition, par M. Francesco Gaeta, secrétaire général adjoint aux affaires européennes : la simplification, le recentrage, l'articulation, l'anticipation et la stabilisation .
La nécessité d'une simplification de la politique de cohésion, notamment de son architecture, fait consensus auprès de l'ensemble des acteurs. La Commission européenne a d'ailleurs fait plusieurs propositions en ce sens 66 ( * ) . La France a notamment porté de manière forte, devant le Conseil et le Parlement européen, la nécessité de ne pas avoir à désigner à nouveau les autorités de gestion. En outre, pour une programmation efficace, les indicateurs doivent être « à la fois clairs, simples et en nombre limité ». Tant le porteur de projets que le contrôleur doivent disposer d'un cadre de critères et d'indicateurs plus simple, pour que celui-ci ne soit pas un outil compliquant l'utilisation des fonds européens.
La Commission a d'ailleurs fait des propositions en faveur d'un recentrage de la politique de cohésion. Les autorités françaises partagent ce souci de recentrage et plaide pour une concentration des financements sur les deux premiers objectifs, une Europe plus verte et une Europe intelligente.
La Commission a proposé pour les régions les plus développées une concentration de 85 % des fonds sur les objectifs « une Europe plus verte » et une « Europe intelligente », dont au moins 60 % pour ce deuxième objectif. Comme l'a souligné M. Francesco Gaeta, l'instauration d'un plancher est une nouveauté. Il a par ailleurs indiqué que, « pour les régions en transition, la concentration thématique sur les objectifs 1 et 2 est de 75 % avec une valeur plancher pour l'objectif 1 de 45 %. Pour les régions les moins développées, qui, en France, concernent les régions ultrapériphériques (RUP), cette concentration est de 65 % pour une valeur plancher de 35 % ». Toutefois, la France demande pour les RUP plus de souplesse afin de tenir compte de la spécificité de ces territoires, avec une concentration abaissée à 60 % sur les deux premiers objectifs.
Les réflexions sur une meilleure articulation entre les actions des différents acteurs doivent permettre à la politique européenne d'être la plus efficiente possible, dans un contexte financier restreint. Les actions des uns et des autres ne doivent pas être redondantes entraînant des doublons . Comme l'a indiqué M. Francesco Gaeta, « il s'agit d'éviter que l'État ou l'Union européenne ne financent de manière concurrente une politique financée par la région. C'est pour cette raison que l'accord de partenariat doit être préparé, en y associant l'ensemble des acteurs dès le début ». La France a d'ailleurs indiqué à la Commission avoir lancé les concertations entre l'État et les régions afin d'aboutir rapidement à cet accord de partenariat pour permettre sa validation avant l'été 2020.
Votre rapporteure souligne en effet l'importance d'associer l'ensemble des acteurs impliqués dans l'utilisation des fonds européens dans les territoires. Tel est, par exemple, le cas des départements pour le FSE, mais également pour le FEDER ou le FEADER. En effet, comme l'a rappelé M. Édouard Guillot, conseiller pour les affaires européennes à l'Assemblée des départements de France « certains départements sont les interlocuteurs privilégiés des zones rurales. Or, aujourd'hui, la plupart des départements ne sont pas consultés ou font au mieux partie des comités de suivi ». Dans la perspective du futur FSE+ élargissant le champ d'action de ce fonds aux politiques d'inclusion , l'implication renforcée des départements est primordiale.
En lien avec une amélioration de l'articulation entre les différents acteurs se trouve l'objectif d'une meilleure anticipation . L'ensemble des parties prenantes françaises, notamment l'État et les régions, doivent dès à présent, et sans attendre l'adoption du CFP, se préparer à la nouvelle programmation. En effet, la programmation actuelle a démontré qu'un nombre important des difficultés rencontrées trouvent leur origine dans l'organisation ou la réglementation française : répartition des compétences entre l'État et les régions, association des acteurs infrarégionaux et de l'ensemble des parties prenantes afin de définir les besoins, etc. Dans cette perspective, un comité État-régions des fonds européens structurels et d'investissement s'est tenu, le 2 juillet dernier, au Commissariat général à l'égalité des territoires. Il avait notamment pour objet de préparer la mise en oeuvre des fonds européens 2021-2027. Ce comité doit à nouveau se réunir à l'automne pour un point d'étape sur l'avancement des travaux relatifs à l'accord de partenariat 67 ( * ) .
Enfin, le rapport de la Cour des comptes sur le transfert aux régions de la gestion des fonds européens structurels et d'investissement, de mai 2019, a insisté sur l'objectif de stabilisation du dispositif de gestion des fonds européens, ne serait-ce que pour bénéficier de l'expérience acquise lors de la programmation actuelle. Comme l'a indiqué Mme Christine de Mazières, conseillère-maître à la Cour des comptes et rapporteure générale de la formation décentralisation de la gestion des fonds européens, « il convient d'altérer le moins possible le fonctionnement de cette architecture de gestion institutionnelle, qui représente un coût considérable, et mobilise des énergies importantes, notamment en matière de réorganisation. Cela justifie partiellement la question des retards et des délais de paiement. Nous supposons en outre que ces ressources et ces énergies ont sans doute été mieux employées dans la préparation véritable des projets ». En revanche, pour le FEADER, la répartition des compétences doit, selon elle, « absolument être clarifiée », le transfert de la compétence de gestion de ce fonds aux régions ayant été fait en « trompe-l'oeil ».
b) Une évolution importante des fonds européens annoncée pour la nouvelle programmation
Dans la perspective de la nouvelle programmation, la Commission a présenté ses propositions pour les différentes grandes politiques européennes.
En ce qui concerne la politique de cohésion, elle propose une déclinaison centrée autour de cinq objectifs :
• une Europe plus verte. La future présidente de la Commission, Mme Ursula Von der Leyen, a longuement évoqué ce thème au cours de son discours devant le Parlement européen, le 16 juillet dernier. Elle a ainsi fixé comme cible de faire de l'Union européenne le premier continent à neutralité carbone d'ici à 2050. La politique de cohésion doit accompagner ce mouvement, qui va impliquer des bouleversements profonds de l'économie, avec l'apparition de nouveaux thèmes : économie des ressources, économie circulaire, etc. ;
• une Europe plus sociale , complémentaire du FSE ;
• une Europe intelligente , comprenant l'innovation, le développement des PME et de la stratégie industrielle au niveau local ;
• une Europe plus connectée ;
• enfin un objectif transversal, intitulé objectif territorial . Celui-ci, comme l'a précisé M. Marc Lemaître, directeur général de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) à la Commission européenne, à la délégation de votre mission d'information, lors de son déplacement à Bruxelles, doit permettre d'aborder des problématiques urbaines, périurbaines, mais aussi celles d'un territoire en reconversion et pour lequel une approche intégrée est la plus efficace. Pour M. Francesco Gaeta, cet objectif, « au travers des grandes thématiques, peut être un outil intéressant pour agir sur les fractures territoriales. En effet, il est nécessaire de prendre en compte les réalités des territoires. Les actions menées ne peuvent pas être les mêmes dans les grandes capitales régionales que dans des régions vastes comportant des territoires en difficulté ».
Quant à la politique agricole commune (PAC) , la Commission propose des changements très importants. Elle prévoit notamment un nouveau mode de gouvernance , avec la mise en place d'un unique plan stratégique national couvrant les deux piliers pour l'ensemble de la période - et donc la suppression de la possibilité de plans régionaux -, ainsi qu'un renforcement des conditionnalités vertes. Plusieurs acteurs rencontrés à Bruxelles dont le Comité des régions de l'Union européenne, ont expliqué cette proposition novatrice d'un plan unique par les contraintes administratives pesant sur la DG AGRI. La validation de 119 plans régionaux représente pour elle une charge de travail très lourde, alors même qu'elle a perdu des effectifs au profit d'autres directions. Elle ne disposerait donc plus des moyens pour faire face à l'ensemble de ses tâches. C'est notamment l'analyse de Mme Aude Körfer, déléguée permanente de la région Bretagne à Bruxelles, qui est partagée par le Comité des régions de l'Union européenne.
Le périmètre d'action du FSE serait élargi au profit d'un FSE + afin d'inclure l'ensemble des problématiques liées à l'insertion , notamment les freins à l'accès à l'emploi. Il sera également l'outil opérationnel de la mise en oeuvre du socle européen des droits sociaux . Le Secrétariat général aux affaires européennes a indiqué que cette évolution était positive. En effet, dans la programmation actuelle, le périmètre plus limité du FSE peut entraîner un découpage artificiel des projets : certaines actions relatives à l'insertion n'étant pas éligibles au FSE doivent faire l'objet d'un projet distinct. À la suite de cette proposition, l'Assemblée des départements de France a fait part à votre mission d'information de son souhait qu'au moins 40 % de l'enveloppe du FSE + soient consacrés à l'inclusion sociale, compte tenu de l'élargissement de son champ d'intervention. Pour M. Édouard Guillot, « il est pour nous inconcevable que l'élargissement du périmètre d'action, amenant dans certains cas les départements à traiter de thématiques inédites, se fasse sans augmentation corrélée des moyens ».
c) Un calendrier des négociations serré
Les négociations sont en cours à Bruxelles en vue de la prochaine programmation sur les années 2021 à 2027. Pour la plupart des fonds, une première version du texte a été examinée par le Parlement européen et le Conseil.
Pour la politique de cohésion , la Commission a présenté cinq propositions de règlements fin mai 2018. Le Parlement européen avait examiné ces textes en première lecture avant les élections européennes. Au Conseil, les négociations ont abouti à des mandats partiels de négociation sur quatre des cinq règlements 68 ( * ) . Si les discussions sectorielles au Conseil sont désormais achevées, un certain nombre de dispositions ont été renvoyées au groupe de travail ad hoc discutant du prochain cadre financier pluriannuel . Il s'agit des points politiquement les plus sensibles : participation des pays tiers aux programmes (en partie en raison du Brexit), allocations financières et règles ayant un impact budgétaire de mise en oeuvre des fonds (par exemple, les taux de cofinancement ou la concentration thématique).
Enfin, se pose la question de savoir si le nouveau Parlement européen va s'inscrire dans la continuité de la précédente législature et endosser les positions prises au cours de celle-ci en première lecture.
Le calendrier est serré . En effet, la P résidence finlandaise est chargée, à partir de cet automne, de finaliser les négociations interinstitutionnelles. Or, fin août, le processus de désignation de la nouvelle Commission était encore en cours et celle-ci ne prendra ses fonctions qu'au 1 er novembre 2019.
d) Les positions divergentes portées par l'ensemble des acteurs étatiques et institutionnels
Au cours de ces négociations, et comme ce fut le cas dans le passé, les différentes parties prenantes ont exprimé des positions divergentes .
Pour M. Guillaume Denis, conseiller en charge de la politique régionale à la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, que la délégation de votre mission d'information a rencontré lors de son déplacement à Bruxelles, les négociations en cours sur la politique de cohésion s'alimentent non seulement de problématiques nationales sur l'utilisation des fonds européens, mais aussi d'autres facteurs, notamment de son application aux 28 États membres. 376 milliards d'euros lui seraient alloués sur l'ensemble de la programmation, soit un tiers du CFP. Ce montant considérable a des conséquences sur les modalités de négociations, une grande partie de ces fonds étant affectés aux pays d'Europe centrale et orientale. Ils alimentent une concurrence intra-européenne dans des pays qui ne convergent pas nécessairement sur le plan social et fiscal.
Selon M. Guillaume Denis, le Parlement européen pourrait rechercher, lors des trilogues, une meilleure prise en compte, dans la politique de cohésion, de thématiques à haute valeur politique et symbolique telles que les enjeux environnementaux, sociaux, énergétiques, de financement des transports. Or, l'intégration de ces éléments peut être source de complexité dans l'utilisation des fonds européens, s'ils entraînent des conditionnalités nouvelles.
La Commission, pour sa part, souhaite mettre en place des conditions dites « favorisantes » dans l'utilisation des fonds. Celles-ci sont de deux sortes : thématiques, et dans ce cadre, chaque direction générale cherche à imposer les siennes ; horizontales : elles portent par exemple sur le respect de la Charte européenne des droits fondamentaux, de la convention de l'ONU sur le handicap, sur les aides d'État ou encore sur les marchés publics. Ces conditions transversales sont les plus politiquement sensibles.
Face aux problèmes rencontrés lors de la programmation actuelle, le Conseil tend à vouloir alléger les dispositions prévues par la Commission . Mais, au-delà de cette considération générale, certains États membres peuvent demander plus de normes pour des raisons de politique intérieure. Au final, plusieurs blocs se dessinent au sein du Conseil.
Principales positions des États membres au
Conseil
sur la future politique de cohésion
Les pays contributeurs « nets » (Allemagne, France, Finlande, Suède, Danemark, Pays-Bas, Autriche et Luxembourg) sont favorables à une concentration de la politique de cohésion sur les grands défis sociétaux - recherche et développement, numérique, sécurité/défense, jeunesse, migrations/gestion des frontières, climat -, ce qui permettrait d'accroître la valeur ajoutée de l'Union européenne. En outre, la politique de cohésion doit permettre d'accompagner les réformes structurelles, notamment en imposant des conditionnalités renforcées : État de droit, droits sociaux fondamentaux, prise en compte des enjeux migratoires.
Les pays « amis de la cohésion » (Espagne, Portugal, Italie, Pologne, Roumanie, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Bulgarie notamment), principaux bénéficiaires de cette politique, demandent une politique de cohésion dotée de moyens budgétaires importants et soumise à des contraintes limitées. Ce bloc n'est toutefois pas totalement homogène. Par exemple, le Portugal et l'Espagne ont des positions relativement proches de la France, sur les régions ultrapériphériques par exemple, ou encore sur certains aspects de la PAC, les conditionnalités ou les rabais.
En outre, ils rejoignent le groupe des contributeurs nets sur les questions du respect des valeurs de l'Union. En revanche, l'Espagne, l'Italie et le Portugal sont opposés à une extension de la catégorie des régions en transition. Ces pays du Sud sont également fortement marqués par les préoccupations migratoires.
La Pologne, la Roumanie, la Croatie et la Hongrie, et de façon parfois plus nuancée, la Bulgarie, la République tchèque, la Slovénie et la Slovaquie s'opposent à toute baisse du budget pour la cohésion, et aux nouvelles conditionnalités. Par ailleurs, elles ne sont pas non plus favorables à une concentration thématique trop importante.
Source : Secrétariat général des aux affaires européennes.
e) Les positions françaises dans les négociations
La France a proposé un certain nombre de mesures en vue de la prochaine programmation. Elle a notamment demandé l'instauration d'une nouvelle condition dite « favorisante » : la prise en compte progressive du socle européen des droits sociaux. Ce point est particulièrement sensible, car, si cette conditionnalité était mise en place, elle aurait des conséquences concrètes pour de nombreux États membres - mais pas pour la France qui applique déjà ces normes sociales minimales. Cette proposition est en bonne voie d'être reprise. En effet, comme l'a indiqué M. Guillaume Denis, ce sujet qui doit encore faire l'objet de discussions dans le cadre des négociations sur le CFP fait d'ores et déjà l'objet d'une note de bas de page dans une annexe d'un projet de règlement, ce qui permet d'être optimiste sur son adoption.
Une autre proposition portée par la France a été acceptée. Elle concerne le maintien et l'élargissement de la catégorie des régions dites en transition , définie dans la programmation actuelle comme les régions dont le PIB par habitant moyen était compris entre 75 % et 90 % du PIB. Poussée par la France, la borne supérieure, actuellement fixée à 90 %, sera pour la prochaine programmation portée à 100 %. Comme l'a indiqué M. Salvatore Sarravalle, « les régions dont le PIB par habitant se situe entre 90 % et 100 % du PIB par habitant moyen européen sont donc gagnantes ». Si cette demande française s'est heurtée à celles d'autres pays, ces nouveaux seuils semblent « désormais fixés, ou pour reprendre le jargon diplomatique européen, ils ne sont plus « entre crochets » ». Ainsi, sauf renversement majeur des chefs d'État - mais je pense honnêtement que cela ne sera pas le cas -, ce point est entériné ».
La France souhaite également un renforcement de la souplesse entre les différents objectifs . Comme l'a indiqué M. Francesco Gaeta, le gouvernement français prône « en dessous d'un plafond de 8 %, représentant moins de 4 % du programme », l'absence de l'obligation de « justifier à la Commission un transfert de fonds entre ceux-ci. Il s'agit d'éviter une sous-consommation pour certains objectifs en raison d'une absence de porteurs de projets sur des programmes ouverts ». Cette proposition part du constat que certains programmes ne parviennent pas à trouver des porteurs de projets, alors que d'autres au contraire sont très fortement sollicités et ne peuvent pas répondre à l'ensemble des demandes. Le cas du FEAMP est frappant, 11 mesures actuelles étant largement délaissées, alors que l'essentiel des paiements se concentrent sur cinq mesures 69 ( * ) .
D'autres demandes sont portées par la France. Ont notamment été évoqués devant votre mission d'information :
• la mise en place d'un droit à l'erreur pour les porteurs de projets ;
• un renforcement de la part des crédits alloués à l'objectif de coopération territoriale européenne au sein de l'enveloppe allouée à la cohésion, compte tenu de sa forte valeur ajoutée européenne ;
• le rehaussement du plancher de la dotation de l'objectif correspondant à l'assistance matérielle aux plus démunis, de 2 % (niveau proposé par la Commission) à 3 % (ancien Fonds européen d'aide aux plus démunis) ;
• des objectifs stratégiques aux périmètres restreints clairement définis afin de cibler les investissements sur des actions prioritaires. À cet égard, M. Francesco Gaeta a indiqué que « les grandes priorités fixées par la Commission sont très larges. Leur traduction est laissée à la libre volonté des programmateurs que sont les régions et l'État. Il me semble que nous avons une responsabilité partagée pour la prochaine programmation de nous entendre sur les priorités à financer et leurs déclinaisons sur les territoires. On ne peut pas avoir une liste à la Prévert faisant courir le risque d'un saupoudrage ou, au contraire, des priorités ne répondant pas aux besoins conduisant à une absence de porteurs de projets ».
f) S'assurer de la prise en compte des spécificités ultramarines
Comme pour les programmations précédentes, la France s'engage pour une prise en compte des spécificités des régions ultrapériphériques.
Mme Delphine Lasselin, première directrice du pôle affaires européennes de la collectivité territoriale de Guyane, a rappelé à votre mission d'information l'existence de ces spécificités : « Techniquement, nous avons toujours eu des programmes opérationnels spécifiques sur le FEADER, nous avons toujours été hors cadre national et nous avons toujours pu mettre en avant nos spécificités dans les critères de sélection - la modulation du taux d'aide, par exemple ». En effet, « un agriculteur qui s'installe en Guyane n'a pas de retour sur investissement au bout de quatre ans ».
Or, les acteurs concernés craignent une moindre reconnaissance, voire une non prise en compte de leurs spécificités territoriales dans la prochaine programmation . En effet, la Commission propose l'instauration pour la PAC d'un programme national unique. Comme l'a fait observer Mme Delphine Lasselin, « que cela passe par des organismes intermédiaires, par un document de mise en oeuvre spécifique, il faut faire reconnaître les spécificités des outre-mer et de la Guyane ».
Les autorités françaises demandent également le maintien du Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) , dont le budget doit « impérativement être sauvegardé » .
Le POSEI
Le Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) est une adaptation de la PAC permettant de prendre en compte les handicaps géographiques et économiques des territoires ultramarins.
Ce programme prévoit notamment :
- un volet dit « régime spécifique d'approvisionnement », visant à compenser l'éloignement géographique pour certains approvisionnements nécessaires aux productions agricoles et agro-industrielles des DOM ;
- un volet dit « mesures en faveur des productions agricoles locales », visant à développer, à conforter, à soutenir le développement de la diversification de l'agriculture locale.
La France a bénéficié d'une dotation de 278 millions d'euros en 2018 au titre du POSEI.
Source : Direction générale des outre-mer du ministère des outre-mer.
Elles rappellent que les territoires ultramarins « sont soumis à des contraintes particulières et contribuent à la richesse et à la diversité de l'Union. Leur spécificité doit être reconnue dans la PAC » 70 ( * ) . Or, le 1 er juin 2018, la Commission a annoncé son intention de baisser de 3,9 % le budget consacré au POSEI . Cela représenterait une diminution de 25 millions d'euros par an à l'échelle de l'Europe et de 11 millions d'euros par an pour le POSEI France 71 ( * ) . Votre rapporteure souhaite rappeler que le président de la Commission, M. Jean-Claude Juncker, au cours d'un déplacement en Guyane, en octobre 2017, avait déclaré à la conférence des présidents des régions ultrapériphériques à Cayenne : « Nous allons poursuivre les programmes POSEI pour l'agriculture - je ne compte pas les réduire et les corriger vers le bas ». Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, avait d'ailleurs indiqué en réponse à une question posée en juin 2018 par notre collègue députée Josette Manin à la suite de l'annonce de cette évolution budgétaire, qu'il était hors de question de baisser les fonds alloués au POSEI 72 ( * ) .
Il s'agit également d'obtenir la reconduction des avantages dont ces territoires bénéficient actuellement. La France demande le maintien des enveloppes actuelles pour l'ensemble des RUP, malgré un cadre budgétaire contraint. Telle est le cas de l'allocation spécifique RUP. Initialement prévue pour le FEDER dans les programmations 2007-2013 et 2014-2020, cette allocation devrait être élargie au FSE + dans la prochaine programmation.
La spécificité du tissu économique ultramarin doit également continuer à être prise en compte. Aussi le gouvernement français souhaite-t-il le maintien d'un taux de co-financement adapté aux besoins des territoires et à leurs structures économiques. Celui-ci est nécessaire pour certains territoires. Ainsi, à Mayotte, comme l'a expliqué M. Étienne Desplanques, sous-directeur des politiques publiques à la direction générale des outre-mer, « vous ne pourrez pas financer de réseau d'eau sans ces 85 % de cofinancement, car le syndicat mixte n'a pas les capacités d'obtenir un prêt, même de l'Agence française de développement (AFD), et les moyens de l'État ne sont pas extensibles ». Or, il n'est pas sûr que ce taux spécifique de cofinancement à 85 % soit maintenu : « La proposition est actuellement de 70 %, mais un taux inférieur à 80 % posera problème en Guyane et à Mayotte ». Aussi, pour porter cette position, la France espère la mise en place d'une alliance avec les RUP des autres États membres.
L'assistance technique doit être renforcée pour certains programmes, et il est important de pouvoir faciliter les mesures de préfinancement, en particulier pour les petits porteurs, principaux bénéficiaires des fonds. De manière plus générale, la direction générale des outre-mer a indiqué soutenir toute mesure qui favoriserait les dispositifs d'avances aux porteurs de projets.
En outre, ces territoires doivent combler des retards importants en matière d'infrastructures. Aussi les autorités françaises souhaitent-elles le maintien d'une concentration spécifique outre-mer , permettant de flécher les fonds sur les besoins en infrastructures de certains territoires, avec au moins 30 % sur l'objectif « Europe plus verte ». Comme l'résumé M. Etienne Desplanques, « sur la concentration thématique, si l'on applique les critères du nouveau projet de règlement, 65 % des fonds européens seraient concentrés sur les objectifs 1 relatif à une Europe intelligente, et 2 sur l'Europe verte. Or il est nécessaire de restructurer les réseaux d'eau, d'assainissement, de rénover les hôpitaux, etc. Soutenir les entreprises de haute technologie en outre-mer est important, mais soyons réalistes, il faut d'abord assurer les infrastructures de base ». De même, au regard de la situation de ces territoires, illustrée par les propos de M. Rodolphe Alexandre, président de la collectivité territoriale de Guyane, il apparait essentiel de maintenir éligibles des mesures liées au traitement des déchets en outre-mer sur les fonds FEDER.
L'ensemble de ces actions - taux de cofinancement différenciés, concentration thématique sur la réalité des territoires ultramarins, assistance technique musclée - aideront les territoires ultramarins à respecter la règle du dégagement d'office à n+2 si elle était adoptée. Votre rapporteure note la proposition de l'Espagne, mentionnée par M. Oudi Serva, adjoint au chef du bureau des politiques européennes, de l'insertion régionale et de la valorisation de l'outre-mer à la sous-direction des politiques publiques de la direction générale des outre-mer, « de lisser le rendu dans les premières années, pour que la règle du n+2 s'applique au fur et à mesure ».
2. Un effort important de simplification de l'utilisation des fonds européens
Alors que la programmation actuelle est marquée par un niveau élevé de complexité 73 ( * ) , Mme Julia Pilarczyk, auditrice au sein de la chambre Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion de la Cour des comptes européenne, a indiqué à une délégation de votre mission d'information, lors de son déplacement à Bruxelles, que la Commission avait pris conscience de la nécessité de simplifier ses propres textes.
Ainsi, ses propositions normatives pour la période 2021-2027 ne comprennent que quatre propositions de règlements comportant 461 pages. À titre de comparaison, pour la période 2014-2020, le corpus normatif de la politique de cohésion comptait 28 règlements pour 774 pages . Par ailleurs, 33 annexes relevant auparavant d'actes secondaires ont été intégrées directement dans le corpus réglementaire, ce qui participe à la lisibilité du corpus juridique et à la sécurisation des porteurs de projets et des États membres.
En outre, la Commission a proposé, selon les informations communiquées par le SGAE, 88 mesures de simplification , dans la droite ligne des premiers efforts faits avec le règlement dit « omnibus » 2017/2393 du 13 décembre 2017.
Parmi ces simplifications, on peut citer la suppression de l'autorité de certification . La direction générale des finances publique (DGIFP) du ministère de l'action et des comptes publics, qui assure les missions de certification en France y est favorable, comme l'a indiqué devant votre mission d'information M. Olivier Touvenin, chef du service comptable de l'État à la DGFIP. En effet, la mission de l'autorité de certification pourrait être utilement réalisée par un service de contrôle interne de l'autorité de gestion, d'autant plus que les audits de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) permettent d'apporter une assurance sur le bon fonctionnement de l'autorité de gestion. Cette simplification serait un progrès important. En effet, la dualité entre autorité de gestion et autorité de certification a posé des difficultés importantes mises en évidence par le SGAE : « la certification est assurée par une direction déconcentrée de la direction générale des finances publiques. Cela a créé une pléthore d'acteurs sur le terrain, illisible pour les porteurs de projets ».
Afin de mettre fin aux « audits en cascade » de premier et deuxième niveaux, qui sont fortement critiqués par les porteurs de projets, qui ne comprenant pas pourquoi ils font l'objet d'un second contrôle, des réflexions sont en cours sur la mise en place d'un audit unique . Votre rapporteure souhaite appeler l'attention sur l'importance de ne pas transformer cette volonté de simplification en complexité nouvelle . En effet, cet audit unique pourrait concentrer les niveaux d'exigence et donc faire peser l'intégralité de la pression de cet audit sur l'autorité de gestion . Or, les retours des porteurs de projets pour la programmation actuelle ont montré que les régions ont eu tendance à faire appliquer les règles européennes les plus strictes, ou à surréglementer par peur d'une erreur et d'une correction financière a posteriori . Cependant, votre rapporteure prend acte que les régions et, de manière générale, l'ensemble des autorités de gestion ont désormais acquis de l'expérience dans la gestion de fonds européens. Elles semblent donc mieux équipées, y compris en moyens humains, pour répondre à cette compétence renforcée.
Votre rapporteure note également avec intérêt la proposition prévoyant des dispositions allégées pour les programmes donnant satisfaction. Comme l'a expliqué M. Guillaume Denis, les articles 77 et 78 de la proposition de règlement portant dispositions communes à plusieurs fonds européens prévoient des dispositions proportionnées renforcées selon lesquelles, si un programme opérationnel présente un taux d'erreur inférieur à 2 %, seules les normes nationales lui seraient applicables . Ce dispositif présenterait un fort potentiel de simplification, même si, pour pouvoir en bénéficier, il faudra remplir un certain nombre de conditions. Ce processus répondrait aux attentes de nombreuses autorités de gestion.
La Commission a également décidé l'instauration d'une procédure de confiance vis-à-vis des autorités de gestion et des organes de contrôle. Ainsi, leur reconduction ne fera pas l'objet d'une procédure particulière et ils seront immédiatement en capacité d'agir, sans attendre une validation des structures par l'Union européenne .
Cette procédure avait parfois pris beaucoup de temps, expliquant le retard initial constaté pour la programmation actuelle. Ainsi, dans le cadre du FEAMP, le programme opérationnel français avait été approuvé par la Commission le 3 décembre 2015, soit près de deux ans après le début de la programmation ; la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture du ministère de l'agriculture et de l'alimentation avait été officiellement désignée comme autorité de gestion le 21 décembre 2016, soit près de 3 ans après le début de la programmation. Certes, une procédure formelle et encadrée était nécessaire en début de programmation car les autorités de gestion ont la responsabilité de porter les objectifs fixés par la politique de cohésion. Dès lors, comme l'a souligné M. Francesco Gaeta, « il était donc nécessaire de vérifier qu'elles soient en capacité de le faire d'un point de vue financier, organisationnel et des compétences ». La procédure a pris encore plus de temps en France car « le choix a été fait d'avoir une désignation officielle de ces autorités, selon un certain protocole. Cette désignation a été effectuée par une lettre du Premier ministre, envoyée à chaque président de région ». Si votre rapporteure comprend les délais requis pour l'utilisation optimale des fonds européens, elle espère que cette « procédure de confiance » permettra un lancement plus rapide de la prochaine programmation.
Toutefois, votre rapporteure insiste sur le fait que cette mesure ne permettra sans doute pas, à elle-seule, d'assurer un démarrage rapide de la programmation , si, au niveau national, les tâches de chacun ne sont pas définies, ou le sont avec retard. Cela pose notamment la question de la répartition des compétences entre l'État et les régions. Les autorités françaises ont informé la Commission du lancement le 2 juillet dernier, d'un « processus partenarial entre l'État et les Régions permettant la consolidation nationale des priorités thématiques et territoriales des autorités de gestion et des données financières associées au sein de l'accord de partenariat. Il est notamment prévu que le projet d'accord de partenariat soit soumis à la Commission pour validation avant l'été 2020, avant que les futures autorités de gestion puissent lui adresser leurs projets de programme (dans un délai de trois mois maximum après transmission de l'accord de partenariat).
Le tableau ci-après détaille le calendrier prévisionnel transmis par la France:
Calendrier prévisionnel transmis par les autorités françaises
à la Commission européenne
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PHASES |
ACTIONS A REALISER |
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PHASE 1 : Juillet- Novembre 2019 |
- Lancement de la consultation nationale (INCOPAP)74 ( * ) - Lancement par les futures autorités de gestion de la concertation partenariale - Réflexions sur les enjeux territoriaux, intentions d'utilisation d ' Invest EU, dispositifs interrégionaux pour les massifs et les fleuves |
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Comité État-régions 20 novembre 2019 : point d'étape (en marge de la réunion annuelle des autorités de gestion à Marseille) |
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PHASE 2 : Décembre 2019 - Mars 2020 |
- Séminaires techniques nationaux de restitution des préconisations thématiques FEDER (28 janvier) et FSE + (mars) - Préparation des programmes version 1 (V1 = premiers éléments) et échanges avec la Commission - Préparation de l'AP version1. (V1= sections 1.2.3.) sur la base des priorités transmises au CGET par les autorités de gestion et échange avec la Commission |
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Comité État-régions avril 2020 : Validation Accord de Partenariat V1 (sections 1.2.3.) |
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PHASE 3 : Avril - Juin 2020 |
- Préparation des programmes version 2. (V2= éléments intermédiaires) et échange avec la Commission européenne - Préparation de l'AP V2. (sections 1.2.3.4.5.6.7.= consolidation nationale des maquettes financières des programmes) et échange avec la Commission européenne - Séminaire national partenarial : consultation sur l'AP V.2 (Juin) |
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Comité État-régions juillet 2020 : Validation AP V2 (sections 1. 2.3.4.5.6.7. = consolidation nationale des maquettes financières des programmes ) |
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PHASE 4 : Juillet-Décembre 2020 |
- Soumission de l'AP version finale (VF) à la Commission (Juillet) - Soumission des programmes dans un délai de 3 mois maximum après la présentation de l'AP |
Source : Secrétariat général aux affaires européennes.
Quant au FEAMP, la Commission propose de se cantonner à la définition des objectifs, laissant ensuite aux États le soin de définir les mesures permettant de répondre aux priorités européennes ainsi définies .
* 65 Document de réflexion sur l'avenir des finances de l'Union européenne, COM(2017) 358 du 28 juin 2017, Commission européenne.
* 66 Cf . infra .
* 67 Cf . infra .
* 68 À l'exception du règlement relatif à la création d'un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier (dit règlement ECBM) qui ne présente toutefois aucune conséquence budgétaire.
* 69 Cf . Partie I-C.
* 70 Note de position française sur la négociation de la PAC post 2020, ministère de l'agriculture, décembre 2018.
* 71 Question écrite n° 9563 du 19 juin 2018 de Mme Ericka Bareigts au ministère des affaires européennes, Assemblée nationale.
* 72 Réponse de Mme Annick Girardin du 21 juin 2018 à la question n° 1035 de Mme Josette Manin, Assemblée nationale.
* 73 Cf . Partie I C.
* 74Instance nationale de concertation partenariale de l'accord de partenariat