C. LA RÉGION COMME AUTORITÉ DE GESTION : UN ÉCHELON TROP ÉLOIGNÉ DES TERRITOIRES ?
La décentralisation de la gestion des fonds européens au niveau régional n'a pas réglé tous les problèmes, parce qu'elle est incomplète, mais aussi parce que, à elle seule, elle ne suffit pas à prendre en compte la diversité des réalités territoriales, en particulier dans des régions désormais souvent beaucoup plus étendues.
1. Une répartition des compétences avec l'État à clarifier : le FEADER, cas d'école en matière de complexité
Le transfert de la gestion des fonds européens aux régions n'a pas été total dans le cas du FSE et du FEADER . Or, pour ce dernier, les auditions et les déplacements conduits par votre mission d'information ont fait état d'une répartition complexe des responsabilités entre les régions et l'État , facteur de lourdeurs administratives et de complexité pour les bénéficiaires.
En effet, lors de son audition, Mme Christine de Mazières, conseillère-maître à la Cour des comptes, a affirmé que « le FEADER n'a pas été jusqu'au bout de sa démarche ; c'est pourquoi nous avons qualifié ce transfert de gestion en « trompe-l'oeil » . En effet, ce transfert de gestion souffre d'un manque de clarté dans sa répartition. En principe, la gestion du FEADER devait être totalement transférée aux régions, mais, en réalité, l'État conserve de nombreuses prérogatives , notamment par les cofinancements et par un cadre national facteur de complexité, et non de simplification, comme il pourrait l'être. Il persiste également un enchevêtrement de compétences entre trois parties, à savoir l'État, l'Agence de services et de paiement (ASP), organisme payeur, et les régions, désormais autorités de gestion. ».
La répartition des compétences entre ces trois parties a été précisée par M. Yves Auffret, sous-directeur de la gestion des aides de la politique agricole commune à la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) au ministère de l'agriculture et de l'alimentation, lors de son audition. Il a indiqué qu' « il existe ainsi vingt-sept programmes de développement rural régionaux mis en place par chaque autorité de gestion. Toutefois, 6 % du FEADER demeurent sous la responsabilité du ministère de l'agriculture et de l'alimentation pour financer le programme spécifique du réseau rural national et le programme national de gestion des risques et d'assistance technique. Le cadrage national figure dans un document, validé par la Commission européenne en juillet 2015 », tout en rappelant que « les cinq programmes de développement régionaux ultramarins et celui de la Corse ne sont pas soumis au cadre national ».
Quant à l' ASP , elle constitue l'organisme payeur du FEADER , c'est-à-dire qu'elle est responsable de la régularité et de la conformité au droit national et européen des aides du FEADER versées.
L'instruction cristallise les tensions en matière de répartition des compétences entre l'État et les régions . Lors de son audition par votre mission d'information, Mme Marie-Agnès Vibert, cheffe de service de la gouvernance et de la gestion de la politique agricole commune à la DGPE, a concédé que « les rôles et les responsabilités de chacun se trouvent quelque peu enchevêtrés ». En effet, « l'ASP délègue l'instruction d'un grand nombre de mesures aux services de l'État, puisque les agents en charge de l'instruction de dispositifs comme l'ICHN ou les aides à l'investissement dans les exploitations agricoles se trouvent dans les directions départementales des territoires (DDT) placées sous l'autorité du préfet ».
Selon la Cour des comptes, la faute originelle réside dans l'accord politique trouvé en 2013 entre l'ancien ministre de l'agriculture, M. Stéphane Le Foll, et l'ancien président de la commission agriculture de l'Association des Régions de France, M. René Souchon , dit « accord Le Foll-Souchon » 63 ( * ) .
Cet accord prévoyait le maintien d'un cadrage national pour la gestion du FEADER, visant à permettre à l'État de maintenir une autorité dans le pilotage du développement rural. Il a été traduit dans les mesures d'application de la loi MAPTAM en prévoyant que l'instruction des dossiers peut être assurée par les services déconcentrés de l'État, c'est-à-dire les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) 64 ( * ) :
- sous l'autorité de l'ASP pour les aides relevant du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) ;
- sous l'autorité des régions lorsque la demande concerne l'aide au démarrage d'entreprises de jeunes agriculteurs, un dispositif cofinancé par l'État, ou des mesures équivalentes à celles qui étaient instruites par les services déconcentrés de l'État au cours de la programmation 2007-2013.
Au-delà de la complexité induite pour le porteur de projets, votre rapporteure rappelle que cette répartition quelque peu baroque des rôles entre l'État et la région s'est inscrit dans le contexte de négociations difficiles relatives aux transferts des personnels de l'État vers les régions . Par conséquent, il est apparu à votre mission d'information que l'instruction des dossiers par les DDTM n'a plus semblé être une priorité dans certaines préfectures. Par exemple, lors du déplacement d'une délégation de votre mission d'information en Nouvelle-Aquitaine, les services du conseil régional ont témoigné d'un manque de diligence des services de l'État pour l'instruction de ces dossiers en début de programmation.
Lors de son audition, Mme Christine de Mazières a esquissé trois scénarios d'évolution de la gouvernance du FEADER devant votre mission d'information.
Le premier consisterait en une recentralisation totale du FEADER au profit d'une seule autorité de gestion qui serait l'État. Si cette configuration est actuellement observée dans 20 États membres sur 28, votre rapporteure estime que cette évolution reviendrait sur un acquis majeur des régions, alors même qu'elles commencent à acquérir une expérience satisfaisante de leur mission d'autorité de gestion .
La seconde piste serait de ne pas remettre en question la répartition actuelle des compétences entre l'État et les régions, mais d'associer davantage ces dernières à l'élaboration du cadrage national .
Le dernier scénario consisterait à confier à l'État la gestion de l'ensemble des aides surfaciques . En effet, « dans la mesure où l'État gère déjà les mesures surfaciques du FEAGA [...], il pourrait donc être logique d'y ajouter les mesures surfaciques du FEADER, répondant à une logique similaire, gérées selon les mêmes systèmes d'information et en appelant à une certaine solidarité nationale (indemnités compensatoires de handicap naturel -ICHN-, mesures agro-environnementales et climatiques - MAEC - et aides à l'agriculture biologique). Les régions conserveraient, quant à elles, la gestion des mesures en faveur des investissements dans les exploitations, l'installation des jeunes agriculteurs, le développement d'activités rurales, les services et la qualité de vie en milieu rural, les mesures LEADER, etc . ».
Votre rapporteure relève que, lors du déplacement en Nouvelle-Aquitaine, les services de l'État rencontrés ont semblé s'inscrire dans cette perspective . Sans se prononcer sur l'issue des arbitrages qui seraient en cours sur ce point, ils ont souligné qu'une renationalisation des aides surfaciques aurait l'avantage d'harmoniser les plans de développement rural . Votre rapporteure note cependant que, lors de ce même déplacement, les services de la région Nouvelle-Aquitaine ont semblé regretter cette perspective qui pourrait conduire à des contradictions entre le cadre national de la politique agricole et les mutations nécessaires en matière de politiques d'aménagement et d'environnement portées par les régions.
2. Le « dialogue de gestion » avec les collectivités infrarégionales, la clef de la réussite
Si la région assure les fonctions de l'autorité de gestion telles que l'instruction des dossiers, les organismes intermédiaires constituent de précieux relais dans les territoires pour la mise en oeuvre des fonds européens. Ainsi, les départements au titre de la gestion du FSE, ou encore les intercommunalités apportent leur ingénierie aux porteurs de projets, et participent à un « dialogue de gestion » avec la région afin de sécuriser la constitution des dossiers.
Une délégation de votre mission d'information a ainsi effectué un déplacement au siège de la communauté d'agglomération Melun-Val-de-Seine , à Dammarie-lès-Lys, en Seine-et-Marne, afin de rencontrer les services de la communauté chargés du suivi des fonds européens. Après avoir rappelé que la région, en tant qu'autorité de gestion, sélectionne les projets qui bénéficient d'un financement européen, les services de la communauté d'agglomération se sont présentés comme des « facilitateurs » pour les porteurs de projets. La communauté d'agglomération les accompagne dans le montage du dossier en vue de sa présentation au comité de sélection, puis au comité de suivi, puis enfin au conseil régional.
Dans le cadre de l'instruction des dossiers, la communauté d'agglomération réalise des échanges itératifs avec l'autorité de gestion visant à détecter les erreurs ou les anomalies du dossier le plus en amont possible, et ainsi éviter au porteur de projets de voir les délais s'allonger.
« Cheville ouvrière » de l'utilisation des fonds européens, l'intercommunalité permet aussi d'identifier les porteurs de projets potentiels qui seraient encore inconnus des services du conseil régional , et qui, spontanément, ne se seraient pas tournés vers un cofinancement européen. Par exemple, les services de la communauté d'agglomération Melun-Val-de-Seine ont indiqué que peu de porteurs de projets éligibles au FSE se sont manifestés au début de la programmation. Il a ainsi fallu communiquer largement sur la disponibilité des fonds européens, et se tourner vers des porteurs de projets potentiels, tels que les associations locales, à condition qu'elles disposent d'une solidité financière suffisante pour pouvoir avancer les dépenses remboursées ultérieurement.
Appui précieux pour les porteurs de projets, l'ingénierie des intercommunalités peut être décuplée par l'échange, entre elles, de bonnes pratiques. En effet, lors de son audition par votre mission d'information, M. David Le Bras, délégué général de l'Association de directeurs généraux des communautés de France, a expliqué que ces dernières années ont été marquées par l'émergence « d'alliances de communautés d'agglomération , ce qui ne passe pas forcément par la création d'une structure ad hoc - un syndicat par exemple. Elles mutualisent leurs ingénieries pour répondre aux appels d'offre » .
Néanmoins, la déclinaison infrarégionale des programmes opérationnels définis par l'autorité de gestion n'est pas sans difficultés .
Lors de son audition par votre mission d'information, M. Édouard Guillot, conseiller pour les affaires européennes à l'Assemblée des départements de France (ADF), a clairement émis le souhait d'une association plus étroite des départements . Selon lui, « certains départements sont les interlocuteurs privilégiés des zones rurales . Or, aujourd'hui, la plupart des départements ne sont pas consultés ou font au mieux partie des comités de suivi. Mais ils ne sont pas impliqués dans l'élaboration du programme opérationnel, qui détermine pourtant la marche à suivre pour les années suivantes ».
Le constat est même pour les intercommunalités. Ainsi, M. David Le Bras a regretté que « la région pilote par les normes, par la définition de critères . Les appels à projets sont à sens unique. Les intercommunalités ne contribuent donc pas à la co-construction des règles d'éligibilité ».
Par conséquent, les appels à projets peuvent être déconnectés des besoins et des potentialités des territoires . Lors de son audition, M. David Le Bras a relayé les déceptions de certains directeurs généraux : « Ils savaient ainsi que la région abondait des fonds sur certains critères, [le soutien à] la filière bois par exemple. Or, cela ne les intéressait pas, donc ils n'ont pas candidaté. En revanche, ils avaient des besoins sur d'autres thèmes pour lesquels il n'y a pas eu d'appels à candidature ». Sur un mode ironique, il a précisé que « les directeurs généraux nous indiquaient pouvoir obtenir des financements, mais pour des projets inutiles pour leurs territoires ».
Cette incompatibilité entre les priorités régionales et les besoins locaux n'est pas compréhensible pour les porteurs de projets, d'autant plus lorsque les financements sollicités sont d'un faible montant.
Votre rapporteure estime néanmoins que ce constat doit être tempéré par la prise en compte de la fusion des régions en cours de programmation qui, en constituant des régions plus vastes, rend l'exercice de consultation des différents échelons territoriaux d'autant plus délicat .
À l'avenir, un équilibre entre le soutien à des projets d'envergure régionale et les spécificités de certains territoires plus reculés doit être trouvé. L'enjeu réside dans la capacité de l'échelon régional à permettre aux territoires de s'approprier l'Union européenne.
* 63 Rapport de la Cour des comptes précité, p.51.
* 64 Article 2 du décret n° 2015-445 du 16 avril 2015 relatif à la mise en oeuvre des programmes de développement rural pour 2014-2020.