B. UN BILAN GLOBAL INCERTAIN
1. Un manque d'évaluation d'ensemble flagrant
Tout au long de ses travaux, la mission s'est efforcée de recueillir des données fiables et vérifiables sur les effets de la tarification des transports, et, en particulier, de la gratuité totale. Devant la mission, Guy Le Bras, délégué général du Groupement des autorités responsables de transport (GART) regrettait ainsi que « les études quantitatives, en la matière, sont peu nombreuses ; on ne peut donc pas tirer de conclusion définitive » 82 ( * ) .
Compte tenu de la variété des situations locales, il est indéniablement difficile d'agréger les données et, plus encore, d'en donner une interprétation d'ensemble. C'est particulièrement vrai au niveau international, la seule étude qui fasse autorité - la thèse de doctorat du chercheur Wojciech Klebowski - ne concernant que trois villes, voire essentiellement deux, Tallinn et Aubagne. En outre, c'est avant tout un regard de chercheur en politiques publiques (plus qu'économiste des transports) qu'il porte sur la situation de ces deux villes pionnières, son analyse portant sur l'exercice du droit à la ville théorisé par Henri Lefebvre dans ce contexte de gratuité des transports publics.
Au plan national, les seules études disponibles sont peu nombreuses, voire anciennes : régulièrement citée, l'évaluation de l'Ademe de la situation à Châteauroux date de 2007. La mise en place de la gratuité à Dunkerque est encore trop récente pour pouvoir donner lieu à une évaluation complète.
C'est pourquoi la mission a souhaité interroger tant les collectivités qui ont mis en oeuvre la gratuité que celles qui ont pu étudier cette éventualité. Pour intéressantes que soient les données recueillies, sur lesquelles s'appuie très souvent ce rapport, elles ont reposé sur la bonne volonté des personnes interrogées et ne peuvent donc constituer le socle d'une démarche scientifique.
En outre, ce manque de données scientifiques ouvre la porte à de nombreuses idées préconçues, que l'on soit pour ou contre la gratuité totale. Faute de pouvoir leur opposer des données irréfutables, elles ont tendance à polluer le débat sur les politiques de tarification et peuvent justifier toutes les décisions.
Il est donc indispensable de se doter d'un observatoire national de la tarification des transports collectifs, qui, en associant chercheurs de différents horizons et de plusieurs nationalités, permettra de définir une méthodologie d'évaluation puis de mener les enquêtes approfondies que ce sujet mérite.
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Recommandation : créer un observatoire de la tarification des transports et de son impact |
2. Un impact social important
Comme cela a été évoqué précédemment, l'impact social présupposé de la gratuité des transports collectifs est souvent présenté comme l'un des objectifs principaux qui conduisent à prendre une telle décision. À Niort, offrir à tous les habitants du territoire une possibilité de mobilité gratuite et améliorer le pouvoir d'achat des usagers des transports ont constitué des arguments forts en faveur de la gratuité. Pour autant, cet impact social est difficilement quantifiable, tant les réalités que recouvre cette expression sont diverses.
a) La gratuité des transports collectifs : un levier pour favoriser l'accès à la mobilité
Dans plusieurs exemples de mise en oeuvre de la gratuité, un des arguments avancés est le fait que la gratuité permet à des personnes qui n'avaient pas recours aux tarifs préférentiels auxquels elles avaient droit de se déplacer ( cf. supra ).
Une telle réflexion a conduit la mission d'information à poser un double constat.
D'une part, ce non-recours lié à la peur de la stigmatisation, ou à la lourdeur des procédures administratives est extrêmement difficile à mesurer , spécifiquement parce qu'il recouvre une population qui ne se manifeste pas auprès des services. Par suite, il est complexe de déterminer si les nouveaux utilisateurs des transports collectifs qui ne se déplaçaient pas auparavant représentent une part importante de ceux qui n'ont pas recours aux tarifs préférentiels. Le second constat est celui d'une augmentation , dans de nombreux réseaux, du prix du ticket à l'unité , concomitamment à la baisse des tarifs des abonnements.
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L'augmentation du prix du ticket à l'unité À partir de mi-juillet 2019, le prix du ticket à l'unité à Milan a augmenté pour s'établir à deux euros. Ainsi, d'après Cristina Pronello, directeur du département Systèmes de transports intelligents et dynamiques territoriales de l'école polytechnique de Turin 83 ( * ) , « même si la gratuité partielle se développe, le prix du ticket augmente, afin de chercher à favoriser l'abonnement ». Or, le ticket à l'unité constitue souvent une solution ponctuelle pour les personnes à faibles revenus qui ne peuvent payer un abonnement mensuel. Son augmentation peut donc conduire, même si elle est couplée à une diminution du prix des abonnements, à exclure les personnes les plus démunies des transports collectifs, mais aussi de nombreuses familles qui préfèrent choisir la voiture. L'une des réponses à l'espace contributif de la mission d'information fait mention de cet enjeu : « Pour une famille nombreuse (quatre enfants), les déplacements en voiture sont plus commodes et a priori moins coûteux que lorsqu'il faut utiliser plus d'un carnet de dix tickets pour un aller-retour banlieue-Paris ». |
Les évaluations conduites sur les réseaux qui ont choisi de mettre en place la gratuité montrent une augmentation du nombre de voyageurs . Ainsi à Niort , la fréquentation sur le réseau urbain a augmenté d'environ 23 % entre 2016 et 2018. À Vitré , le nombre de voyages a été multiplié par 10 entre 2001 et 2016 84 ( * ) . À Dunkerque , après la mise en place de la gratuité en septembre 2018 et sur la période de janvier à mai 2019, la fréquentation a augmenté de 65 % en semaine et 125 % en week-end. Début juillet 2019, l'augmentation atteignait 77 % en semaine et la prévision du doublement de la fréquentation à l'horizon de deux ans après le passage à la gratuité complète parait à portée. Enfin, à Dinan , où la gratuité des transports collectifs a été mise en place en décembre 2018, le nombre de voyageurs par jour est passé de 887 en décembre 2018 à 1 402 en mars 2019.
Si ces chiffres montrent une augmentation importante de la fréquentation des réseaux gratuits, la fréquentation moyenne par habitant y demeure néanmoins en deçà de la moyenne (nombre de voyages par an) des strates de population considérées. En outre, il est plus difficile de déterminer si les nouveaux voyageurs des transports en commun sont - et dans quelle proportion - des personnes qui renonçaient à se déplacer en transports collectifs du fait de leur coût. Les premiers résultats de l'étude 85 ( * ) sur le réseau de Dunkerque cherchent à dégager les changements de comportement des usagers du réseau suite au passage à la gratuité . Cette évaluation indique que « la gratuité joue un rôle pour les personnes à faibles ressources qui limitaient leurs recours aux transports en commun, notamment parce qu'ils n'avaient pas recours aux abonnements solidaires ». La quantification de ce phénomène semble toutefois complexe. À Dunkerque, 50 % des usagers déclarent utiliser le bus « plus souvent », mais les enquêtes ne permettent pas d'identifier le nombre de ceux qui ne l'utilisaient pas du tout avant le passage à la gratuité et, encore moins, le nombre de ceux qui ne le faisaient pas pour des raisons financières.
b) La gratuité facteur d'amélioration de l'image du réseau et élément d'un projet de redéfinition de l'espace urbain
L'impact social de la gratuité des transports collectifs s'évalue également à travers la perception de la qualité du réseau par les usagers, et notamment par les nouveaux usagers. À Dunkerque, « l'image du bus dans l'esprit des gens qui ne le prennent pas était très négative et le bus est perçu comme un moyen de déplacement peu fiable et peu sûr » 86 ( * ) . Or la gratuité peut conduire de nouveaux usagers à découvrir le réseau. Le président de la communauté urbaine de Dunkerque estime que la gratuité a créé un véritable choc psychologique dans une agglomération où le bus n'était pas dans les représentations de la population et son taux de notoriété atteint désormais 98 %.
À Niort, depuis la mise en oeuvre de la gratuité du réseau, 40 % des habitants du territoire ont testé au moins une fois les transports collectifs et 25 % l'utilisent au moins une fois par mois 87 ( * ) . À Vitré, le taux de satisfaction des usagers s'élève à 98 %.
Plus encore, l'impact social de la gratuité des transports collectifs tient également du fait qu'elle favoriserait une meilleure ambiance au sein des véhicules. La ville de Dinan souligne ainsi que « les personnels apprécient l'effet sécurité lié à la gratuité : pas d'argent à transporter, pas d'acte malveillant, pas de vente à réaliser, ni de rendu de monnaie. La gratuité favorise aussi une meilleure ambiance dans les véhicules car rien n'est demandé au passager ».
Si la mise en place de la gratuité est susceptible de susciter des craintes en amont au sein du personnel, il semble toutefois que la gratuité soit facteur d'apaisement dans les transports publics. D'après Jean-Louis Sagot-Duvauroux, du fait que les tensions sont habituellement liées au contrôle, la gratuité, en mettant un terme au contrôle, permet une baisse importante des dégradations et des incivilités. Selon Maxime Huré, « les incivilités ont diminué à Châteauroux, Aubagne et Dunkerque [...] L'une de nos hypothèses est que le nombre de dégradations a diminué car il y a plus de monde dans les transports et donc un meilleur contrôle social ».
À Dunkerque, selon le gestionnaire du réseau, le coût de réfection des sièges a été divisé par deux.
Enfin, l'effet direct de la gratuité du réseau de transport sur la perception de sa qualité par les habitants est, là encore, difficile à mesurer. La gratuité est en effet bien souvent pensée comme un outil au service d'un projet global et couplée à d'autres initiatives, comme l'amélioration de l'offre ou encore la mise en oeuvre de grands projets urbains. À Dunkerque, la mise en place de la gratuité est allée de pair avec une réorganisation et une amélioration de l'offre. Ainsi à Dunkerque, avant la mise en oeuvre de la gratuité, 60 000 habitants se situaient à proximité d'une ligne à 10 minutes de fréquence contre 120 000 avec la nouvelle offre du réseau. Plus que la simple amélioration de l'offre de transports, la gratuité a accompagné la redynamisation du centre-ville. À Vitré, elle a été mise en oeuvre en parallèle du renouvellement ancien et du réinvestissement du parc ancien.
Au total, la gratuité est susceptible d'avoir un impact social important, à la fois en termes d'accès à la mobilité des plus démunis, mais également s'agissant de la perception de la qualité de l'offre de transports. Cet impact est toutefois difficilement mesurable car la gratuité n'est jamais pensée isolément, mais en parallèle d'un projet plus global.
3. Un impact environnemental encore mal mesuré
L'impact environnemental de la gratuité des transports publics devrait pouvoir être mesuré en termes de réduction de la circulation automobile et plus particulièrement de la congestion. En second lieu, il en résulte une réduction de la pollution atmosphérique (et sonore). Mais, faute de données et de recul suffisants, il est encore difficile de mesurer un impact incontestable et durable.
a) Un report modal difficile à mesurer
Dans l'idéal, la mise en place de la gratuité des transports collectifs devrait avoir deux effets bénéfiques : permettre à des personnes isolées d'accéder à la mobilité et conduire des automobilistes à abandonner leur véhicule, au moins pour une partie de leurs trajets, au profit de l'offre de transports collectifs. Certains commentateurs estiment qu'elle a pour conséquence que des piétons abandonneraient la marche et des cyclistes laisseraient leur vélo au garage. Les seules études disponibles, qui concernent Châteauroux et Dunkerque, montrent le contraire : dans l'état des retours que nous avons, cette idée d'un report modal depuis le vélo ou la marche n'est pas vérifiée et c'est tout l'intérêt d'avoir un observatoire qui permette de mieux appréhender cette notion.
À Grenoble, parallèlement au développement des tarifs spéciaux et à l'augmentation du nombre des voyageurs, la part du vélo a explosé. L'utilisation de la voiture réduit la marche et le vélo. Favoriser le transport en commun, c'est justement privilégier la multi-modalité marche-vélo-transport en commun.
Mais, si le caractère relatif de la congestion enregistrée dans les villes - petites ou moyennes - qui la pratiquent demeure, la diminution du recours à la voiture devrait rester l'effet principal de la gratuité. Elle devrait être d'autant plus élevée que la voiture reste le mode principal de déplacement. Dans une note de février 2019, l'Insee soulignait ainsi que sept salariés sur dix vont travailler en voiture, les transports en commun la supplantant seulement à Paris et dans la petite couronne ainsi qu'à Lyon 88 ( * ) . Hormis ces deux cas, dans toutes les aires urbaines de plus de 400 000 habitants, la part de la voiture au sens large (voiture, camion et fourgonnette) dépasse celle des transports en commun : elles atteignent respectivement 39 % et 29,7 % à Grenoble (la moins motorisée) à 83,7 % et 5,7 % à Liévin (la plus motorisée). De son côté, la part de la marche à pied comme mode de déplacement principal domicile-travail des salariés de ces aires urbaines varie de 20 % à Nancy à 5 % à Hénin-Beaumont.
Ces chiffres ne peuvent être extrapolés puisqu'ils ne prennent pas en compte les déplacements des non-salariés ainsi que l'ensemble des déplacements de week-end. Ils illustrent néanmoins une réalité : si report modal au bénéfice des transports publics gratuits il devait y avoir, celui-ci devrait en priorité viser les déplacements en voiture... tout en évitant que les quelques marcheurs et cyclistes actuels les empruntent (et encore moins lorsqu'ils sont nombreux).
C'est ce qu'illustrent peu ou prou les premiers résultats de l'évaluation menée à Dunkerque : 48 % du report modal serait imputable à des personnes ayant abandonnée leur voiture, ce qui ne saurait étonner avec une part du vélo réduite à 2 % des déplacements. 10 % des personnes interrogées déclarent même s'être débarrassées de leur voiture ou avoir renoncé à acheter un véhicule ! Ces chiffres sont néanmoins fortement relativisés par les auteurs même de l'évaluation : Les Premiers résultats de l'étude sur les effets du nouveau réseau de transport gratuit sur le territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque, publiés en mai 2019, soulignent que « la hausse de la fréquentation s'explique principalement par le report modal de trajets auparavant réalisés en voiture, ainsi qu'une augmentation des déplacements ». Mais l'étude précise immédiatement que « Cette mesure concerne les zones centrales de l'agglomération de Dunkerque 89 ( * ) , zones bien desservies par le nouveau réseau de bus. Cette mesure ne peut donc pas être généralisée à l'ensemble de l'agglomération , notamment dans les zones les moins bien desservies par les transports collectifs » 90 ( * ) .
L'étude explique par ailleurs que « le bus gratuit n'a pas d'effet significatif sur la pratique du vélo , fortement tournée vers les loisirs en période estivale ». Elle présente enfin « un double-effet sur la marche : une augmentation de la pratique pour les personnes qui utilisent le bus au détriment de la voiture , et une baisse pour des personnes autrefois limitées dans leur accès aux bus . La tendance générale montre plutôt un accroissement de la marche depuis la mise en gratuité du nouveau réseau de transport collectif ». Cette tendance générale est la résultante de la comparaison entre les usagers qui déclarent « marcher plus souvent » (20 %) et ceux qui déclarent marcher « moins souvent » qu'avant (13 %), les premiers étant soit des personnes qui se déplacent plus de façon générale, soit d'anciens automobilistes qui se rendent à l'arrêt de bus à pied. Parmi les seconds, l'étude relève « une très grande diversité de cas », citant notamment « certains lycées qui considèrent la marche comme une contrainte et profitent de la gratuité et de la fréquence des bus pour réaliser de courts trajets en bus ». Compte tenu de son champ, elle ne s'attache évidemment pas à mesurer l'impact sanitaire de ces changements, par exemple au regard de la recommandation formulée par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) d'accomplir plus de 10 000 pas par jour.
Beaucoup d'observateurs, y compris lors des auditions menées par la mission, ont néanmoins estimé que la gratuité des transports consiste avant tout à remplir les bus de piétons et de cyclistes. Un tel risque n'apparaît visiblement pas en passe de se réaliser à Dunkerque ; il parait en revanche avéré à Paris où la part combinée de la marche à pied (9,3 %) et des deux-roues (7,7 %) dépasse celle de la voiture.
D'une manière structurelle, lors d'une table ronde organisée par la mission, Frédéric Héran, économiste urbaniste, maître de conférences à l'université de Lille, jugeait très faible l'impact sur les automobilistes : « Le report modal de la voiture vers les transports publics n'est que de 1 à 2 %. En revanche, il est de 2 à 4 % des piétons et de 5 à 7 % des cyclistes. On en est estomaqué : les deux modes les plus inclusifs, les moins coûteux pour la collectivité comme pour les particuliers, les plus respectueux de l'environnement, les plus actifs, voient leur part réduite par la gratuité des transports publics » 91 ( * ) .
En cohérence avec ces chiffres, le rapport commandé à l'initiative du Conseil de la Métropole Aix-Marseille-Provence sur l'éventuelle mise en place de la gratuité totale des transports, a conclu que les automobilistes ne délaisseraient « pas vraiment » leur voiture pour les transports en commun. La mesure ne réduirait la part de la voiture que de 2 %.
Au-delà du caractère regrettable de l'éventuelle « captation de piétons et de cyclistes » en termes de santé publique, ceci démontre que beaucoup est question d'évaluation : selon que l'on raisonne en variation globale des parts modales ou en variation de chacune d'entre elles, on obtient des chiffres totalement différents quant à l'impact du passage à la gratuité des transports publics . Un nombre donné de passagers supplémentaires dans le bus ne représente qu'une très faible diminution de la part modale de la voiture, mode de transport prépondérant dans la plupart des agglomérations, mais une baisse plus importante de la part modale - très modeste - du vélo.
Mais, mesurée en proportions, la gratuité totale n'aboutit qu'à marginalement diminuer la part modale de la voiture, alors qu'elle réduit sensiblement celle de la marche et fait chuter celle du vélo.
Insister sur la réduction regrettable de la part modale du vélo et de la marche à pied ou se satisfaire d'une réduction même modeste du nombre des automobilistes est affaire de perception personnelle. En 2004 déjà, Yves Duhamel qualifiait cet effet secondaire de comportement irrationnel, générateur d'une « mobilité inutile » (ou plutôt inadéquate ou « mésusage » pourrait-on dire puisque ce n'est pas la mobilité en soi qui est inutile mais son mode d'exercice). Cet effet condamne-t-il pour autant la gratuité totale des transports ? Rien n'est moins sûr, d'autant que toute réduction de la congestion automobile est bonne à prendre.
Au demeurant, l'évaluation de l'évolution des parts modales doit nécessairement s'apprécier dans la durée, car les décisions individuelles concernant l'automobile s'inscrivent dans le long terme : là où un tel choix est possible, on ne renonce pas à la voiture, qui représente un achat important, du jour au lendemain, mais plutôt à l'utiliser aussi souvent qu'auparavant, voire à acquérir un second véhicule. Il sera à cet égard intéressant de disposer d'éléments chiffrés sur le report modal depuis la voiture cinq ans après la mise en oeuvre de la gratuité à Dunkerque par exemple.
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Recommandation : dépassionner un débat qui souffre trop souvent de positions de principe et d'idées préconçues |
b) Un impact écologique difficile à évaluer
Quasiment absente des préoccupations publiques pendant les décennies où il fallait « adapter la ville à la voiture », la lutte contre la pollution atmosphérique et dans une moindre mesure sonore constitue désormais une préoccupation majeure. Il s'agit d'enjeux de santé publique et par ricochet d'enjeux financiers.
De l'avis général, il est devenu urgent de mettre en oeuvre toutes les mesures possibles pour diminuer les pics de pollution 92 ( * ) . Quel est, dès lors, l'impact de la gratuité des transports en commun sur leur fréquentation et la diminution parallèle de la circulation automobile ?
Il existe peu de données disponibles à ce sujet car les occurrences de gratuité des transports liées à une pollution particulièrement sévère sont encore peu nombreuses.
Sur un plan général si l'on en croit Céline Delysse, directrice adjointe de la communication d'Airparif 93 ( * ) , citée par France Info le 2 juillet dernier, « la réduction du trafic peut donner lieu à 50 % d'émissions en moins lorsqu'on réduit le trafic ne serait-ce que de 24 % des véhicules les plus polluants ». 94 ( * )
La question à se poser consiste donc à savoir si la gratuité des transports peut contribuer à la réalisation de cet objectif.
Mise en oeuvre le 14 mars 2014, la gratuité des transports collectifs en Ile-de-France aurait eu un impact mitigé : très forte hausse des locations de courte durée de Vélib' et légère hausse de la fréquentation du métro, de toute façon difficile à établir car, comme l'indiqua alors la RATP « Puisqu'il n'y a plus de ticket à valider, nous n'avons aucun moyen de chiffrer la hausse de fréquentation ».
À Tours , lors du même épisode de pollution, la gratuité des transports - bus et tramway - semble avoir davantage contribué à l'amélioration de la qualité de l'air . Tout en restant prudent sur l'interprétation des chiffres, France bleu titrait : « Pollution : 30 % d'usagers en plus pour les bus et tramway avec la gratuité ».
Une étude du STIF datant de décembre 2016 estimait que la gratuité avait eu peu d'impact en termes de fréquentation . Selon les relevés effectués entre les 6 et 9 décembre 2016, le trafic aurait augmenté de 5 % en moyenne sur les réseaux de bus, métros et transiliens durant cette période. Il en était de même, selon la SNCF, pour le RER, à l'exception de la ligne B, affectée par des problèmes techniques. Durant la même période, la RATP n'avait enregistré aucune hausse significative de la fréquentation de la ligne A du RER qui en dépend. Le comptage automatique des lignes de métro 2, 5 et 9 montrait une hausse de la fréquentation de 3 à 12 % selon les jours. Au total, le STIF soulignait le coût élevé de la mesure et réclamait des « options plus efficaces ».
Compte tenu du coût de la gratuité totale des transports publics en Île-de-France, soit 4 millions d'euros par jour, la majorité parvenue au pouvoir en 2015 a décidé que ceux-ci ne seraient plus en accès libre les jours de pollution. En revanche, le STIF met à disposition des voyageurs un ticket au tarif unique de 3,80 euros valable toute la journée sur l'ensemble du réseau . Cette réduction a-t-elle pour autant un impact sur le trafic routier ?
Elle permet cependant, et c'est encore plus vrai pour la gratuité, de mettre en place et de mieux faire accepter une politique plus « répressive » en contrepartie sur les véhicules polluants.
Outre qu'il ne permet pas d'isoler la part imputable au seul aménagement du prix des transports collectifs en Île-de-France, puisque les véhicules les plus polluants étaient interdits de circuler dans le cadre de la circulation différenciée, l'épisode de pollution enregistré fin juin 2019 a apporté une nouvelle illustration de la difficulté à disposer de données chiffrées irréfutables . Le 26 juin au soir, le journal Le Parisien s'interrogeait ainsi : « Circulation différenciée en Île-de-France : pourquoi y a-t-il eu autant de bouchons ? » et, par conséquent, « atteint-elle son but de réduire le trafic automobile ? ». S'appuyant sur l'évolution du cumul d'embouteillages, resté « bien au-delà de la moyenne pour un jour de semaine », le journal estimait que « rien n'est moins sûr ». Il formulait également plusieurs hypothèses pour expliquer ce manque d'effet de l'interdiction faite aux véhicules les plus polluants de circuler dans le périmètre intérieur de l'A86 : information tardive, décision de braver l'interdiction, transfert d'une partie du trafic de certains axes vers d'autres afin d'éviter les embouteillages, contribuant ainsi à créer des bouchons ailleurs.
Une analyse empirique des données relevées par Sytadin, qui mesure l'état du trafic en temps réel en Ile-de-France, au cours des deux jours suivants, montre essentiellement un lissage des bouchons par rapport à l'ordinaire, notamment le soir ainsi qu'un niveau anormalement élevé aux heures creuses du début d'après-midi.
Source : Sytadin
4. Des obstacles juridiques et fiscaux qui compliquent sa mise en oeuvre
a) Une incertitude juridique ?
L'article L. 1221-13 du code des transports dispose que « le financement des services de transports public régulier de personnes est assuré par les usagers, le cas échéant par les collectivités publiques et, en vertu de dispositions législatives particulières, notamment celles de l'article L. 1221-3, par les autres bénéficiaires publics et privés qui, sans être usagers des services, en retirent un avantage direct ou indirect ».
Serge Pugeault, professeur agrégé de droit public à l'Université de Reims, Directeur du Centre de recherche droit et territoire a adressé une contribution écrite à ce sujet à la présidente de la mission. Il y explique que « la gratuité ne fait pas partie des principes qui régissent le fonctionnement du service public, ce n'est pas un principe général du droit et à chaque fois que ce principe a été invoqué devant lui, il a été rejeté par la juge administratif ». Il ajoute que « la gratuité du service public n'existe que lorsqu'elle est prévue par un texte, soit constitutionnel [...] , soit législatif [...] . La gratuité s'impose également lorsque la création du service public est obligatoire pour la personne publique, et que ce service n'a pas de véritable usager [...] par exemple les services qui exercent une activité de police, de secours, la justice, la défense ».
Ce principe général ne fait pas obstacle à ce que des usagers bénéficient de la gratuité. Mais cette gratuité, d'ailleurs prévue dans la loi (article L. 1113-1 du code des transports) pour les plus démunis, est réservée à des usagers particuliers, justifiée par certains événements, limitée à certains créneaux horaires ou lignes du réseau. La loi ne fait donc pas obstacle à la tarification solidaire, bien au contraire. Mais, « instaurer la gratuité de l'usage des transports publics, c'est-à-dire faire reposer son financement uniquement sur des ressources fiscales, c'est changer la nature du service public en contradiction avec la loi. [Dès lors], rendre possible la gratuité du service public des transports impose de modifier la loi » estime le professeur Pugeault, sans que personne n'ait songé jusqu'à présent ni à contester l'instauration de la gratuité totale ni à modifier en ce sens le code des transports, notamment dans le cadre de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilités.
Lors de l'audition de Keolis, son directeur exécutif France, Frédéric Baverez, souligna par ailleurs qu'en termes de gestion « sur le plan de l'exploitation proprement dite, pour toute la partie production du service, [la gratuité totale] ne change rien. Là où cela aurait pu avoir une incidence, c'est sur le schéma contractuel. En France, nous avons traditionnellement recours à des délégations de service public, dans lesquelles on porte le risque sur les charges de fonctionnement et le risque sur les recettes. Et quand il n'y a pas de recettes, en principe, en respectant la doctrine du Conseil d'État, il n'est pas possible d'avoir une délégation de service public » 95 ( * ) .
b) Les entreprises de transport : une nette préférence pour la tarification solidaire
La mission a entendu conjointement la fédération nationale des transports de voyageurs (FNTV), l'Union des Transports publics et ferroviaires (UTP) et, par ailleurs, les représentants de Keolis et de Transdev Group.
Intervenant lors de la table ronde qui réunissait également la FNTV et l'UTP, Guy Le Bras, au nom du GART, avait rappelé d'emblée que « la politique tarifaire est une politique très importante d'attractivité des réseaux ; il existe des réseaux qui ont fait le choix de passer à la gratuité, et d'autres se posent la question de leur emboîter le pas... mais il ne suffit pas de se lever un matin et de décider de la gratuité pour qu'un tel choix soit forcément pertinent et efficace » 96 ( * ) .
La FNTV, par la voix de son président Jean-Sébastien Barrault, a très clairement indiqué que « les transporteurs ne sont pas favorables à la gratuité totale ; ils préfèrent la mise en place d'une tarification solidaire spécifique. Il ne nous paraît pas opportun de consacrer des moyens importants au financement de la gratuité, alors que le défi de la transition énergétique appelle des investissements colossaux en matière de véhicules propres ». Par ailleurs, pour la FNTV, la gratuité « désorganise profondément les services assurés par les opérateurs. En cas de gratuité dans les réseaux interurbains ou scolaires, 15 à 20 % des titres de transport sont dits « de confort », pris au cas où, ce qui rend extrêmement compliqué l'ajustement de l'offre à la demande : si l'on s'appuie sur le nombre de cartes délivrées, les véhicules circulent à vide ; si l'on procède selon des estimations, il arrive que des passagers voyagent debout. Tous les transporteurs le disent, il est très difficile d'établir le bon niveau d'offre sur un réseau gratuit » 97 ( * ) .
Au nom de l'Union des transports publics et ferroviaires (UTP), son délégué général, Claude Faucher, a exprimé une position très similaire : « l'UTP est opposée à la gratuité totale ; elle est favorable à la tarification dite solidaire, illustrant le principe cher au Conseil nationale de la Résistance : « De chacun selon ses moyens, à chacun selon ses besoins ». Ce principe prévaut pour la quasi-totalité des services publics, sauf pour les transports publics, qui rendent pourtant service à l'ensemble de la collectivité, y compris en désengorgeant les routes ». Il concluait que « la gratuité totale ne nous semble donc pas être la bonne réponse à de bonnes questions. L'attractivité des transports et le taux de report modale est élevé dans certaines villes dont les tarifs ont évolué avec l'offre. C'est la qualité de l'offre qui conduit au report modal que chacun appelle de ses voeux, dans une logique de complémentarité ».
Entendu par ailleurs, Transdev Group a d'abord rappelé que « la gratuité dont nous parlons n'est pas celle des transports, mais de l'usage des transports ». Édouard Hénaut, son directeur général France, résumait ainsi la mobilité de demain « plus de services, plus d'investissement et donc des budgets plus importants assumés par les collectivités avec un versement transport qui atteint souvent le plafond légal » 98 ( * ) . Dans un tel contexte, Transdev Group a, lui aussi, fait clairement le choix de la tarification solidaire car « la gratuité totale pur tous et partout en France, contrairement à une gratuité ciblée, déjà existante et qui peut être amplifiée, peut créer un déséquilibre supplémentaire entre les besoins à financer et les ressources dont disposeront les collectivités ».
Keolis s'est inscrit dans la même démarche : « En tant qu'opérateur, se priver d'une ressource financière alors que les usagers demandent plus de services représente une vraie difficulté, plus importante à mesure que la fréquentation augmente ». Abordant la gratuité comme acte de justice sociale, Frédéric Baverez, directeur exécutif France, estimait que « le transport public est, en soi, un élément d'équité. En effet, c'est un service public onéreux, financé en grande partie par les collectivités, et qui est accessible à tous à un prix raisonnable [...]. En tant qu'opérateur, nous considérons que la gratuité revient à se priver de recettes, et donc à pénaliser ceux qui ont peu de moyens ».
c) Une fiscalité pénalisante
Sur le plan fiscal, le régime de la TVA applicable aux transports publics gratuits est une vraie difficulté dès lors que l'AOM n'exerce pas la compétence en régie. Cette question a été évoquée lors des travaux de la mission tant par des élus que d'autres intervenants, telle la FNTV (« la récupération de la TVA par les collectivités locales n'est-elle pas compromise ? ») 99 ( * ) ou l'UTP.
En 2006 déjà, cet obstacle avait fait l'objet d'une question écrite d'un sénateur, la réponse du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi renvoyant à une « analyse au cas par cas ».
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Question écrite n° 05390 de M. Pierre
Bernard-Reymond (Hautes-Alpes - UMP)
M. Pierre Bernard-Reymond attire l'attention de M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique sur l'application de l'instruction ministérielle 3 D - 1 - 06 n° 15 du 27 janvier 2006 qui tire les conséquences de l'arrêt rendu le 6 octobre 2005 par la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) dans l'affaire C-243/03 « Commission c/France ». Dans la part I, paragraphe B - Étendue du droit à déduction, l'instruction administrative précise que « en d'autres termes, est sans incidence sur son droit à déduction la circonstance qu'un assujetti qui ne réalise que des opérations ouvrant droit à déduction finance tout ou partie de ses dépenses grevées de TVA par voie de subventions, dès lors que celles-ci ne constituent ni la contrepartie d'une opération imposable, ni le complément du prix d'une telle opération (subventions d'équipement, de fonctionnement, d'équilibre...) ». Les collectivités locales qui exploitent leur activité de transport public de voyageurs sous un statut de régie à simple autonomie financière (simple budget annexe) et qui ont mis en place, avant l'instauration de ce texte, un système de gratuité dans une perspective de développement durable s'interrogent sur la portée de ce texte. En effet, à partir du moment où le versement de transport et les virements financiers ne sont plus imposables à la TVA, les services fiscaux considèrent que ces collectivités locales n'exercent plus une activité économique au sens de la TVA les privant ainsi de toute possibilité d'exercer leur droit à déduction. Or, il apparait possible, sur le fondement de l'instruction précitée, de considérer que ces collectivités locales ont toujours une activité assujettie ouvrant intégralement droit à déduction à la TVA dès lors qu'elles continuent à percevoir des recettes commerciales imposables (revenus de publicité, facturation de prestations de transports occasionnels...) et qu'une partie de leurs dépenses grevées de TVA est financée par des subventions émanant du département, de la région ou de l'État qui ne sont ni la contrepartie d'une opération imposable, ni le complément de prix d'une telle opération. |
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Les collectivités locales qui ont instauré la gratuité et qui exploitent leur activité de transports publics de voyageurs sous la forme de régies à simple autonomie financière se trouvent pénalisées par rapport à celles qui exploitent en EPIC ou sous la forme de délégation de services publics. Il souhaiterait donc qu'au regard de la TVA soit rétablie l'égalité de traitement de ces collectivités locales dans un sens favorable aux régies non dotées de la personnalité morale.
Réponse du Ministère de
l'économie, de l'industrie et de l'emploi
Il résulte des principes communautaires régissant la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) que sont, notamment, assujetties à cette taxe les personnes qui exercent une activité économique de producteur, de commerçant ou de prestataire de services. Les livraisons de biens et les prestations de services effectuées dans ce cadre sont soumises à la TVA lorsqu'elles sont réalisées à titre onéreux par un assujetti agissant en tant que tel. En revanche, lorsqu'une personne exerce une activité pour laquelle il n'existe aucun lien direct entre l'avantage procuré au bénéficiaire et une quelconque rémunération, cette personne ne s'inscrit pas dans le cadre de l'exercice d'une activité économique effectuée à titre onéreux, de sorte qu'une telle activité est située hors du champ d'application de la TVA. Ainsi, il en va de la situation de l'exploitant d'un service de transport public de voyageurs pour lequel la gratuité a été instaurée ou qui ne perçoit au titre de ses prestations qu'une contrepartie purement symbolique. Ce faisant, une collectivité locale qui, dans de telles conditions, exploiterait directement ce service sous la forme d'une régie dotée de la simple autonomie financière ne saurait être qualifiée d'assujettie à la TVA à ce titre, et par conséquent, ne serait pas fondée à exercer le droit à la déduction de la TVA ayant grevé les dépenses supportées pour la fourniture de ce service (code général des impôts, article 271). Par ailleurs, s'agissant des subventions, celles-ci ne doivent être soumises à la taxe que lorsqu'elles s'analysent soit comme la contrepartie d'une livraison de biens ou d'une prestation de services individualisée rendue au profit de la partie versante, soit comme le complément de prix de telles opérations. Les sommes versées pour compléter le prix réclamé au public constituent des subventions complément de prix, dont les conditions d'attribution permettent d'établir, sans ambiguïté, l'existence d'un lien direct entre la subvention et les prix pratiqués par leur bénéficiaire et dont le principe du versement existe avant l'intervention du fait générateur de l'opération dont elles constituent une partie du prix. L'instruction administrative, publiée au Bulletin officiel des impôts (BOI) le 16 juin 2006 sous la référence 3 A-7-06, a précisé les contours de la notion de « subvention complément de prix » afin de tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. S'agissant de la situation des services de transport public de voyageurs, il ressort du point 13 de cette instruction, que ne constituent pas des subventions directement liées au prix d'opérations imposables les subventions dites de « fonctionnement » qui couvrent exclusivement une partie des frais d'exploitation d'un organisme, les subventions dites « d'équilibre » allouées afin de compenser a posteriori un déficit d'exploitation, « le versement de transport » lorsqu'il est perçu par une collectivité locale qui exploite en régie directe son service de transport public de voyageurs ou encore, les virements financiers internes. Toutefois, il est fait observer qu'en tout état de cause, la réponse à la question de la taxation ou non des subventions résulte, à la lumière de ces principes, d'une analyse au cas par cas des circonstances de fait et de droit dans lesquelles elles sont octroyées. Enfin, il est précisé que dans l'hypothèse d'une collectivité locale qui exploite directement un service de transport public de voyageurs sous la forme d'une régie dotée de la simple autonomie financière, cette collectivité locale est en tout état de cause non soumise à la taxe sur les salaires. |
Par ailleurs, le taux de la TVA applicable aux transports de voyageurs a été, en deux étapes, porté de 5,5 % à 10 %.
Retourner à 5,5 % permettrait donc d'améliorer la situation des AOM et, par conséquent, de financer par exemple des tarifs solidaires encore plus adaptés.
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Recommandation : revenir à un taux de TVA de 5,5 % pour les transports de voyageurs |
* 82 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190617/migt.html#toc2
* 83 Table ronde du 24 juin 2019.
* 84 47 458 voyages en 2001 et 469 367 en 2016.
* 85 Agence d'urbanisme de la région Flandre-Dunkerque (AGUR), Association VIGS, Observatoire des villes du transport gratuit, Premiers résultats de l'étude sur les effets du nouveau réseau de transport gratuit sur le territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque.
* 86 Réponse au questionnaire de la mission.
* 87 Agglomération du Niortais, Retours d'expériences sur la gratuité totale des transports publics, mars 2019.
* 88 https://www.insee.fr/fr/statistiques/3714237
* 89 Souligné par les auteurs de l'étude.
* 90 Id.
* 91 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190506/mi_gratuite.html
* 92 Les valeurs recommandées par l'Organisation mondiale de la Santé (OMS) pour l'ozone sont de 100 ìg/m 3 en moyenne sur huit heures, le seuil d'information à partir duquel on parle d'épisode de pollution s'élevant à 180 ìg/m 3 par heure (l'ozone n'est pas directement rejeté par les voitures, mais se crée à partir de réactions chimiques entre des polluants émis par les pots d'échappement et des composés volatils, sous l'effet du rayonnement solaire).
* 93 Nom usuel de l'association interdépartementale pour la gestion du réseau automatique de surveillance de la pollution atmosphérique et d'alerte en région d'Île-de-France, qui regroupe quatre collèges (État, collectivités territoriales, acteurs économiques, milieu associatif et personnalités qualifiées) et qui a pour mission de contribuer à la protection de l'environnement dans le domaine de la lutte contre la pollution atmosphérique en Île-de-France.
* 94 https://www.airparif.asso.fr/etat-air/bilan-annuel
* 95 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190617/migt.html#toc2
* 96 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190617/migt.html#toc2
* 97 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190617/migt.html#toc2
* 98 Édouard Hénaut a notamment mentionné l'électromobilité ainsi que les véhicules à hydrogène.
* 99 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190617/migt.html#toc2