II. LA GRATUITÉ TOTALE : UNE SOLUTION DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE DANS LES MÉTROPOLES DOTÉES DE MODES DE TRANSPORTS LOURDS
Si la gratuité des transports collectifs a jusqu'ici été mise en place à l'échelle d'agglomérations de taille limitée, la question mérite assurément d'être étudiée également sans a priori pour de grandes aires urbaines .
Les différentes études menées à ce jour tendent toutefois à montrer que la gratuité totale demeure pour l'heure difficilement envisageable dans les métropoles dotées de modes de transports lourds tels que les trains, les RER, les métros voire les tramways.
A. UN OBJECTIF QUI SEMBLE AUJOURD'HUI HORS DE PORTÉE À PARIS ET EN ÎLE-DE-FRANCE DANS LE CONTEXTE ACTUEL
La gratuité des transports collectifs étant devenue une question particulièrement prégnante dans le débat public , la maire de Paris Anne Hidalgo a décidé de confier une mission à trois de ses adjoints pour étudier sa faisabilité à l'échelle de la capitale française.
Cette mission a donné lieu à la remise, en janvier 2019, d'un rapport intitulé « Pour un big bang de la tarification des transports dans le Grand Paris » , qu'est venu présenter devant la mission Christophe Najdovski, adjoint à la maire de Paris, en charge des transports, de la voierie, des déplacements et de l'espace public 100 ( * ) .
Simultanément, un autre rapport sur « La gratuité des transports publics en Île-de-France » avait été commandé par Valérie Pécresse, présidente du conseil régional d'Île-de-France et présidente d'Île-de-France Mobilités (ex-STIF) à un groupe d'experts présidé par Jacques Rapoport, ancien Président de SNCF Réseau. Celui-ci est également venu présenter ce rapport, remis en octobre 2018, devant la mission en compagnie de Grégoire Marlot, co-rapporteur 101 ( * ) .
Enfin, la mission a entendu des représentants de la RATP, de SNCF Mobilités et d'Île-de-France Mobilités.
Ces différents interlocuteurs ont mis en lumière les difficultés pour l'heure difficilement surmontables qu'occasionnerait la mise en place de la gratuité totale des transports collectifs à Paris et en Île-de-France. Par ailleurs, le rapport du LIEPP déjà cité relève la « conjecture sur les effets probables de la mise en gratuité des transports en commun à Paris » 102 ( * ) .
1. Une difficulté pour appréhender le report du trafic automobile
Dans le cadre de la préparation du rapport du groupe d'experts sur la gratuité des transports publics en Île-de-France (« rapport Rapoport »), des simulations ont été réalisées 103 ( * ) pour tenter de calculer le nombre de déplacements susceptibles d'être transférés vers les transports collectifs en cas de mise en place de la gratuité totale .
Ces simulations prenaient pour base les 41 millions de déplacements effectués chaque jour ouvré par les Franciliens en 2010, dont environ 16,5 millions effectués en voiture , 16,5 millions effectués à pied et 10 millions effectués en transports collectifs . À noter que Paris intra-muros présente de fortes spécificités, puisque 60 % des déplacements y sont effectués à pied et 17 % seulement en voiture (64 % des ménages parisiens n'ont pas d'automobile).
Ces chiffres de déplacements ont ensuite été extrapolés à l'horizon 2030 , qui correspond à la mise en service des dernières lignes du futur Grand Paris Express, pour tenir compte de l'ensemble de l'offre de transports collectifs qui sera proposée à cette date.
Les simulations tendent à montrer qu'en cas de mise en place de la gratuité totale, 3 millions de déplacements seraient susceptibles d'être transférés vers les transports collectifs sans perte de temps , ce qui représenterait 1,5 million de voyageurs supplémentaires . Si la hausse du nombre de déplacements en transports collectifs serait de 36 % , celle des voyageurs-kilomètres serait nettement plus limitée, puisqu'elle ne serait que de 6 % , ce qui signifie que le report concernerait avant tout des trajets courts .
Sur les 3 millions de déplacements transférés , 75 % correspondraient à des déplacements effectués à pied auparavant et 21 % à des déplacements réalisés en voiture . 52 % de la hausse des flux de voyageurs proviendraient d'anciens déplacements automobiles et 41 % seraient dus à d'anciens piétons .
Au total, la gratuité totale des transports collectifs permettrait de diminuer le trafic automobile en Île-de-France de 2 % , contribuant ainsi à réduire la congestion automobile et la pollution atmosphérique.
Dans un scénario alternatif, qui verrait les nouveaux usagers des transports attirés par la gratuité accepter des pertes de temps de 15 minutes par rapport à leurs trajets antérieurs, 4 millions de trajets pourraient être transférés vers les transports collectifs , soit 2,3 millions de passagers supplémentaires et 48 % de déplacements en plus à transporter. La hausse des voyageurs-kilomètres serait de 10 % et porterait donc également sur des trajets courts . Le report modal concernerait 60 % des piétons et 35 % des automobilistes . Le trafic automobile diminuerait de 5 % .
Comment expliquer ces résultats ?
En étudiant la carte de ces déplacements dans la région capitale, un premier constat s'impose : à l'heure actuelle, 90 % des déplacements effectués en voiture ne pourraient être reportés vers les transports collectifs sans perte de temps (40 % sont reportables avec une perte de temps de 15 minutes) et 25 % des déplacements effectués en voiture ne peuvent l'être via les transports en commun , faute d'offre disponible.
De fait, comme le soulignait devant la mission Pierre Messulam, directeur général adjoint à la direction générale Transilien de SNCF Mobilités, « un certain nombre de déplacements sont très compliqués si on ne prend pas la voiture ; les transports en commun, notamment les transports lourds, n'ont pas un maillage territorial suffisant pour couvrir l'ensemble des besoins de mobilité . Le signal prix ne suffit donc pas à changer les comportements, parce qu'il y a d'autres déterminants relevant des conditions de mobilités », en premier lieu le temps de transport mais également le confort .
Si la gratuité des transports en commun constituerait une incitation forte, il n'est donc pas certain qu'elle serait suffisante pour pousser la majorité des automobilistes franciliens à utiliser les transports en commun , sachant que 90 % d'entre eux verraient leur temps de transport s'allonger et qu'un afflux de voyageurs sur des lignes déjà encombrées pourrait dégrader davantage les conditions de voyage (voir infra ).
En ce qui concerne les modes actifs, le rapport de Jacques Rapoport indique que les deux tiers des déplacements effectués à pied, en particulier à Paris, pourraient être réalisés plus rapidement en transports en commun.
Une partie de ces déplacements, parfois effectués à pied ou à vélo dans le but de réaliser des économies, seraient probablement réalisés en transport en commun en cas de mise en place de la gratuité totale : dans les deux scénarios analysés par Île-de-France Mobilités, on constate en effet qu'entre 60 % et 75 % des nouveaux déplacements effectués viendraient remplacer des déplacements précédemment effectués à pied .
Obtenir un tel report modal serait contreproductif , la marche et la pratique du vélo ayant au contraire vocation à être encouragées en raison de leur impact positif sur la santé et de leur caractère non polluant .
2. Des lignes déjà saturées et qui auraient de grandes difficultés à accueillir un report de trafic massif, même à l'horizon 2030
Lors de leurs auditions respectives 104 ( * ) , les responsables de la RATP et de SNCF Mobilités ont insisté sur les très grandes difficultés qu'auraient leurs réseaux à accueillir l'afflux de passagers supplémentaires qu'engendrerait la mise en place de la gratuité totale des transports collectifs .
De fait, la situation des transports en commun franciliens est d'ores et déjà tendue en raison d'une fréquentation très importante . Rappelons qu'avant le lancement du projet Grand Paris Express, les transports collectifs franciliens avaient fait l'objet de sous-investissements chroniques durant plusieurs décennies. L'explosion démographique de la région capitale n'avait pas du tout été envisagée, ce qui explique grandement la situation actuelle.
Comme le soulignait Nathalie Melin, chargée d'études développement à la RATP, lors de son audition, huit lignes de métro sont actuellement en situation de saturation , les lignes 9 et 13 connaissant même des taux de charge supérieurs à 100 % . En outre, de nombreux tronçons des lignes A et B du RER, qui transportent respectivement 1,2 million et 800 000 passagers par jour , sont confrontés à des situations critiques aux heures de pointe . Ces tensions s'expliquent aisément : entre 2000 et 2010, l'offre proposée aux Franciliens n'a augmenté que de 13 % quand la demande augmentait de 22 % .
Or, comme le soulignent les chercheurs du LIEPP, le confort du trajet constitue un « critère-clé ». De fait, « les effets de la saturation sont particulièrement coûteux pour les passagers des transports en commun. De même `ils trouvent coûteux de passer du temps dans les transports, et qu'ils apprécient un service fiable, ils sont fortement avers au fait de voyager dans des wagons ou dans des bus saturés » 105 ( * ) .
Si la hausse du nombre de voyageurs va se poursuivre en raison du dynamisme de la démographie francilienne, la situation devrait en principe s'améliorer dans la décennie à venir avec la mise en place d'une offre nouvelle (prolongement de la ligne 14, lignes du Grand Paris Express, mise en service de matériels roulants à deux niveaux sur les lignes de RER, etc.) censée décharger les lignes existantes et apporter plus de conforts aux passagers .
Cette évolution serait compromise en cas de mise en place de la gratuité totale puisque entre 1,5 et 2,3 millions de passagers supplémentaires seraient susceptibles d'utiliser les transports collectifs (voir supra ).
De fait, l'usage des réseaux gérés par la seule RATP augmenterait de 10 % , ce qui représente 1 million de déplacements par jour . À titre de comparaison, la fréquentation du réseau RATP a augmenté de 20 % entre 2000 et 2010 , soit 1,4 million de déplacements supplémentaires par jour : la gratuité aurait donc pour effet d'amener sur le réseau sept ans de croissance du trafic d'un seul coup !
Selon Claire Spitzmuller, chargée d'études économiques transport à la RATP « pour le métro, la mise en place de la gratuité conduirait à un afflux de 500 000 voyageurs supplémentaires par jour , soit l'équivalent de la ville de Lyon ; pour le RER, il s'agirait de quelque 250 000 voyageurs supplémentaires , soit l'équivalent de la population de la ville de Lille ; pour le bus, ce serait l'équivalent de la population de Toulouse et de celle de Perpignan pour ce qui concerne le tramway ».
Cette hausse brutale provoquerait des effets de saturation problématiques .
Selon Nathalie Melin, à offre inchangée, même à l'horizon 2030, six à sept lignes de métro seraient en situation de saturation , la situation dépassant le seuil critique pour la moitié de ces lignes . Les effets bénéfiques de désaturation liés au Grand Paris Express et à la modernisation des réseaux existants seraient entièrement absorbés par les nouveaux passagers bénéficiant de la gratuité .
Autre exemple cité par le rapport Rapoport, la hausse du trafic sur le réseau sous-terrain, bien que modérée (+ 4 %), interviendrait sur des lignes déjà chargées, en particulier sur les lignes B et D du RER, entre Châtelet-Les Halles et Gare du Nord, où l'augmentation de charge pourrait atteindre 2 000 voyageurs par heure , ce qui paraît difficilement soutenable et entraînerait mécaniquement une nette dégradation du confort des voyageurs . Gratuité ou pas gratuité, le doublement du tunnel du RER entre Châtelet et Gare du Nord paraît indispensable pour le confort des voyageurs et la régularité du trafic...
Effet de la gratuité sur la saturation dans les transports collectifs
Source : Île-de-France Mobilités
Le tableau dressé par Claire Spitzmuller lors de son audition permet de prendre la mesure des difficultés provoquées par la mise en place de la gratuité : « cet afflux massif de voyageurs supplémentaires mettrait nos transports en tension , ce qui créerait des problèmes en termes de qualité de service offert à nos voyageurs . On n'aurait plus du tout de marges d'exploitation . Les risques d'irrégularité seraient bien plus élevés que ceux que l'on connaît aujourd'hui. Les temps d'échange sur les quais s'en trouveraient aggravés , entraînant des situations d'insécurité , que nous ne saurions pas forcément gérer ».
Pour le seul réseau ferré (train, métro et tramway), la perte socio-économique liée à l'inconfort pour le voyageur est estimée entre 130 millions d'euros et 220 millions d'euros par an par le comité d'experts présidé par Jacques Rapoport, ce qui montre l'ampleur des désagréments subis .
3. Une perte de recettes importante compte tenu de la forte augmentation des coûts d'exploitation
Comme il a été rappelé supra , les dépenses de fonctionnement des transports collectifs en Île-de-France ont atteint 9,5 milliards d'euros en 2017 et ces dépenses ont été couvertes à hauteur de 36 % par les recettes tarifaires , dont le montant a représenté 3,6 milliards d'euros .
Plusieurs constats s'imposent :
- le coût des transports publics en Île-de-France est supérieur à lui seul à la somme des coûts d'exploitation de toutes les AOM en régions , qui représentait 7,3 milliards d'euros en 2015. La soutenabilité financière des réseaux de transports collectifs représente donc un enjeu de première importance pour la région capitale ;
- la part des recettes commerciales dans le financement des transports publics franciliens - 36 % - est largement supérieure à celle de la plupart des autres réseaux français 106 ( * ) ;
- mettre en place la gratuité totale des transports en Île-de-France impliquerait un renoncement à 3,6 milliards d'euros de recettes .
Sur cette somme, 2,7 milliards d'euros correspondent aux recettes qui proviennent directement des voyageurs (soit 27 % des coûts de fonctionnement des transports collectifs) et 926 millions d'euros correspondent au remboursement par les employeurs de la moitié des abonnements de leurs salariés.
S'il serait peut-être envisageable de transférer les 926 millions d'euros correspondant au remboursement par les employeurs de la moitié de l'abonnement de leur salariés sur le versement transport, resteraient malgré tout 2,7 milliards d'euros à trouver pour financer la mise en place de la gratuité totale des transports en Île-de-France.
Des économies pourraient être réalisées en matière de billettique , de matériels de contrôle (portiques, portillons, etc.) ou bien encore de lutte contre la fraude , mais celles-ci ont été estimées à seulement 250 millions d'euros au mieux, soit un déficit de recettes qui continuerait à s'élever à 2,5 milliards d'euros .
Cette perte de recettes serait d'autant plus problématique que les coûts d'exploitation des transports collectifs franciliens devraient augmenter de 2 milliards d'euros par an 107 ( * ) à l'horizon 2030 avec la mise en service des lignes du Grand Paris Express, le prolongement de plusieurs lignes de métro, le nouveau RER Éole, le Grand Paris des bus, etc.
Dans le contexte économique et financier actuel, trouver de 2,5 à 4,5 milliards d'euros de recettes supplémentaires à l'échelle de la région est hors de portée , point sur lequel s'accordent tant le rapport commandé par la maire de Paris que celui demandé par la présidente de la région Île-de-France , si l'on reste dans le périmètre de financement actuel.
De fait, si différentes pistes fiscales ont déjà été envisagées pour combler une petite partie de ce déficit, il apparaît clairement qu'elles ne seraient pour l'heure pas susceptibles de fournir des ressources nouvelles à la hauteur des besoins financiers suscités par la mise en place de la gratuité.
Lors de son audition par la mission, Christophe Najdovski, adjoint à la maire de Paris, en charge des transports, de la voirie, des déplacements et de l'espace public, a ainsi indique que « nous serions à moins d'un milliard d'euros couvert par de nouvelles recettes par rapport aux 2,5 milliards d'euros donc nous serions à moins de 50 % du total . Cela illustre l'écart qui existe aujourd'hui entre d'éventuelles nouvelles recettes et le besoin de financement ».
Mettre en place la gratuité des transports en Île-de-France impliquerait par conséquent de changer de paradigme en acceptant de mobiliser des recettes beaucoup plus novatrices (voir infra ).
4. Des effets redistributifs probablement limités, un risque d'effets d'aubaine
Si la gratuité totale des transports collectifs en Île-de-France bénéficierait en premier lieu aux plus modestes, il n'est pas certain qu'elle aurait un effet massif sur leur mobilité, dans la mesure où près de 700 000 personnes bénéficient déjà de la gratuité des transports publics 108 ( * ) .
Le risque est grand en revanche de voir des usagers qui auraient parfaitement eu les moyens d'acheter leur titre de transport ou de souscrire un abonnement bénéficier d'une gratuité dont ils n'ont pas besoin , ce qui constituerait un effet d'aubaine .
C'est pourquoi la ville de Paris privilégie la mise en place d'une tarification sociale et solidaire et des gratuités partielles , comme l'a expliqué Christophe Nadjovski devant la mission « nous avons mis en place une mesure de gratuité pour les personnes de plus de 65 ans, conditionnée aux ressources, qui doivent être inférieures à 2 200 euros par mois. Nous avons aussi décidé la gratuité totale pour les enfants de 4 à 11 ans, et les jeunes de moins de 20 ans en situation de handicap. En mesure complémentaire, nous allons rembourser à 50 % la carte Imagine'R qui bénéficie aux collégiens, aux lycéens, aux apprentis et aux étudiants ».
S'agissant, comme il a été vu précédemment, de mesures de remboursement total ou partiel, il est toutefois impropre de parler de gratuité. Sans méconnaître l'intérêt de ce type de mesure, ni son coût, il reste qu'il n'élimine pas tout risque de non-recours puisqu'il suppose de pouvoir avancer le coût de l'abonnement et de constituer un dossier aux fins de son remboursement. Ces différentes mesures se rapprochent plutôt de celles qui sont prévues par les autres grandes autorités organisatrices de la mobilité (AOM) françaises .
* 100 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190617/migt.html#toc4
* 101 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190513/mi_gratuite.html#toc2
* 102 https://spire.sciencespo.fr/hdl:/2441/5mq2s8mv9l9228rf1rhsu48492/resources/gratuite-final.pdf
* 103 Grâce aux outils mis au point par Île-de-France Mobilités, la RATP et la DRIEA.
* 104 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190520/mi_gratuite.html#toc4
* 105 https://spire.sciencespo.fr/hdl:/2441/5mq2s8mv9l9228rf1rhsu48492/resources/gratuite-final.pdf
* 106 Pour mémoire, la part des usagers représente en moyenne 20 % des coûts d'exploitation des réseaux de province dotés de métro et tramway, 12 % des coûts d'exploitation des grands réseaux uniquement dotés de lignes de bus et 11 % des réseaux de transports des villes de 50 000 à 100 000 habitants.
* 107 Ce chiffre serait naturellement plus important en cas de mise en place de la gratuité totale des transports collectifs, compte tenu des flux supplémentaires de voyageurs transportés.
* 108 Pass Navigo Gratuité pour les allocataires du RSA et les membres de leur foyer, les demandeurs d'emploi lorsqu'ils sont titulaires de l'Allocation de solidarité spécifique et de la couverture maladie universelle complémentaire, Pass Améthyste pour les personnes âgées et handicapées sous conditions de ressources.