II. UNE SUCCESSION DE RÉFORMES
A. UNE RÉVISION COMPLÈTE DE L'ORGANISATION DE L'INSPECTION DU TRAVAIL
Rattachée au ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, l'inspection du travail est assurée par 3 535 agents dont 2 137 agents de contrôle proprement dits : inspecteurs et contrôleurs du travail. Le service de l'inspection du travail représente donc 35 % des effectifs de la mission « Travail et emploi », dont les dépenses de personnel s'élevaient à 611,1 millions d'euros en 2018.
Effectifs au 31 décembre 2018
(en équivalent temps plein - ETP )
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Catégorie d'emploi |
Nombre |
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Inspecteurs du travail |
1 484 |
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Contrôleurs du travail |
414 |
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Assistants au contrôle des entreprises |
735 |
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Inspecteurs du travail stagiaires |
239 |
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Responsables d'unités de contrôle |
210 |
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Chargés du renseignement |
453 |
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Total |
3 535 |
La réforme dite « Ministère fort », engagée en 2012, vient compléter un premier plan de modernisation de l'inspection du travail (PMDIT) déployé entre 2006 et 2010. Ce plan, présenté en mars 2006, aboutit notamment à la création de la direction générale du travail qui remplace la direction des relations du travail 8 ( * ) et la mise en place de sections regroupant plusieurs inspecteurs du travail (« sections renforts »). Il est complété en 2009 par la création des DIRECCTE et la mise en place des pôles « travail » 9 ( * ) .
Engagée en 2012, la réforme « Ministère fort » a, quant à elle, débouché sur une nouvelle organisation territoriale du système d'inspection du travail , détaillée au sein d'un décret adopté en mars 2014 puis mise en oeuvre à compter de septembre 2014 10 ( * ) . Elle est effective depuis janvier 2015 sur l'ensemble du territoire.
1. L'unité de contrôle, premier échelon de l'inspection du travail
La réforme prévoit la mise en place d'unités de contrôle (UC) (226 en 2018), regroupant 8 à 12 agents de contrôle sur un territoire donné, placés sous l'autorité d'un responsable d'unité de contrôle (RUC). Directeur adjoint du travail, le RUC appartient au corps de l'inspection du travail. Il s'agit donc d'un agent de contrôle qui peut se voir confier, le cas échéant, une section d'inspection en intérim ou, à titre transitoire, une portion de territoire de l'unité de contrôle. Chaque agent de contrôle est, au sein des UC, affecté à une section, qui correspond à une portion de territoire ou à un secteur (agriculture ou transports).
Le nombre d'unités de contrôle et leur rattachement à une direction sont fixés, pour chaque région, par arrêté du ministre chargé du travail 11 ( * ) . L'organisation de l'inspection du travail comprenait, au 31 décembre 2018, 2 104 sections. Le nombre et la délimitation des sections dépendent d'une décision du DIRECCTE (DIECCTE pour l'outre-mer) 12 ( * ) .
Ces unités de contrôle remplacent les 790 sections d'inspection du travail, composées jusqu'alors en principe d'un inspecteur (catégorie A), de deux contrôleurs (catégorie B) et d'un assistant, chargé des tâches de secrétariat (catégorie C).
a) Des unités rattachées aux DIRECCTE...
Comme les anciennes sections, les UC sont rattachées au pôle travail (pôle T) de la DIRECCTE. Le responsable de la DIRRECTE dispose de pouvoirs propres en matière d'inspection et de législation du travail, le contrôle de celle-ci échappant, conformément aux conventions de l'OIT, à l'autorité du préfet 13 ( * ) . Au sein des DIRECCTE, le pôle T est chargé de l'impulsion, du pilotage et de l'évaluation de la politique du travail. Il assure, au travers de l'action de l'inspection du travail, de l'effectivité du droit du travail dans les entreprises. Celle-ci passe au-delà du contrôle traditionnel, par des actions de sensibilisation, de prévention ou d'appui.
b) ... et coordonnées au sein d'unités départementales
Les UC opèrent sur une portion du territoire ou un secteur d'activité dénommé « section », dont la responsabilité relève d'un agent de contrôle (inspecteur du travail ou contrôleur du travail) et sont coordonnées au niveau départemental au sein d'unités départementales (UD). 101 unités départementales sont réparties sur le territoire. Les responsables de celles-ci veillent à la complémentarité des activités menées par les UC avec les tâches des autres services de la DIRECCTE. Les UD ne sont pas des directions départementales interministérielles mais bien des unités d'un même service régional, ce qui est supposé garantir un pilotage plus efficace.
Le responsable d'UD exerce, au nom du directeur régional, le pouvoir hiérarchique sur les services de l'inspection. L'UD regroupe les inspecteurs du travail, les services de renseignements aux usagers ainsi qu'une « section centrale travail », chargée notamment de l'homologation des ruptures conventionnelles du contrat de travail, l'enregistrement des accords collectifs ou le suivi des procédures pénales.
2. Les déclinaisons régionales et nationales
Les UC peuvent disposer d'une compétence infra-départementale (53 départements métropolitains disposent de plusieurs UC), départementale (44 départements disposent d'une seule UC) ou interdépartementale (UC des aéroports de Roissy et Orly et UC interdépartementale « couloir de la chimie » qui couvre les départements de l'Isère et du Rhône).
Les unités de contrôles peuvent également être de dimension régionale ou interrégionale.
Ainsi, 18 unités régionales d'appui et de contrôle, principalement dédiées à la lutte contre le travail illégal (URACTI) et des réseaux régionaux sur les risques particuliers (BTP et amiante en Nouvelle Aquitaine, transport en Bourgogne Franche-Comté, projet « Grands chantiers en Ile de France) ont été créés. L'ambition affichée est de parvenir à une approche collective des situations et de permettre la conduite de campagnes de contrôles coordonnées. Il s'agit, dans le même temps de favoriser la spécialisation d'agents référents sur des risques ou des contrôles particuliers. Dans un rapport publié en 2016 sur l'application de la réforme « Ministère fort », la Cour des comptes estime néanmoins que cette spécialisation est fragilisée par la procédure de gestion nationale des affectations , qui ne prend en considération que des éléments extérieurs au poste, à l'image du grade ou de l'ancienneté 14 ( * ) .
Des sections interrégionales existent dans le domaine maritime. 4 référents maritimes interrégionaux animent et appuient l'action des services de contrôle sur un segment de littoral. 40 sections - dont 11 en outre-mer - sont dédiées à ce secteur.
Il existe également une structure de contrôle au niveau national . Rattaché à la sous-direction du pilotage de la DGT, le Groupe national de veille, d'appui et de contrôle (GNVAC) , composé de neuf agents de contrôle à compétence nationale. Le GNVAC coordonne les actions nécessitant un pilotage national et peut intervenir dans les actions dites d'envergure, visant principalement le travail illégal ou les entreprises complexes ou à établissements multiples. Il coopère avec l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), l'Office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI), la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF), la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), la délégation nationale de la lutte contre la fraude (DNLF), les parquets, les ministères des transports et de l'agriculture, la gendarmerie des transports aériens (GTA) et les services aéroterrestres des douanes. La direction générale du travail estime, dans son rapport d'activité 2017, que le GNVAC a connu une véritable montée en puissance, visant en priorité la fraude au détachement.
Répartition régionale des UC
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Auvergne-Rhône-Alpes |
258 |
Ile-de-France |
432 |
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Bourgogne-France--Comté |
85 |
Normandie |
113 |
|
Bretagne |
98 |
Nouvelle-Aquitaine |
182 |
|
Centre-Val-de-Loire |
88 |
Occitanie |
169 |
|
Corse |
17 |
Pays-de-Loire |
107 |
|
Grand-Est |
170 |
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
157 |
|
Hauts-de-France |
182 |
France d'outre-mer |
46 |
Source : direction générale du travail
3. Vers une nouvelle organisation territoriale
La ligne hiérarchique de l'inspection du travail se décompose aujourd'hui en quatre niveaux :
Directeur général du travail ? DIRECCTE (avec assistance du chef du Pôle T) ? Responsable d'unité départementale ? Responsable d'unité de contrôle
La circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 prévoit que les services départementaux de la DIRECCTE soient placés sous l'autorité directe du préfet de département, en étant intégrés dans de nouvelles structures relevant des directions départementales de l'intérieur. Les services économiques seraient ainsi rassemblés avec les services dédiés à l'inclusion sociale afin d'éviter les effets de cloisonnement et de renforcer la complémentarité des actions menées à l'échelle du département.
Vos rapporteurs s'interrogent cependant sur l'incidence de la disparition des unités départementales des DIRECCTE sur les unités de contrôle départementales ou infra-départementales de l'inspection du travail. Le texte prévoit que la ligne hiérarchique actuelle soit respectée en ce qui concerne l'inspection du travail, sans plus de précision. Il convient de rappeler à ce stade, qu'aux termes de la convention n° 81 dont la France est partie, les inspecteurs du travail bénéficient d'une indépendance statutaire. Ils ne peuvent, en principe être placés, sous l'autorité des préfets dans le cadre de l'exercice de leur mission de contrôle.
* 8 Décret n°2006-1033 du 22 août 2006 relatif à la création de la direction générale du travail au ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.
* 9 Décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.
* 10 Décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l'organisation du système d'inspection du travail.
* 11 Article R. 8122-5 du code du travail.
* 12 Article R. 8122-6 du code du travail.
* 13 Article 33 du décret n°2004*374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs de préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les départements et les régions.
* 14 Cour des comptes, rapport public annuel 2016 : L'inspection du travail : une modernisation nécessaire.