C. UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE DE LA FONCTION RH, AYANT CONNU DE RÉCENTES ÉVOLUTIONS
1. Une fonction RH complexe, partagée entre le secrétariat général, le chef d'état-major des armées et les états-majors d'armées
La spécificité de la condition militaire entraîne également l'existence d'une organisation originale de la fonction RH , qui partagée entre le secrétariat général, le chef d'état-major des armées et les états-majors d'armées.
Au niveau central, le secrétaire général pour l'administration (SGA) du ministère assiste le ministre des armées dans tous les domaines de l'administration générale du ministère et est, à ce titre, responsable de la fonction RH ministérielle. Il dispose, à cet égard, de l'autorité sur la DRH du ministère, dite DRH-MD 9 ( * ) . Le chef d'état-major des armées (CEMA) est responsable de l'expression du besoin RH des armées et participe à la définition de la politique RH du ministère, dont il est responsable de la mise en oeuvre au sein des armées. Il est également responsable de la formation dans les armées.
Les chefs d'état-major (CEM) des trois armées sont « responsables de la cohérence de leur armée » 10 ( * ) et participent à ce titre aux travaux de planification et de programmation des moyens et du format correspondant à leurs missions. Dans le cadre de l'élaboration de la politique des ressources humaines, ils proposent au DRH-MD les mesures relatives à l'évolution statutaire des corps relevant de leur périmètre . Ils sont responsables du recrutement , de la formation initiale et continue, de la discipline, du moral, de la concertation et de la condition des militaires, de l'élaboration des parcours professionnels et de carrière du personnel (à l'exception de l'encadrement supérieur militaire), de la gestion des effectifs, des emplois et des compétences , de l'administration du personnel (à l'exception des officiers généraux).
Pour ce faire, les chefs d'état-major des trois armées disposent de directions des ressources humaines propres 11 ( * ) .
Organisation de la fonction RH du ministère des armées
Source : ministère des armées
Cette structure décentralisée a fait l'objet d'une importante rationalisation à partir de 2008 ayant entrainé un accroissement des prérogatives du secrétariat général pour l'administration.
2. Une logique de rationalisation ayant entraîné une réorganisation RH dans un contexte de réduction des effectifs
La mise en oeuvre en 2008 de la révision générale des politiques publiques (RGPP) se caractérise par un mouvement significatif de mutualisation à l'échelle ministérielle, avec la dissociation organique du soutien et du métier, conduisant à mettre en place des bases de défense 12 ( * ) , qui constituent des centres de service partagés au service de toutes les unités soutenues. Il s'agissait de passer d'une logique traditionnelle s'appuyant sur le triptyque « un chef, une mission, des moyens », à une logique de spécialisation des unités sur les fonctions opérationnelles.
La fonction « ressources humaines » a ainsi été placée localement sous l'autorité des commandants de base de défense, même si un certain nombre d'actes de gestion des personnels militaires (recrutement militaires, formation...) continue à relever des directions des ressources humaines des armées. Dans ce contexte, le DRH-MD s'est vu confier, sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration, une autorité fonctionnelle sur l'ensemble des politiques RH et des organismes centraux chargés des ressources humaines dans les états-majors et directions.
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Les missions de la DRH du ministère de la défense (DRH-MD) L'autorité fonctionnelle de la DRH-MD repose sur l'exercice des missions suivantes : - assurer le cadrage, la validation et la régulation des politiques RH ministérielles ; - piloter efficacement les effectifs et la masse salariale, en liaison avec la DAF, au travers d'un dialogue avec les gestionnaires RH ; - veiller, grâce à un dialogue de gestion rénové entre gestionnaires et employeurs, à la satisfaction des besoins de ces derniers ; - engager une mise en cohérence progressive entre organisation, effectifs et masse salariale ; - mettre en place une gestion de la politique RH ministérielle adossée à une gestion des compétences des personnels militaires et civils. (...) Source : décret du 19 décembre 2014 relatif à l'élaboration de la politique des ressources humaines du ministère des armées |
3. Une gestion de la masse salariale unifiée et une architecture budgétaire rénovée depuis 2015, dont la pertinence pourrait être réévaluée
La nouvelle organisation de l'appareil RH du ministère de la défense s'est accompagnée de la mise en place d'une nouvelle architecture budgétaire 13 ( * ) , qui a pris ses effets à compter du 1 er janvier 2015.
Depuis 2006, les crédits de personnel étaient rassemblés dans le programme 178 « Préparation et emploi des forces », qui regroupe les crédits des trois armées. Le législateur a toutefois prévu en 2015 que le pilotage de la masse salariale « est confiée au secrétaire général pour l'administration, secondé par le directeur des ressources humaines du ministère de la défense et par le directeur des affaires financières. Le secrétaire général est responsable devant le ministre de la maîtrise des effectifs et de la masse salariale au sein du programme 212, qui regroupe les crédits du titre 2 » 14 ( * ) .
Cette disposition s'est traduite par le regroupement du titre 2 au sein du programme 212 « Soutien de la politique de défense » , dont la direction stratégique est assurée par le secrétaire général pour l'administration (responsable de programme), qui s'appuie sur un pilotage opérationnel assuré par le directeur des affaires financières, pour le volet financier, et le DRH-MD. Des budgets opérationnels de programmes sont confiés aux gestionnaires (les directeurs des ressources humaines des trois armées), en lieu et place de la structuration par employeur qui prévalait depuis 2006 , qui permettait à chaque armée d'avoir la maîtrise de ses crédits de personnel.
Le pilotage des effectifs et de la masse salariale s'effectue désormais dans le cadre d'un dialogue de gestion, sous couvert du SGA, entre la direction des affaires financières et la DRH-MD d'une part, et les gestionnaires RH d'autre part (DRH des trois armées). Des comités spécifiques ont été mis en place, comme les comités directeurs du titre 2, qui se réunissent, a minima , quatre fois par an.
Votre rapporteur spécial a pu constater que cette architecture budgétaire ne faisait pas l'unanimité au sein du ministère des armées . Lors de son audition, le chef d'état-major des armées a ainsi estimé qu'elle « était adaptée à la période de déflation, se justifie moins aujourd'hui avec la trajectoire en hausse prévue par la dernière programmation ». Les différents interlocuteurs auditionnés ont également relevé que cette architecture entrainait une déresponsabilisation des gestionnaires et inciterait à une surenchère dans l'expression des besoins de la part des DRH d'armées. Elle prive, en outre, les responsables d'armées de la possibilité de recourir à la fongibilité asymétrique.
La logique administrative qu'implique cette architecture budgétaire est également sujette à questionnements. Ainsi, le sous-directeur des études et de la politique à la DRH-AT estime que le rôle de relais de la DRH-MD vis-à-vis du « guichet unique » (direction générale de l'administration et de la fonction publique) et de la direction du budget est « perfectible », les correspondants n'étant « pas comptables de la performance opérationnelle des armées ». Cette approche transversale des ressources humaines apparait, en outre, « civilianisante » et de nature à remettre en cause la capacité de chaque chef d'état-major d'armée à assurer la « cohérence organique de son armée » 15 ( * ) , tel que le prévoit le code de la défense.
Au total, votre rapporteur spécial entend les différents arguments tendant à redonner la pleine responsabilité des crédits de personnel aux gestionnaires des armées, plutôt qu'au SGA, surtout dès lors que le paradigme de déflation des effectifs est abandonné, afin d'offrir plus de souplesse et d'autonomie. Sans trancher sur la pertinence d'une évolution de l'architecture budgétaire du ministère des armées, il estime que ce débat doit rester ouvert 16 ( * ) . À défaut d'évolution en matière d'architecture budgétaire, une amélioration de la nouvelle gouvernance RH du ministère des armées apparaît nécessaire. Cette dernière passe par des évolutions en matière de comités (meilleure associations des DRH d'armées), de retours d'expérience, et de contrôle internes de la DRH-MD.
Quel que soit le modèle retenu in fine , il apparaît souhaitable de garder les crédits de personnel à la main des gestionnaires de personnel, les seuls disposant des leviers (recrutement, avancement, qualification) ayant une influence directe sur la masse salariale. Cette « uni-personnalité » 17 ( * ) du responsable de BOP et du DRH est à la fois un facteur de cohérence entre politique RH et exécution budgétaire ainsi qu'un gage de simplification.
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Recommandation n°1 : réévaluer la pertinence de l'architecture budgétaire actuelle du ministère des armées, conçue dans le cadre révolu de la déflation des effectifs et poursuivre l'amélioration de la gouvernance RH du ministère. |
* 9 Le changement de nom du ministère ne semble pas avoir eu d'incidence sur acronyme usuel de cette direction.
* 10 Article R3121-19 du code de la défense.
* 11 La direction des ressources humaines de l'armée de Terre (DRHAT), la direction des ressources humaines de l'armée de l'air (DRHAA) et la direction des personnels militaires de la marine nationale (DPMM).
* 12 Un arrêté du 24 décembre 2008 est venu porter organisation des bases de défense expérimentales et fixer les attributions des commandants des bases de défense expérimentales. Il a créé, pour un an et à compter du 1 er janvier 2009, dix bases de défense expérimentales en métropole, complétée par une base expérimentale à Djibouti. Le déploiement de ces bases de défense a ensuite été généralisé le 1 er janvier 2011 (arrêté du 29 novembre 2010 portant organisation des bases de défense et fixant les attributions des commandants des bases de défense).
* 13 Instruction n° 950/DEF/SGA relative au pilotage du titre 2, du 10 juillet 2014.
* 14 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
* 15 Article R3121-19 du code de la défense.
* 16 Le secrétaire général pour l'administration du ministère des armées a toutefois indiqué en audition qu'une évolution en la matière n'était, pour l'heure, pas envisagée
* 17 Terme utilisé par le directeur des personnels militaires de la marine nationale.