Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine

DEUXIÈME PARTIE
LES ARMÉES FONT FACE À DEUX DÉFIS RH MAJEURS :
LE RECRUTEMENT ET LA FIDÉLISATION
DE LEURS EFFECTIFS

A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS PRÉVUS EN 2018, TRADUISANT DES PRÉVISIONS LARGEMENT PERFECTIBLES...

1. Une sous-consommation s'expliquant en partie par le caractère techniquement perfectible de la prévision budgétaire des dépenses de personnel

Votre rapporteur spécial a entrepris le présent contrôle budgétaire à la suite du constat d'une très forte sous-consommation des dépenses de personnel par le ministère des armées en 2018. Ainsi, hors redéploiements pour couvrir les surcoûts Opex et Missint, le ministère des armées aurait présenté un excédent en dépenses de personnel (rémunération hors CAS « Pensions ») de 211 millions d'euros. Cette sous-consommation est due aux difficultés de recrutement et de fidélisation des effectifs et au caractère perfectible des prévisions.

Environ les deux tiers ^{18 ( * )} de cette sous-consommation s'expliquent par la sous-réalisation des cibles en effectifs du personnel militaire , les départs de l'institution ayant été plus importants que les prévisions alors que les recrutements, intervenus plus tardivement dans l'année, n'ont compensé que partiellement ces départs (cf. infra ).

S'agissant des explications tenant à la qualité de la prévision ; selon le chef d'état-major des armées, il s'agit « d'une sur-dotation des crédits de personnel, par mesure de précaution . La construction de la programmation militaire a été guidée par le principe de sanctuarisation de ces derniers au contraire des programmations précédentes. En revanche, la programmation a été plus audacieuse sur les économies et les résultats attendus en matière de performance sur les coûts d'entretien programmé du matériel et le fonctionnement des armées, des crédits supplémentaires dans ces deux domaines pouvant s'avérer nécessaires ».

Dépenses de personnel de la mission « Défense »

(en euros, en AE/CP)

Catégorie	Exécution 2017	Prévision	Exécution 2018	Écart
		LFI 2018
Rémunération d'activité	10 254 964 704	10 393 836 178	10 182 506 544	- 211 329 634
Cotisations et contributions sociales	9 568 196 881	9 788 089 977	9 688 551 858	- 99 538 119
Prestations sociales et allocations diverses	299 116 188	316 359 412	282 572 445	- 33 786 967

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Outre ce choix budgétaire contestable, les explications purement techniques de cette sous-consommation tiennent pour leur part à de moindres dépenses d'indemnisation au titre du chômage, des aides aux restructurations (moindres attributions en pécules réalisées afin de limiter le dépassement des cibles en sorties définitives) et à un niveau de réalisation inférieur à 2017 en accidents du travail et maladies professionnelles - par nature difficiles à prévoir ^{19 ( * )} .

S'il peut être compréhensible qu'en phase de recrutement et de « remontée en puissance », des sous-consommations soient observées (celles de l'an dernier, déjà significatives, représentaient 88 millions d'euros), votre rapporteur spécial reste préoccupé par une telle différence entre la prévision et l'exécution . Il a toutefois pu constater, lors des auditions du secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense que la mesure du problème avait été prise. Votre rapporteur spécial plaide donc pour une amélioration de la méthode de construction budgétaire des dépenses de personnel de la mission, qui devrait être dorénavant fondée sur les exercices passés et les départs observés, plutôt que sur un modèle purement prévisionnel (par chaînage) comme c'est le cas jusqu'alors.

Recommandation n° 2 : afin d'améliorer la portée de l'autorisation parlementaire, poursuivre la fiabilisation des prévisions de dépenses de titre 2, en privilégiant des estimations fondées sur les exercices passés et les mouvements RH observés plutôt que sur un modèle purement prévisionnel.

2. Une sous-réalisation du schéma d'emploi du ministère des armées sur l'exercice 2018 entrainant un sous-effectif ministériel de plus de 500 ETP

En 2018, le sous-effectif ministériel s'élève à - 583 ETP (en prenant en compte les retards pris depuis 2015), résultant d'un schéma d'emplois exécuté à hauteur de + 346 ETPE, au regard d'un schéma d'emplois cible de + 929 ETPE.

Ce sous-effectif est porté essentiellement par les sous-officiers et les militaires du rang des trois armées. Il relève de départs supplémentaires, imputables à une forte concurrence du secteur privé, alors même que les recrutements sont portés à des niveaux élevés.

Évolution des schémas d'emploi de la mission « Défense »

(en ETP)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
LPM 09-14	-7577	-7462	-7462	-7462
LPM 14-19				-8007	0	2300	-2600	-2800	-3818
LPM actualisée							400	200	182
LPM 19-25									450
LFI	-7577	-7462	-7462	-8007	0	2300	464	518	466
Exécution	-7946	-9536	-7374	-7847	-644	2289	760	346

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Comme l'a relevé le secrétaire général du ministère des armées, les années de déflation sont marquées par d'importantes sur-exécutions des dépenses de personnel : « les choses se sont atténuées en 2016, après les évènements de 2015. Toute l'ingénierie du ministère de la défense a été pensée pour faire partir les agents. Le dépassement s'élevait encore à 167 millions d'euros en 2015, et la première sous-consommation est intervenue en 2016 ». Au total, le ministère des armées est marqué par un réel changement de paradigme, passant d'une logique de déflation à une logique de remontée en puissance, laquelle explique la nécessité d'un temps d'adaptation entre les deux périodes.

Cette difficulté, rencontrée en 2018, illustre parfaitement les deux plus gros enjeux du ministère en matière de ressources humaines, que sont le recrutement et la fidélisation de ses effectifs .

S'agissant du recrutement , l'objectif demeure ambitieux : le ministère des armées devrait recruter 21 600 militaires et 3 700 agents civils en 2019.

S'agissant de la fidélisation , l'enjeu est également de taille dans la mesure où il s'agit désormais de conserver au sein du ministère une grande partie de la ressource massivement recrutée depuis 2015, notamment des militaires du rang ainsi que de conserver les compétences dans les domaines clés compte tenu de l'appel du secteur civil en raison de la reprise économique.

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* ¹⁸ Audition du secrétaire général pour l'administration et du directeur des ressources humaines du ministère des armées par votre rapporteur spécial.

* ¹⁹ Dans sa note relative à l'exécution budgétaire 2018 de la mission « Défense », la Cour des comptes donne les explications suivantes aux économies de T2 : de moindres dépenses d'indemnités opérationnelles (54 millions d'euros), l'accélération du rythme des recouvrements d'indus « LOUVOIS » (26 millions d'euros), des encaissements en attributions de produits supérieurs de 15 millions d'euros aux prévisions, de moindres dépenses hors-socle (28 millions d'euros), notamment pour les dépenses de chômage (14 millions d'euros).