AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La dépénalisation et la décentralisation du stationnement payant, inscrites dans la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, sont entrées en vigueur le 1 er janvier 2018. Cette réforme a donné aux collectivités territoriales la possibilité d'adapter leurs politiques de stationnement aux contraintes locales. Plus d'un an après son entrée en vigueur, il semble temps d'en tirer un premier bilan, en particulier en termes de recouvrement.
Les amendes de circulation et les forfaits de post-stationnement, qui remplacent les anciennes amendes pour stationnement impayé, ne sont certes reçus par aucun de nous avec plaisir. Ils viennent pourtant sanctionner des comportements illégaux et sont alors un moyen de réparer une violation. Ils portent donc un enjeu civique.
Recouvrer les amendes de circulation et les forfaits de post-stationnement, c'est, en second lieu, un enjeu budgétaire. Aujourd'hui, alors que près de 34 millions d'avis de paiement ont été envoyés en 2018, à peine plus de la moitié des montants dus est recouvrée. Si cette perte de plus d'un milliard d'euros pouvait, ne serait-ce qu'un peu, être comblée, les sommes en jeu auraient un impact considérable sur nos politiques de mobilité, y compris pour le développement d'offres de transport plus complètes et plus vertes.
Or, depuis plusieurs années, les taux de recouvrement stagnent, voire diminuent. Ils sont ainsi passés de 37,7 % en 2010 à 28,6 % en 2017 pour les amendes forfaitaires majorées, celles qui viennent sanctionner le non-paiement d'une amende forfaitaire, tandis que ce taux n'est que de 26,4 % en 2018 pour les forfaits de post-stationnement majorés. À ces taux décevants, s'ajoutent des évolutions qui n'ont pas eu les effets escomptés sur le recouvrement (dépénalisation du stationnement, procès-verbal électronique, moyens de paiement dématérialisés...) et un système informatique défaillant. Enfin, la mission recouvrement est portée par une multiplicité d'acteurs, une source de confusion tant pour eux que pour les redevables.
Face à ces difficultés, et afin d'éviter que le système du recouvrement ne déraille, ce sont beaucoup de petites réparations et quelques grands travaux qu'il est urgent de mener à bien.
PREMIÈRE PARTIE
UN ENJEU CIVIQUE ET BUDGÉTAIRE
I. LE RECOUVREMENT DES AMENDES DE CIRCULATION ET DES FORFAITS DE STATIONNEMENT EST ASSURÉ PAR DE MULTIPLES ACTEURS, CE QUI PEUT CONTRARIER LE BON FONCTIONNEMENT DE LA MISSION
A. DERRIÈRE LE RECOUVREMENT, TROIS FONCTIONS ET UNE DIZAINE D'ACTEURS IMPLIQUÉS
1. Les trois fonctions du recouvrement
Le recouvrement est, en apparence, un processus simple reposant sur un constat partagé : les redevables doivent honorer leurs créances , en particulier quand celles-ci viennent sanctionner des comportements interdits ou des manquements, ce qui est le cas des amendes de circulation et des forfaits de post-stationnement (FPS). Toutefois, au gré de leurs auditions et de leurs déplacements, vos rapporteurs spéciaux ont pris la mesure de la complexité de cette mission . Le recouvrement, c'est tout d'abord un terme pour trois fonctions , si articulées les unes aux autres que si l'une se grippe, la machine tousse.
Les relations avec les débiteurs constituent le premier aspect du recouvrement . Il s'agit autant de leur donner les moyens de remplir leurs obligations, par l'intermédiaire du réseau des trésoreries ou de la mise à disposition de moyens de paiement dématérialisés, que de mettre en place des procédures spécifiques destinées aux redevables en situation financière difficile . Cela prend souvent la forme d'un échéancier de paiement compatible avec leurs moyens financiers, sur la base d'un principe élémentaire : mieux vaut un paiement espacé que pas de paiement du tout.
Cette première fonction n'est permise que par le bon exercice de la deuxième, celle de l'identification des redevables, le principal axe de travail porté par la direction générale des finances publiques (DGFiP) pour dynamiser le recouvrement. Lors de leur déplacement à la Trésorerie Amendes 2 ème division de Paris, vos rapporteurs spéciaux ont en effet pu constater que c'était l'un des principaux enjeux du recouvrement et l'un de ceux qui mobilisaient le plus les effectifs. C'est surtout une préoccupation permanente des équipes de la trésorerie : chaque appel et chaque mail reçu, y compris pour des demandes d'information sur une amende ou sur un FPS, est une occasion de vérifier l'état-civil de la personne concernée et d'actualiser ses coordonnées .
Rien ne sert d'identifier les redevables si les services de l'État ne peuvent pas ensuite les contraindre à respecter leurs obligations. Pour l'exercice de cette troisième fonction, celle de l'engagement des poursuites, les agents de la DGFiP disposent de plusieurs instruments. Ils peuvent ainsi recourir à des huissiers, en phase comminatoire amiable (PCA). Pour l'ensemble des amendes de circulation et des forfaits de stationnement, 1,4 million de PCA ont été engagées en 2018. Selon l'une des personnes auditionnées par vos rapporteurs spéciaux, le recours aux huissiers fonctionne bien avec les « primo-délinquants », à qui les huissiers font peur, en particulier si l'absence de paiement relève d'une erreur de bonne foi. La deuxième procédure est celle des oppositions administratives (OA), qui sont en majorité lancées par les trésoreries (5,2 millions d'OA en 2018). Principale procédure de poursuite utilisée par les acteurs du recouvrement des amendes, elle a été remplacée au 1 er janvier 2019 par la saisie administrative à tiers détenteur (SATD). Entre 2010 et 2017, le volume des OA a ainsi augmenté de 80 %, bien plus rapidement que l'augmentation du volume des amendes sur la même période (25 %). Cette fonction « poursuites » est essentielle pour éviter les admissions en non-valeur et les prescriptions.
2. Les acteurs du recouvrement : un système éclaté
De nombreux acteurs sont impliqués dans la mission du recouvrement . Si certains s'occupent des amendes de circulation comme des forfaits de post-stationnement, d'autres remplissent des rôles spécifiques au sein de chacune des chaînes de recouvrement.
a) Pour les amendes de circulation
Les amendes de circulation sont reçues dans le cadre d'un contrôle radar, de vitesse ou de feu rouge (contrôle automatisé), ou d'un contrôle mobile, à l'aide d'un procès-verbal électronique.
Avant la phase du recouvrement à proprement dit, s'engage une phase d'attribution de l'infraction et d'identification du redevable . Plusieurs acteurs, rattachés au ministère de l'intérieur, interviennent alors successivement. La délégation à la sécurité routière est responsable du déploiement et de la maintenance des appareils de contrôle automatique. Les infractions relevées par ces derniers sont ensuite transmises au centre automatisé de constatation des infractions routières (Cacir), à Rennes, un service à compétence nationale exclusivement composé d' officiers du ministère public (OMP), fonctionnaires de police agissant sous l'autorité du procureur de la République. Ils sont chargés de constater les infractions puis de traiter les réclamations et les requêtes en exonération. Ces dernières ne sont en effet renvoyées aux OMP du lieu de l'infraction que si elles nécessitent une analyse au fond. C'est aux officiers du centre national de traitement (CNT), également situé à Rennes, que revient la charge de transformer chaque amende forfaitaire impayée en amende majorée et d'émettre le titre exécutoire permettant ensuite à la DGFiP de lancer les procédures de recouvrement. Lorsqu'un automobiliste conteste une amende de circulation, majorée ou non, l'OMP décide soit de renoncer à l'exercice des poursuites, soit de poursuivre la personne concernée devant le tribunal d'instance. Dans ce cas, le juge peut décider soit de maintenir l'amende, le cas échéant avec une peine complémentaire, soit de prononcer la relaxe. En cas d'annulation de la contravention, et si l'automobiliste a versé une consignation, il devra en demander le remboursement au comptable du Trésor Public.
Les infractions sanctionnées par les policiers et les gendarmes lors de contrôles mobiles sont également envoyées au centre, par le biais d'une solution de verbalisation électronique. Le CNT envoie ensuite les avis de paiement de contravention aux automobilistes mis en cause.
Ces services sont pilotés par l'Agence nationale de traitement automatisé des infraction s (Antai), elle-même sous la tutelle de la délégation à la sécurité routière. L'ensemble des acteurs impliqués dans cette première phase de traitement, qu'ils soient publics ou privés, sont donc présents à Rennes. L'Antai est en outre chargée d'assurer la bonne information des contrevenants (centre d'appels, traitement des courriers et des courriels).
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Le centre national de traitement : des acteurs publics et privés En moyenne, 475 personnes sont présentes au sein du centre national de traitement de Rennes , exploité par l'ANTAI. En 2018, les effectifs issus de l'administration n'en représentaient qu'une minorité (90 personnes pour l'Antai, les officiers de police judiciaire, le Cacir et le parquet de Rennes), au contraire des entreprises partenaires de l'Antai (plus de 320 personnes pour tous les services concernant l'éditique, l'exploitation informatique, la gestion du centre d'appels, la gestion du site) et des équipementiers ayant passé un marché avec le département du contrôle automatisé de la délégation à la sécurité routière (une quarantaine de personnes). Enfin, une partie des locaux a été louée au Conseil national des activités privées de sécurité (20 personnes). |
La DGFiP, le comptable public, n'intervient ainsi que dans une seconde phase, celle du paiement et du recouvrement . Dans la phase du paiement spontané, elle tient un double rôle : elle est prestataire de services, pour fournir les moyens de paiement, qui se sont étoffés ces dernières années, et elle encaisse les recettes. Dans la phase du recouvrement forcé, après l'émission du titre exécutoire, c'est le comptable public qui est chargé de lancer les poursuites. Les trésoreries , maillons centraux du réseau de la DGFiP, sont chargées d'informer le public et d'encaisser les paiements, avec une limite de 300 euros pour ceux qui veulent payer en espèces. Les trésoreries, si elles interviennent bien en amont de ce parcours, crédibilisent pourtant toute la chaîne de recouvrement : elles reçoivent les débiteurs, elles lancent des poursuites et elles identifient les cas les plus complexes .
Schéma
simplifié des acteurs impliqués dans la gestion du
recouvrement
d'une amende de circulation
b) Pour les forfaits de post-stationnement
Dans le circuit du recouvrement des forfaits de post-stationnement (FPS) se retrouvent des acteurs déjà impliqués dans celui des amendes de circulation . Toutefois, leur rôle peut varier et ils doivent composer avec de nouveaux venus.
L'apparition de nouveaux acteurs implique en effet pour les anciens d'adapter leurs procédures de recouvrement et leurs systèmes d'information, afin de pouvoir donner toute leur place aux entrants, sans perturber le bon fonctionnement de la chaîne de recouvrement. Les collectivités territoriales jouent maintenant un rôle prépondérant dans la gestion des FPS puisqu'elles interviennent à trois reprises : elles gèrent la politique de stationnement de la ville, elles organisent les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) et elles doivent respecter les décisions de la Commission du contentieux du stationnement payant. Or, les conséquences de nouveau rôle et de ces nouvelles tâches ont pu être mal anticipées (cf. infra ), la communication ayant en outre été rendue plus difficile par la défaillance de certains systèmes informatiques . Il arrive par exemple qu'un redevable ayant déjà réglé son FPS reçoive un avis de paiement majoré.
La Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) est le deuxième nouvel acteur. Juridiction administrative spécialisée , sa mission et sa composition ont été fixées par l'ordonnance n° 2015-45 du 23 janvier 2015 relative à la commission du contentieux du stationnement payant, codifiée dans le code général des collectivités territoriales. Avec la dépénalisation du stationnement payant, le juge judiciaire a en effet perdu sa compétence au profit du juge administratif . La création d'une juridiction administrative spécialisée visait à éviter un encombrement des tribunaux administratifs, alors que les premières projections prévoyaient environ 100 000 recours par an. C'est le ministère de l'intérieur qui supporte la charge du fonctionnement de la juridiction, à l'exception des rémunérations et des frais de déplacement ou de formation des magistrats. Pour les FPS, le RAPO constitue un filtre pour éviter un afflux trop encombrant de recours devant la Commission, le redevable n'ayant pas à déposer de RAPO pour les FPS majorés. Il dispose d'un mois à compter du rejet du RAPO ou de la notification de l'avis de paiement pour déposer un recours devant la CCSP.
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Les services et le fonctionnement de la Commission du contentieux du stationnement payant Le président de la CCSP est un magistrat membre de la juridiction administrative nommé par décret du Président de la République sur proposition du vice-président du Conseil d'État pour une durée de cinq ans renouvelable. Les décisions et les ordonnances sont généralement rendues par un magistrat seul, les cas les plus complexes faisant exception . En formation collégiale, la chambre est composée de trois membres. La CCSP est aujourd'hui composée de deux chambres , les dossiers y étant répartis en fonction du numéro de département du domicile du requérant. Le greffe est dirigé par un chef de service à compétence nationale du ministère de l'intérieur , nommé par le Ministre après avis du vice-président du Conseil d'État. De manière exceptionnelle pour une juridiction, les effectifs du greffe représentent près de 95 % des effectifs totaux de la CCSP . Les services du greffe enregistrent les requêtes, formulent les demandes de régularisation nécessaires, instruisent les dossiers, assurent le greffe des audiences et aident à la décision, en préparant notamment les projets d'ordonnances et de décisions. Pour être recevable, une requête doit être accompagnée d'un certain nombre de pièces justificatives, dont la copie de l'avis de paiement du FPS (majoré) contesté et le justificatif de paiement de ce FPS (majoré). Une fois jugée recevable, la requête est transmise à l'autorité publique compétente, qui dispose d'un mois pour produire ses observations. Le silence de l'autorité publique vaut acquiescement aux faits exposés par le requérant. La requête est ensuite instruite et jugée. Les décisions de la CCSP sont susceptibles d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État. Cette situation ne s'est présentée qu'une douzaine de fois, dont un pourvoi porté par une collectivité locale. Source : documents transmis par la Commission du contentieux du stationnement payant |
Les prestataires, pour les collectivités qui ont fait le choix d'y recourir 1 ( * ) , constituent le troisième nouvel intervenant . Ils peuvent procéder à l'établissement et à l'encaissement des paiements de FPS (articles L. 1611-7-1 et D. 1611-32-9 du code général des collectivités territoriales [CGCT]). L'ensemble des agents doit respecter les conditions énoncées à l'article R. 2333-120-8 du CGCT : être de nationalité française, ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, de l'Espace économique européen ou de la Suisse ; présenter des garanties d'honorabilité et de probité ; être majeur et jouir pleinement de ses droits ; prêter serment dans les conditions établies à l'article R. 2333-120-9 CGCT. C'est également devant le prestataire dont relève l'agent assermenté ayant établi le FPS concerné que doit être mené le RAPO. Le mandataire privé ne peut en revanche pas intervenir en phase de recouvrement forcé .
Pour les acteurs préalablement impliqués dans le recouvrement des amendes de stationnement, le passage aux FPS ne les a pas conduits à changer leurs procédures juridiques, informatiques ou métier . La DGFiP utilise ainsi l' application AMD (« Amendes ») pour ces deux types de produits et elle fait face, dans sa mission, aux mêmes difficultés en termes d'identification et de localisation des débiteurs que précédemment. Comme pour les amendes de circulation, la DGFiP intervient à la fois en phase d'encaissement amiable et de recouvrement forcé, notamment par l'intermédiaire des trésoreries. La direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Bretagne et d'Ille-et-Vilaine joue en outre un rôle prépondérant dans le contrôle des opérations de reversement aux collectivités territoriales . En effet, en cas de recours à l'Antai, les directions locales envoient chaque mois le montant total des opérations d'encaissement réalisé au titre des FPS au cours de ce mois à la DRFiP 35, qui détermine ensuite le montant devant être reversé à chaque collectivité par les directions locales. Ces dernières retransfèrent ensuite ce montant à chaque collectivité bénéficiaire.
L'Antai est en charge, pour les forfaits de post-stationnement, de l'envoi des avis de paiement (pour les collectivités ayant fait le choix d'un cycle complet) et des titres exécutoires, une fois passé le délai légal de paiement des FPS de trois mois . La fin de ce délai marque en effet l'entrée dans la phase du recouvrement forcé, et le passage aux forfaits de post-stationnement majorés [FPSM]. En sa qualité d'ordonnateur national unique, l'Antai affecte le FPS impayé d'une majoration au profit de l'État de 20 % du montant impayé restant dû, le total ne pouvant être inférieur à 50 euros. En phase de FPS « simple », l'Antai agit comme le prestataire des collectivités territoriales, auxquelles elle refacture le coût de cette prestation . En phase de FPSM, elle est désignée par la loi comme l'autorité en charge de l'émission des titres exécutoires, action qui permet ensuite à la DGFiP de procéder au recouvrement des FPS majorés. L'Antai a également permis aux collectivités, par le biais de ses systèmes d'information, d'avoir accès aux informations relatives au cycle de vie de chaque forfait de post-stationnement (date d'envoi de l'avis de paiement, état du recouvrement, date du passage au recouvrement forcé...).
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Les conventions de « cycle complet » et de « cycle partiel » Avec la réforme du stationnement payant, les collectivités territoriales ont pu choisir de conclure avec l'Antai une convention triennale de cycle complet ou de cycle partiel, qui fixe les conditions, financières et techniques, de l'intervention de l'agence pour traiter les avis de paiement de leurs forfaits de post-stationnement : - Cycle complet : les collectivités territoriales confient à l'Antai l'édition et l'envoi des avis de paiement au domicile du titulaire du certificat d'immatriculation L'Antai met également à disposition ses canaux de paiement et un centre d'appels, pour orienter les redevables dans leurs démarches. Passé le délai légal de paiement de trois mois, l'Antai émet les titres exécutoires nécessaires à l'envoi par la DGFiP des avis de FPSM et à la mise en oeuvre des actions en recouvrement ; - Cycle partiel : dans le cas où les collectivités territoriales ont choisi d'assurer elles-mêmes, ou par l'intermédiaire d'un prestataire privé, la notification des avis de paiement des FPS, l'Antai se limite alors, sur information de la collectivité, à l'émission des titres exécutoires. Au 5 mars 2019, 564 collectivités avaient passé une convention avec l'Antai, dont 537 en cycle complet et 27 en cycle partiel . En adoptant le cycle complet, les collectivités peuvent profiter des économies d'échelle dont bénéficie l'Agence, notamment en matière d'éditique. Source : réponses au questionnaire adressé à l'ANTAI |
Schéma simplifié des acteurs impliqués dans le recouvrement d'un forfait de post-stationnement (FPS)
* 1 Les résultats de l'enquête du GART et de la Cerema, Réforme du stationnement payant sur voirie : premiers engagements, montrent que 80 % des villes ont choisi d'assurer le contrôle du stationnement en régie.