TRAVAUX DE LA MISSION
I. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 3 juillet 2019, sous la présidence de M. Michel Vaspart, président, la mission d'information sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation a procédé à l'examen du rapport.
M. Michel Vaspart , président . - Nous examinons aujourd'hui le projet de rapport de notre mission sur les risques climatiques, établi par la rapporteure Nicole Bonnefoy et qui a été mis à votre disposition jeudi dernier, en prévision de cette réunion.
Je rappelle que la mission a été créée à l'initiative du groupe Socialiste et républicain, dans le cadre de l'exercice du droit de tirage prévu à l'article 6 bis du Règlement du Sénat. Nous avons débuté nos travaux le 22 janvier 2019.
Permettez-moi de rappeler certains éléments de cadrage et d'organisation sur nos travaux. La mission a entendu se concentrer sur les conséquences des événements naturels extrêmes affectés par le changement climatique. En outre, nous avons choisi de cibler nos investigations sur la prévention de ces risques et sur l'indemnisation des dommages qui en résultent lorsqu'ils se réalisent.
Tout en contribuant à une réflexion plus large sur le développement et l'aménagement durables de notre pays, notre mission ne s'est pas fixée comme objectif de traiter exhaustivement la question de l'adaptation des activités et des territoires au changement climatique, car cela l'aurait amenée à perdre son objet initial, consacré aux risques majeurs.
Par ailleurs, la délégation sénatoriale aux outre-mer travaille actuellement sur les risques naturels majeurs dans les territoires ultramarins. Au nom de la complémentarité entre les différentes initiatives sénatoriales, nous avons préféré concentrer nos recherches sur la France hexagonale. M. Michel Magras, président de la délégation, est du reste membre de notre mission, et les deux structures ont travaillé en étroite concertation pour coordonner leurs travaux.
En vue d'obtenir la vision la plus claire et la plus exhaustive des problèmes complexes que nous avions à étudier, la mission a entendu une trentaine d'organismes, représentant toute la diversité des parties prenantes : administrations centrales, établissements publics, associations d'élus locaux, sinistrés, assureurs, juristes, climatologues.
Afin de diversifier ses sources d'information, la mission a également mis en place du 9 avril au 17 mai une consultation en ligne sur le site du Sénat, qui a recueilli près de 600 contributions. Une synthèse figure en annexe au rapport. Cela nous a été très précieux pour disposer de témoignages complémentaires de la part de particuliers sinistrés, d'élus locaux et d'associations.
Enfin, nous avons effectué deux déplacements afin d'examiner la mise en oeuvre des mesures de prévention et des indemnisations sur le terrain : le premier en Charente, le 20 mai, sur le thème de la sécheresse, le second dans l'Aude, le 3 juin, sur le thème des inondations.
Je donne sans plus tarder la parole à notre rapporteure Nicole Bonnefoy pour qu'elle nous présente le résultat de ce travail particulièrement dense et les points saillants du rapport.
Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure . - Je tiens tout d'abord à vous remercier, monsieur le président, pour votre présidence bienveillante et constructive tout au long de ces six mois d'investigations. Travailler avec vous fut un plaisir. Je salue également les nombreux membres de notre mission qui ont participé très activement à nos réunions. Cet intérêt porté à notre sujet témoigne de son importance pour nos concitoyens et les élus de nos territoires.
Je commencerai mon propos en rappelant le point de départ de nos travaux, à savoir les nombreuses sollicitations dont nous sommes destinataires depuis des années en tant que parlementaires, de la part de particuliers, d'élus locaux ou d'associations, nous faisant part de leurs grandes difficultés en matière d'indemnisation des dommages résultant des catastrophes naturelles.. Notre travail s'est donc résolument inscrit dans une approche de terrain, en partant du vécu des sinistrés.
L'idée directrice du rapport est que nos politiques de prévention des risques et d'indemnisation des catastrophes naturelles ne sont pas à la hauteur des dérèglements climatiques. À ce titre, le rapport établit trois constats majeurs.
Le premier est que l'impact du changement climatique sur le nombre et l'intensité des catastrophes naturelles est déjà perceptible et va encore s'aggraver.
Depuis le milieu du XX e siècle, nombre d'experts observent une multiplication et une amplification des extrêmes climatiques. L'humanité y contribue directement en raison de l'impact incontestable de ses activités sur le changement climatique.
Les tendances sont particulièrement claires pour les inondations, les sécheresses et certains risques littoraux. Les pluies extrêmes dans le sud-ouest de notre pays ont déjà augmenté de 20 % depuis le milieu du XX e siècle et une sécheresse comme celle de 2003 devrait se produire tous les deux à trois ans d'ici à la fin du XXI e siècle. Nous allons donc devoir gérer des risques climatiques plus importants dans les prochaines décennies et il est indispensable d'anticiper ces évolutions en adoptant une démarche résolument prospective.
Deuxième constat, le système d'indemnisation des dommages résultant des catastrophes naturelles est incompréhensible et injuste pour de nombreux sinistrés. Malgré des fondamentaux pertinents, le fonctionnement actuel du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles (CatNat) exclut beaucoup de sinistrés et son opacité nuit fortement à l'acceptabilité des décisions de non-reconnaissance.
Nous avons tous été touchés par l'immense désarroi des sinistrés frappés par des catastrophes naturelles, qui s'épuisent dans des procédures longues, et parfois vaines, pour obtenir une indemnisation. Ces difficultés d'ordre administratif s'ajoutent à de véritables traumatismes et à des situations humaines, sociales ou économiques souvent dramatiques.
Les décisions de non-reconnaissance suscitent alors un vif sentiment d'injustice et l'impression d'une négation par les pouvoirs publics de désastres qui sont pourtant bien réels pour les particuliers.
En outre, plusieurs interlocuteurs nous ont fait part de difficultés ultérieures avec les assureurs lors de la phase d'indemnisation, notamment quant aux délais de déclaration des sinistres ou d'évaluation des dommages par les experts d'assurance. Cette phase est parfois vécue comme un véritable « parcours du combattant ».
Ce point ne serait pas complet s'il ne mentionnait pas la vulnérabilité particulière des agriculteurs face aux aléas climatiques, qui nous a été rappelée lors de l'épisode intense de grêle ayant frappé les départements de la Drôme, de l'Isère et de l'Ardèche le 15 juin dernier. L'agriculture souffre d'un vrai déficit de protection, avec des problèmes d'articulation entre la couverture assurantielle et le régime des calamités agricoles.
Le troisième et dernier constat établi par le rapport est que notre politique de prévention des risques naturels est complexe, inachevée et sous-dotée. Plusieurs points témoignent de lacunes persistantes dans la politique préventive. Toutes les communes identifiées comme des zones à risques ne sont toujours pas couvertes par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) et cette situation persiste depuis plusieurs années. En outre, les procédures de labellisation et de mise en oeuvre des programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) sont particulièrement longues et complexes, au point de décourager les élus locaux de s'y engager. Enfin, à peine la moitié des communes ayant à élaborer un plan communal de sauvegarde (PCS) s'en sont effectivement dotées, malgré l'importance de ce document en cas de catastrophe naturelle.
Par ailleurs, les risques climatiques ont été très largement ignorés par l'aménagement du territoire. Historiquement, le problème des sols argileux n'a pas du tout été pris en compte dans la conception des maisons individuelles. De nombreuses constructions restent en outre autorisées dans des zones à risques sans adaptation constructive. Quant au recul du trait de côte, il s'agit d'un véritable impensé de la politique d'aménagement du territoire, malgré la mobilisation de certaines collectivités territoriales et plusieurs initiatives parlementaires pour porter une réforme ambitieuse à ce sujet.
Enfin, le plafonnement des ressources affectées au fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit fonds Barnier constitue un vrai dévoiement de la contribution versée par les assurés, guidé par des considérations budgétaires de court terme et dont le public n'a absolument pas été informé. Il s'agit d'une erreur majeure, limitant fortement l'ambition de la politique de prévention, en contradiction totale avec les conséquences du changement climatique.
Face au dérèglement climatique et à l'augmentation attendue du nombre et de l'intensité des catastrophes naturelles, une modernisation durable de nos politiques de prévention et d'indemnisation est donc capitale. Le rapport formule une cinquantaine de propositions concrètes en ce sens, répondant à dix objectifs prioritaires, qui portent, d'une part, sur les systèmes d'indemnisation et, d'autre part, sur les mesures de prévention. Permettez-moi d'en rappeler les différentes lignes directrices.
En matière d'indemnisation tout d'abord, la priorité est de rendre le régime des catastrophes naturelles plus juste, plus transparent et plus efficace. Les principales recommandations consistent à formaliser la méthode retenue pour apprécier l'intensité anormale d'un phénomène naturel, à préciser le rôle et la composition de la commission interministérielle chargée de rendre un avis à ce sujet et à revoir le dispositif des franchises, qui pénalisent excessivement certains assurés, notamment les particuliers vivant dans un territoire dépourvu d'un PPRN, les commerçants et artisans, ainsi que les collectivités territoriales de petite taille. En outre, il serait intéressant d'envisager la création d'une clause d'appel en cas de non-reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, fondée sur une expertise indépendante de terrain.
Un deuxième axe vise à renforcer l'accompagnement des élus locaux en cas de catastrophe naturelle, en particulier en améliorant l'assistance apportée par les services préfectoraux aux maires des communes concernées, ainsi qu'en diffusant un guide des démarches à effectuer dans l'après-crise. Les élus sont en effet en première ligne face aux catastrophes naturelles, mais beaucoup se disent démunis et mal formés face à des phénomènes d'une telle ampleur.
Le rapport préconise également de clarifier et sécuriser les relations entre assurés et assureurs. La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne règle en effet pas tout. Il me semble particulièrement important de porter de dix à trente jours le délai imparti aux sinistrés pour déclarer leurs dommages, de préciser explicitement que les réparations doivent être pérennes et durables pour éviter, comme cela est arrivé, que les biens soient à nouveau endommagés lors d'une prochaine catastrophe, ainsi que d'harmoniser le travail des experts d'assurance, pour éviter certaines pratiques abusives qui ont été portées à notre connaissance par différents acteurs.
Le quatrième point saillant en matière d'indemnisation porte spécifiquement sur la protection des agriculteurs face aux risques climatiques. Le rapport préconise ainsi d'assouplir les critères d'éligibilité au régime des calamités agricoles, de sanctuariser les ressources du fonds qui lui est consacré, le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), et d'accroître le soutien financier à la souscription de contrats d'assurance-récolte. En outre, il me paraît indispensable de revoir la durée du dispositif de moyenne olympique qui est utilisé pour apprécier la perte de rendement, afin de tenir compte de l'augmentation des aléas climatiques.
J'en viens au second volet des propositions, portant sur la politique de prévention.
Un premier ensemble de propositions consiste à renforcer les moyens et à améliorer l'efficacité du fonds Barnier, qui doit être le fer de lance d'une politique de prévention ambitieuse, à la hauteur des enjeux climatiques. À ce titre, il est crucial de déplafonner rapidement les recettes affectées au fonds pour disposer de nouvelles marges de manoeuvre budgétaire. Il s'agit également de renforcer le rôle du conseil de gestion du fonds en lui donnant une mission plus stratégique et de donner davantage de souplesse dans l'utilisation des crédits, en supprimant les dispositifs de sous-plafonds spécifiques à certaines mesures éligibles.
Ensuite, il convient d'amplifier la politique de prévention et d'aménagement durable dans les territoires. Il faut en particulier achever la politique d'élaboration des PPRN et lancer une phase d'actualisation des plans déjà approuvés, en tenant compte de l'amélioration des connaissances en matière de risques. Il est également indispensable d'accélérer la labellisation des PAPI et de simplifier les procédures aux actions lors de leur réalisation.
En complément, une troisième série de mesures vise plus particulièrement à accompagner les élus locaux dans leurs démarches de prévention. Cela passe notamment par une meilleure formation des élus, une systématisation des retours d'expérience entre collectivités territoriales, ainsi que par une campagne de sensibilisation et d'assistance à l'initiative des préfectures pour que chaque commune ayant à élaborer un PCS puisse rapidement s'en doter.
Un quatrième axe, qui nous tient particulièrement à coeur, consiste à faire émerger une véritable culture du risque chez nos concitoyens. Cela suppose de sortir du mythe du risque zéro dès lors que des ouvrages de protection seraient mis en place, car cette illusion repose sur une sous-estimation des risques naturels et une surestimation de notre capacité à les maîtriser. Il faut donc changer d'approche face aux aléas climatiques, en passant du « lutter contre » au « vivre avec ».
Une telle évolution suppose de généraliser la connaissance des risques, des outils de prévention et des comportements à adopter en cas de catastrophe naturelle. Parmi les mesures de sensibilisation que nous proposons figurent une expérimentation pour créer un diagnostic CatNat permettant de mesurer la résilience d'un logement, l'organisation d'une campagne nationale de sensibilisation de la population sur le phénomène du retrait-gonflement des argiles - malheureusement encore très méconnu -, ainsi que la création d'une journée nationale de la prévention et de la gestion des catastrophes naturelles, avec un temps réservé dans les établissements scolaires.
Enfin, le cinquième et dernier axe en faveur de la prévention des risques vise à soutenir davantage les efforts en matière de réduction de la vulnérabilité. Il s'agit essentiellement d'accroître le soutien financier apporté par le fonds Barnier aux travaux des particuliers et de rechercher une complémentarité entre ces subventions, les indemnisations versées au titre du régime CatNat et un crédit d'impôt spécifique qui pourrait être mis en place pour améliorer la résilience des habitations face aux aléas climatiques.
Il me semble également important d'envisager la création d'un volet spécifique à la sécheresse au sein du fonds, pour aider à la réalisation de travaux contre ce phénomène d'une ampleur toute particulière.
En résumé, il s'agit tout simplement de rendre le fonds Barnier aux assurés pour in fine réduire les besoins d'indemnisation. Je rappelle en effet qu'un euro investi dans la prévention permet d'économiser sept euros d'indemnisation.
La prévention et l'indemnisation sont donc intimement liées, et c'est en agissant conjointement sur ces deux leviers que nous parviendrons à limiter au maximum les conséquences des catastrophes climatiques.
Tels sont les constats et les propositions du rapport que je soumets à votre approbation, et pour lequel je vous propose le titre suivant : « Catastrophes climatiques : mieux prévenir, mieux reconstruire ».
M. Michel Vaspart , président . - Merci pour ce travail collectif, car vous avez été très nombreux à participer aux auditions. En ce qui me concerne, je partage largement les constats et les recommandations formulés dans ce rapport. J'y retrouve de façon fidèle le résultat de nos investigations, ainsi que l'esprit pragmatique et consensuel qui a guidé l'ensemble des travaux de la mission. Nous verrons quelles suites nous devons donner à ce rapport : recommandations de modifications règlementaires au Gouvernement, proposition de loi ou amendements à un projet de loi.
Je propose à présent à celles et ceux qui le souhaitent de prendre la parole, en commençant par notre collègue Guillaume Gontard qui nous a adressé par écrit des propositions de modification.
M. Guillaume Gontard . - Je veux d'abord saluer un travail particulièrement complet et bienvenu : on a vu avec la grêle, les tempêtes, la canicule, combien les catastrophes naturelles risquaient d'être de plus en plus fréquentes et violentes - les spécialistes nous le disent. Le phénomène de retrait-gonflement des argiles, que je ne connaissais pas, m'a frappé ; dans mon département la question de la gestion de cet aléa pourrait se poser. Ce rapport apporte des réponses assez précises. Je souhaitais simplement énoncer quelques éléments qu'il me semblait intéressant de mentionner dans le rapport.
Mon département, l'Isère, a été particulièrement touché par le récent épisode de grêle. Il y a eu une incompréhension liée à la réaction du ministre de l'agriculture, qui a annoncé un peu rapidement que l'état de catastrophe naturelle serait prononcé alors que c'est impossible pour un épisode de grêle en tant que tel.
L'une de mes propositions serait de faire en sorte que cela devienne possible. On ne peut certes pas classer en catastrophe naturelle tous les épisodes de grêle. Mais, de même que l'on parvient à caractériser les tempêtes à partir de la force des vents, on pourrait aussi le faire pour la grêle. Ne pourrait-on pas proposer que cette classification permette de reconnaître l'état de catastrophe naturelle pour des épisodes violents de grêle ? Cela permettrait aux agriculteurs de s'assurer en faisant baisser les primes.
La polyculture donne une meilleure résilience face aux effets climatiques : elle devrait être préconisée, en l'intégrant mieux au système des calamités agricoles. Par ailleurs, les agriculteurs nous disent que l'indemnisation est la même pour des produits bio que pour des produits qui ne le sont pas, alors que le prix des premiers est plus élevé. J'ajoute que le zonage et la définition du périmètre de la calamité agricole sont faits par satellite. Du coup, des zones sont oubliées, par manque de présence sur le terrain.
Les sols argileux peuvent gonfler ou se rétracter en fonction des conditions climatiques. La prévention de cet aléa comporte une étude préalable du sol. Or quand un promoteur vend une maison individuelle, une étude de sol n'est pas toujours réalisée. Le permis de construire devrait rappeler la nécessité d'en réaliser une. De même pour la souscription d'une assurance dommages-ouvrage.
Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure . - La grêle est assurable, et n'est donc pas couverte par le régime des calamités agricoles, ni par celui des catastrophes naturelles, contrairement à ce qu'a affirmé le ministre de l'agriculture. Aussi, à la suite des orages violents que nous avons connus en Charente il y a un an, j'avais plutôt fait appel à la solidarité nationale, dont les maires avaient besoin. Cela dit, il est vrai qu'il y a grêle, et grêle... Cependant, il est difficile de mesurer précisément les grêlons. Par ailleurs, intégrer la grêle dans la garantie CatNat aurait des conséquences financières non négligeables sur le régime, puisque cela ferait augmenter le montant des dommages indemnisés, et donc potentiellement le coût de l'assurance. Je rappelle que l'inclusion des vents violents dans la garantie CatNat répondait à une problématique spécifique aux territoires d'outre-mer, où les habitants n'étaient, le plus souvent, pas assurés en raison d'un coût prohibitif de l'assurance.. Nous pourrions cependant proposer d'inclure explicitement l'événement « grêle » dans la garantie tempête. En effet, cette garantie est improprement appelée garantie « tempête, neige, grêle » (TGN), alors que le code des assurances n'évoque aujourd'hui que les tempêtes. Si les dommages résultant de la grêle sont très souvent pris en charge par les assurances au titre de cette garantie, rien ne les y oblige donc juridiquement. Nous pourrions donc clarifier le périmètre de la garantie tempête en mentionnant expressément les effets de la grêle dans le code des assurances.
60 % des agriculteurs sont assurés contre la grêle. Le rapport prévoit, plutôt que d'intégrer ce risque au régime des calamités agricoles, de lever les freins à une meilleure couverture assurantielle des risques climatiques dans l'agriculture, tout en assurant une bonne complémentarité avec le FNGRA.
Il est vrai que les agriculteurs qui produisent plusieurs cultures sont pénalisés. Nous pourrions proposer une nouvelle rédaction dans le rapport, disant que les exploitations permettant la meilleure résilience des agriculteurs face aux aléas climatiques et de marché sont paradoxalement les plus pénalisées par le système.
Le barème d'indemnisation départemental, qui régit les indemnisations en agriculture, tient déjà compte de la qualité de chaque production « à l'entrée », puisque les producteurs de bio atteignent plus facilement le seuil de 13 % de perte d'exploitation. De plus, l'article D. 361-14 du code rural et de la pêche maritime indique déjà que « les moyennes de rendement et de prix tiennent compte, le cas échéant, des spécificités dues à l'espèce, à la variété, à l'aire de culture, ainsi qu'au mode de conduite de ces cultures ou de leur valorisation ». Cela relève de la compétence des comités départementaux d'expertise, qui travaillent, en outre, à l'élaboration de ces barèmes. En Charente, par exemple, on tient compte de la nature des cultures pour établir ces barèmes.
La reconnaissance de l'état de calamités agricoles repose, ce qui en fait sa force, sur un important travail de terrain, en liaison avec les agriculteurs, alors que les catastrophes naturelles sont appréciées et constatées au loin, au niveau central, sans aucune intervention du sinistré. Toutefois, la précision des images satellitaires servant à l'estimation des pertes fourragères, quand elle est utilisée de manière subsidiaire, doit être renforcée. Nous pourrions ajouter que l'amélioration du travail de cartographie par les organismes compétents, qui passe par une sanctuarisation de leurs moyens, doit permettre ce renforcement.
Je rappelle enfin que, depuis la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « loi Élan », les études de sol sont obligatoires sur les nouvelles constructions.
On peut tout à fait améliorer l'information en ajoutant que les formulaires accompagnant les demandes d'actes administratifs pourraient servir de supports d'information pour rappeler certaines obligations légales en matière d'assurance. Ils pourraient ainsi rappeler l'obligation légale de souscrire une assurance dommages-ouvrage en cas de travaux de construction ou de réaliser une étude de sols pour lutter contre les risques de sécheresse.
M. Michel Vaspart , président . - Il faudra bien avoir en tête ce lien entre études géotechniques et conséquences en matière de construction dans les textes à venir.
M. Marc Daunis . - Si d'aucuns pouvaient s'interroger sur la pertinence d'une telle mission, l'actualité nous en montre la tragique nécessité. Le rapport est dense, pragmatique, concret. Il s'attache à décrire la réalité objective que vivent nos concitoyens. En même temps, les réponses proposées sont subtiles. Il n'y a pas de surenchère.
M. le président, j'ai particulièrement apprécié votre attitude à la tête de cette mission. Le tandem a parfaitement fonctionné avec Mme la rapporteure.
Le traitement de l'agriculture, sujet ô combien complexe, est de qualité. Il faudra très certainement y revenir dans des textes futurs. Les propositions faites sur le fonds Barnier me semblent également très pertinentes.
Beaucoup des propositions relèvent du domaine règlementaire. Ne cédons pas à la tentation, en tant que législateur, de trop intervenir. Un bon travail de synthèse adressé au Gouvernement et à son administration sera moins spectaculaire, mais tout aussi efficace.
Le groupe Socialiste et républicain votera bien entendu pour la publication de ce rapport.
M. Michel Magras . - C'est tout naturellement que j'ai demandé à faire partie de cette mission. Les outre-mer ont l'avantage, si je puis dire, de cumuler la totalité des risques climatiques. Je n'ai pas besoin de vous rappeler l'ouragan exceptionnel qui a durement frappé Saint-Martin en 2017. A la suite de cet événement, un travail organisé en deux temps a été lancé : un premier volet portant sur la prévention des risques et la gestion de la crise immédiate a conduit à la publication d'un premier rapport en juillet 2018 ; tandis qu'un second volet sur la reconstruction et la résilience des territoires est en cours. Tous ces rapports sont complémentaires.
Nous avons en commun la culture du risque. Quand on habite sur une île, on ne peut pas déplacer l'île ou la population. Le risque existe ; il ne va pas s'améliorer, et on doit vivre avec. Il faut trouver des solutions pour survivre.
Nous avons un problème avec les assurances. Pour information, sur mon territoire, la quasi-totalité des assurances ont augmenté leurs primes de 30 % a minima . Pour la perte d'exploitation, c'est multiplié par 6. Certaines assurances ont carrément décidé de ne plus assurer. Aujourd'hui, les assurances sont formelles : pas de PPRN, pas d'assurance. Ils veulent en effet pouvoir bénéficier de la couverture de la réassurance publique. La Caisse centrale de réassurance (CCR) veut aussi augmenter ses primes. La direction générale du Trésor m'a confirmé qu'il en était hors de question pour l'instant. Il y a en effet un risque que les populations ne veuillent plus s'assurer.
Le Président de la République a clairement annoncé le dépôt d'un projet de loi à l'automne, portant essentiellement sur les outre-mer. J'ai demandé au délégué interministériel de s'inspirer des travaux en cours au Parlement.
Le Fonds Vert pour le climat est abondé grâce à la CCR. Il est affecté à l'international pour aider les territoires vulnérables à faire face aux conséquences du changement climatique. Le Fonds Vert n'est pas applicable en Polynésie française. L'État a créé un équivalent pour ce territoire, qui ressemble à un prêt bonifié de l'Agence française de développement (AFD). Ce n'est pas une subvention. On incite donc les collectivités à s'endetter pour construire des infrastructures, ce qui est injuste. Il me semble pourtant que les îles du Pacifique ont autant besoin de la solidarité nationale que les autres îles du monde.
Mes chers collègues, à titre personnel, je voterai sans réserve en faveur de ce rapport.
M. Daniel Gremillet . - À mon tour, je remercie Mme la rapporteure et M. le président. Il est essentiel d'évoquer l'information et la prévention avant de parler d'indemnisation. Le meilleur argent, c'est celui que l'on ne dépense pas.
Ce rapport concerne tout le monde, citoyens comme élus, même si les enjeux sont très différents d'un territoire à l'autre, vous l'avez bien pris en compte. Mais tout cela ne peut fonctionner que si l'État est présent.
L'assurance grêle, l'une des plus anciennes, a fait ses preuves. Les taux d'assurance sont deux fois plus importants que pour les autres risques.
Les propositions sur la moyenne olympique sont essentielles car elles portent sur des points à corriger absolument. Si l'on y arrive, je peux vous dire que l'on passera de la nuit au jour.
Je voudrais insister sur le caractère trop hasardeux des interprétations satellitaires, qui ne sont pas aussi fines que celles des commissions départementales qui vont sur le terrain. Par exemple, elles ne prennent pas en compte la hauteur de l'herbe pour évaluer la quantité de fourrage. De même, elles ne peuvent pas voir les dégâts occasionnés par les scolytes sur la forêt. Faut-il rendre obligatoire l'assurance au moment de l'installation ? De même, la question de la réassurance se pose avec acuité. On revient sur la question de la place de l'État dans le système.
Ce rapport tombe vraiment à pic, si j'ose dire, pour la renégociation de la politique agricole commune (PAC). Il doit nous permettre de favoriser l'assurance et la gestion des risques climatiques.
Je reviens sur la question des scolytes. Ce n'est pas une conséquence directe, mais il y a bien un lien avec le dérèglement climatique. Dans le Grand-Est, c'est 1,2 million de mètres cubes de bois qui va disparaître, soit plus qu'à la suite de la tempête de 1999. Peut-être aurait-on pu déborder de notre champ d'études pour aborder ce problème.
Je voterai ce rapport avec enthousiasme.
Mme Nelly Tocqueville . - Je m'associe moi aussi à ces félicitations. Je me réjouis du consensus qui nous réunit. Je crois que ces travaux nous ont fait prendre encore plus conscience des conséquences de ces catastrophes naturelles sur nos concitoyens, et pas seulement sur les agriculteurs. On sent un grand désarroi de la population dans ces cas-là.
Je vous remercie d'avoir pris en compte la problématique du recul du trait de côte. L'audition du maire de Lacanau a été, à cet égard, très intéressante. Ne pourrions-nous pas insister dans nos préconisations pour rendre obligatoire dans les documents d'urbanisme la mention des risques encourus pas les territoires ?
Nous avons insisté sur les actions en direction des élus. La moitié des communes ont un PCS, mais combien sont actualisés ? Il faut absolument mobiliser les préfets pour qu'ils mènent des actions en direction des petites communes.
Je voterai, moi aussi, en faveur du rapport.
Mme Françoise Cartron . - Vous avez réellement fait preuve de vista ! L'actualité nous a rattrapés tout au long de cette mission.
Votre travail prend parfaitement en compte la détresse et la souffrance des habitants confrontés à ces catastrophes. Le rapport traite bien de tous les phénomènes extrêmes. Vous avez raison de le dire, les indemnisations doivent être justes, transparentes et efficaces.
S'agissant du recul du trait de côte, le phénomène a été intégré et plus rien n'est permis dans les documents d'urbanisme, mais je ne sais pas quels sont les moyens de contrôle. C'est surtout peu clair dans les reventes de biens immobiliers exposés au recul du trait de côte. Les acquéreurs ne sont pas toujours informés par les notaires. Peut-être faudrait-il les obliger à mentionner le risque dans l'acte notarié.
Concernant le fonds Barnier, je réclame plus de transparence dans la gouvernance. Il y a aussi certaines aberrations dans les critères d'éligibilité, qui aboutissent, mécaniquement, à une sous-consommation des crédits. Je ne sais pas si c'est de notre ressort ou si cela relève du domaine règlementaire, mais il faudrait éclaircir ce point.
M. Henri Cabanel . - Je m'associe à ces félicitations. Il est regrettable que nous ne soyons pas plus offensifs dans notre communication sur les travaux du Sénat lorsqu'ils sont d'une telle qualité et sur un sujet aussi important pour l'ensemble de nos concitoyens.
M. Michel Vaspart , président . - Pour le moment, notre rapport n'a pas été diffusé mais il le sera à compter de la conférence de presse de mardi prochain, prévue à huit heures trente. Nous communiquerons alors activement sur les conclusions et recommandations du rapport.
M. Henri Cabanel . - S'agissant de l'agriculture, comme l'a annoncé le ministre, il faudra tout mettre à plat. Lors d'une calamité agricole, l'agriculteur non assuré sera indemnisé, au même titre que celui qui l'est. Il faudra voir si l'assurance doit être rendue obligatoire. Les assureurs ne sont pas des philanthropes : le montant des primes et la décision d'assurer on non sont déterminés en fonction du ratio cotisations/sinistres.
Il fallait mettre l'accent sur la prévention, comme vous l'avez fait, et sur la nécessité de développer une culture du risque, chez les élus comme chez nos concitoyens.
À l'occasion de la récente canicule, à l'est du département de l'Hérault et à l'ouest de celui du Gard - les températures sont montées à 45,9°C autour de Gallargues-le-Montueux -, un phénomène nouveau est apparu, comme si l'on avait passé un sèche-cheveux sur des dizaines de milliers d'hectares de vignes. Est-ce que cela sera considéré comme une calamité agricole ?
Les élus sont très attentifs au travail que nous avons conduit, qui était nécessaire, et à ce qui s'ensuivra.
Mme Évelyne Perrot . - Il s'agit là d'un travail très complet. Le choix des personnes entendus a été très judicieux : c'était intéressant et varié.
Dans mon département de l'Aube, les chênes pédonculés vivent avec des racines dans l'eau des nappes phréatiques de surface ; or, celles-ci disparaissant, ces arbres ne croissent plus.
Il faudrait distribuer ce rapport à tous les préfets, ce qui les aiderait à mieux comprendre les problématiques de terrain quand ils doivent gérer une catastrophe naturelle.
Mme Gisèle Jourda . - J'ai beaucoup apprécié de travailler au sein de cette mission. En tant que membre de la commission des affaires étrangères, je connais moins ces sujets que certains spécialistes membres de la commission du développement durable. Tous les départements français, ceux de l'Hexagone et ceux de l'outre-mer, sont confrontés à ces problématiques, et ce rapport prend en compte tous les aspects.
Il faut accorder une attention particulière à la dimension humaine : ce que nous voulons, c'est le mieux-être de populations démunies à la suite de sécheresses, d'inondations ou en raison du recul du trait de côte. Selon les retours que j'ai eus à la suite du déplacement de la mission d'information dans mon département, les personnes que nous avons rencontrées ont vraiment eu le sentiment d'être entendues et écoutées.
Certes, les préfets ont un rôle à jouer. Mais il ne faut pas occulter la place des associations de maires et des centres de gestion et de formation, qui savent mieux que quiconque organiser des formations destinées aux directeurs de collectivités territoriales, aux agents de mairie et aux cadres territoriaux pour l'actualisation des plans relatifs aux risques. Car ce ne sont pas nécessairement le maire ou ses adjoints qui activeront, le cas échéant, le plan.
Je respecte le rôle de l'État et des préfets, mais, en tant qu'adepte de la décentralisation, je souhaite aussi que mon territoire soit pris en charge par des organismes de proximité.
Le rapport aborde l'ensemble des sujets, notamment les calamités agricoles, la vétusté, la question des franchises - qui peuvent être très pénalisantes pour certains assurés.
Si nous faisons connaître ce rapport dans nos territoires, on verra l'utilité du Sénat. Il servira de base à d'autres réflexions. Ces sujets sont complexes, on le voit avec le fonds Barnier. Il est bon que nous tracions des pistes pour nos concitoyens.
Mme Maryse Carrère . - Je m'associe aux remerciements. Ce rapport est fidèle aux auditions et aux réflexions que nous avons menées ensemble, ainsi qu'à nos expériences en tant qu'élus. Nous autres sénateurs sommes attachés à nos territoires.
Une réserve : nous ne nous sommes peut-être pas suffisamment penchés sur les fonds d'indemnisation des collectivités hors fonds Barnier. Ainsi, selon le montant des dégâts, différents fonds peuvent être activés - fonds calamités agricoles ou fonds de solidarité. Or il faut plus d'un an pour percevoir ces aides après une catastrophe, une fois que les inspecteurs du Conseil général de l'environnement et du développement durable ont mené leurs expertises.
Le déplacement que nous avons effectué dans l'Aude a été, pour moi, riche d'enseignements. J'ai découvert les cicatrices béantes des dernières catastrophes naturelles et j'ai pu également mesurer la résilience des élus, en particulier le maire de Villegailhenc, qui doit déconstruire trente-huit maisons.
M. Michel Vaspart , président . - Cela nous a tous impressionnés.
M. Vincent Segouin . - Le travail de la mission et les auditions ont été passionnants.
Il serait bon de rappeler que les annonces du ministre de l'agriculture sur l'éligibilité des épisodes de grêle au régime des catastrophes naturelles ou des calamités agricoles sont désastreuses car elles incitent certains à ne plus s'assurer. N'oublions jamais que ce qui fait les primes, c'est non seulement le montant des cotisations mais aussi le nombre de personnes assurées. Avec de tels propos, les gens se disent que ce n'est pas la peine de s'assurer.
Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure . - Je vous remercie très sincèrement, les uns et les autres, pour vos remarques et compliments sur ce travail collectif, dont le but est de répondre à des problématiques que nous avons chacun vécues sur nos territoires. C'est une preuve supplémentaire que les sénateurs sont au travail, en proximité, pour écouter, relayer et faire des propositions de modification de la loi ou du règlement.
Nous aurions pu ne pas inclure le volet agricole dans le rapport, mais nous y avons tenu, car nous sommes issus de territoires ruraux.
M. Marc Daunis . - Excellente initiative.
Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure . - Nous faisons des propositions. Daniel Gremillet a évoqué tout à l'heure le déplafonnement du FNGRA, qu'il faut arrêter de ponctionner. Donnons plutôt cet argent aux agriculteurs.
Pour aider les agriculteurs à s'assurer, il faut davantage de soutien, notamment renforcer le subventionnement européen de 65 à 70 % du montant de la cotisation d'assurance. Quant au seuil de perte de rendement rendant un agriculteur éligible, on peut passer de 30 à 20 %. Le droit européen l'autorise et le Gouvernement pouvait le décider dès 2017. Pourtant, il l'a refusé. De même, passer la moyenne olympique de cinq à dix ans aurait du sens en cas de sécheresse tous les deux ans.
Au-delà de sa publication, il faudra faire vivre le rapport au quotidien, en déposant des propositions de loi ou des amendements allant dans son sens.
L'outre-mer est un sujet d'importance capitale. Continuons à travailler ensemble pour faire évoluer la prévention et l'ensemble des dispositifs.
Daniel Gremillet a prononcé une mise en garde sur le satellitaire, tout comme Guillaume Gontard. Je veux d'abord mettre l'humain et le terrain en avant. Le satellitaire est un complément au travail de terrain réalisé par les missions d'expertise qui doivent rester au coeur du dispositif de reconnaissance des calamités agricoles.
Nelly Tocqueville a dit que les problématiques étaient connues. C'est vrai, mais nous soulignons ainsi notre impact collectif sur le changement climatique, puisque nous en sommes aussi responsables. La sécheresse était plus ou moins connue, mais son importance nous a tous impressionnés, car il y a partout des problématiques de sols argileux. Aujourd'hui, ces phénomènes ne sont pas appréhendés comme il le faudrait. Ce sera, pour les sinistrés, une reconnaissance importante.
Nous sommes partis du vécu des citoyens et ces derniers ont également participé, puisque nous avons reçu 600 contributions et avons rencontré plusieurs associations de sinistrés, ici au Sénat et au cours des déplacements.
Dans le rapport, nous évoquons la formation des élus. Il faut les inciter davantage à suivre des formations, et tel est le sens d'une de nos recommandations. Une bonne prévention, c'est moins d'indemnités à verser.
Juste, transparent, efficace : oui, Françoise Cartron a raison, le régime des catastrophes naturelles doit tendre vers cet objectif.
J'en viens à la problématique des bâtiments. Nous voudrions mettre en place un diagnostic CatNat, comme il existe aujourd'hui un diagnostic énergétique pour l'acheteur d'un bien. Cela renforcera considérablement l'information des acheteurs sur les risques auxquels sont exposés les biens.
Merci à Henri Cabanel pour ses remarques, comme à Maryse Carrère. Nous mentionnons la complexité des fonds hors catastrophes naturelles ou calamités agricoles dans la première partie du rapport.
Je partage enfin les propos de Vincent Segouin sur les prises de parole ministérielles sur les catastrophes naturelles et les conséquences que ces propos peuvent engendrer.
M. Michel Vaspart , président . - Chacun le sait ici, le fonds Barnier a toujours été prélevé, quels que soient les gouvernements. Cela pose un problème notamment parce que l'on a de plus en plus de difficultés à financer la prévention des catastrophes naturelles. Il faudrait faire l'inverse. Il serait plus intelligent que le surplus non utilisé soit provisionné pour l'année suivante.
Le recul du trait de côte est un serpent de mer. Nous nous y sommes repris à trois fois pour que les 74 propriétaires du Signal finissent par être indemnisés. Cela n'a pas été sans mal. Au-delà, Pascale Got, parmi d'autres parlementaires, proposait des outils aux élus locaux pour la relocalisation d'activités. Ce terme fait peur, mais, outre la relocalisation, il faut de la protection. Il faudra une certaine souplesse et offrir un panel d'outils au service des élus locaux, tels que des baux temporaires. Le bail réel immobilier littoral (BRILi) était une idée intéressante. La situation n'a pas progressé, et une nouvelle mission sur la question a été lancée par le Gouvernement. On recule encore l'échéance. Nous avons formulé un certain nombre d'observations dans le cadre de notre rapport. J'espère qu'il en sera tenu compte. Si nous déposions une proposition de loi, elle ne serait pas inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Préparons-nous plutôt à l'examen d'un projet de loi, qui sera élaboré - espérons-le - dans les meilleurs délais.
Mme Françoise Cartron . - La sous-utilisation du fonds Barnier est organisée. Il faut agir. Il y a une stratégie mise en place concernant les critères d'éligibilité, alors que les ressources ne manquent pas.
M. Michel Vaspart , président . - Je veux, à mon tour, remercier très chaleureusement chacune et chacun d'entre vous. J'ai été très heureux de présider cette mission d'information. Nous avons fait avec Nicole Bonnefoy un travail de fond et vos contributions ont été importantes. Le sujet concerne vraiment toutes les sénatrices et tous les sénateurs, et l'ensemble de la population. Je vais maintenant mettre aux voix le rapport.
M. Michel Vaspart , président . - Je constate que ce rapport est adopté à l'unanimité. Merci encore à tous.