E. AUDITION DE MME ODILE MÉREL, ADMINISTRATEUR ET MEMBRE DU BUREAU, ET M. CHRISTIAN SANCHIDRIAN, DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL, DE L'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS (UNALCI-FRANCE-INONDATIONS) - MERCREDI 20 FÉVRIER 2019
Mme Pascale Bories , présidente . - Mes chers collègues, nous reprenons les auditions de notre mission d'information consacrée aux risques climatiques. Le président, Michel Vaspart, ne pouvant être présent aujourd'hui, il m'a demandé de le remplacer pour présider les auditions de cet après-midi.
Je rappelle que cette mission d'information a été créée à la demande du groupe Socialiste et républicain, et que notre collègue Nicole Bonnefoy en est la rapporteure.
Nous recevons Mme Odile Mérel, administratrice et membre du bureau, et M. Christian Sanchidrian, délégué général, de l'Union nationale des associations de lutte contre les inondations (UNALCI). Merci d'avoir accepté notre invitation.
Vous êtes les premiers interlocuteurs représentant des sinistrés entendus par notre mission, et à ce titre, nous sommes très intéressés par vos observations sur la prévention et l'indemnisation des risques naturels, en l'occurrence des inondations.
Sans plus attendre, je vous laisse la parole pour une présentation liminaire, avant de passer aux questions de la rapporteure et des autres membres de la mission.
Mme Odile Mérel, administrateur et membre du bureau de l'Union nationale des associations de lutte contre les inondations (UNALCI-France-Inondations) . - L'UNALCI-France-Inondations est une association qui a été créée en 2002, dans le but de rassembler les associations de particuliers exposés à des risques d'inondation, en France métropolitaine comme dans les outre-mer. Elle s'intéresse à tous les phénomènes d'inondation, quelle qu'en soit la cause : par débordement, par coulée de boue, par submersion marine, etc. Notre but est de faire entendre la voix des sinistrés, afin de soutenir des mesures de prévention et de protection. Pour cela, l'UNALCI conduit différentes actions, en particulier par la collecte de données qui viennent du terrain. Une quarantaine d'associations sont aujourd'hui membres de l'UNALCI, mais ce nombre varie dans le temps et a pu atteindre quatre-vingt.
Nos adhérents sont présents dans toute la France, sur tous les territoires, même s'ils sont un peu moins nombreux dans le Sud-Ouest. Cela dépend largement de la vie des associations locales, qui naissent après les périls, sont actives tant que des actions sont utiles, puis tendent à disparaître ensuite ou à se mettre en sommeil, soit par diminution du risque, soit par vieillissement des particuliers qui y participent. Je pense notamment à l'association de mon territoire d'origine, près de Caen, où des travaux importants de prévention ont été menés. Par conséquent, le risque a diminué significativement et l'association est désormais moins active. Elle reprendra sans doute ses activités à l'occasion d'une révision du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI). Ces associations nous transmettent de nombreuses informations. Nous intervenons par ailleurs auprès d'elles pour aider à leur création puis à leur fonctionnement.
Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure . - Avez-vous obtenu des avancées grâce à la mobilisation de l'UNALCI ?
Mme Odile Mérel . - Au niveau national, l'UNALCI oeuvre pour mener de larges concertations en vue de construire des solutions avec les acteurs institutionnels, en s'appuyant sur la voix des sinistrés, qui ont une connaissance fine des problèmes de terrain. Pour conduire nos actions, nous sommes présents dans plusieurs instances nationales : à la commission mixte inondation (CMI), qui est notamment chargée de valider les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), au conseil d'orientation et d'appui scientifique et technique (Codost) du service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (Schapi), au conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) et à l'observatoire national des risques naturels (ONRN).
M. Christian Sanchidrian, délégué général de l'UNALCI-France-Inondations. - Mon association de base est celle des victimes des inondations de La Faute-sur-Mer. Je siège à la CMI, ce qui nous permet de participer aux décisions relatives aux PAPI, qui sont très structurants pour la prévention des risques d'inondation. Nous participons aussi régulièrement à des groupes de travail pour améliorer la législation et la réglementation.
Mme Odile Mérel . - La plupart de nos associations sont de petite taille, même si certaines sont plus importantes. Nous sommes souvent sollicités par les sinistrés après les inondations, pour leur donner des conseils, ce qui a été le cas récemment dans le département de l'Aude. Nous faisons parfois un travail de médiation avec les acteurs locaux.
Mme Pascale Bories , présidente . - Dans vos activités, avez-vous identifié des difficultés dans la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, concernant les inondations ?
M. Christian Sanchidrian. - Il n'y a pas de problème de fond mais plutôt, d'une part, de délais, et, d'autre part, dans la prise de décision. Actuellement, la reconnaissance d'une catastrophe naturelle est déclarée par un arrêté interministériel, après sollicitation de la mairie de la commune concernée par un évènement naturel. Nous avons sollicité nos associations de base pour préparer cette audition et nous avons eu beaucoup de réponses.
Le rôle du maire est perçu de façon ambivalente car certains sinistrés ont l'impression qu'il est à la fois juge et partie. Son intervention est indispensable pour obtenir une reconnaissance de la catastrophe naturelle, mais il est parfois mis en cause en termes de responsabilité. Une même personne demande parfois de l'aide à la mairie, avant de l'attaquer en justice. En même temps, c'est aussi la municipalité qui est au contact du terrain, ce qui est précieux. Une association nous a également signalé l'importance de certains dispositifs tels les schémas locaux d'aide aux victimes et les comités locaux d'aide aux victimes (CLAV).
La question des délais revient régulièrement dans les retours que nous avons eus, avec un constat inversement proportionnel à l'importance de la catastrophe : si les procédures s'enclenchent nécessairement plus rapidement dans le cadre d'un sinistre de grande ampleur, elles demeurent plus complexes et interviennent plus tardivement pour les événements de moindre envergure. Une association du Pays basque nous a indiqué qu'ils avaient souffert d'un délai de trois mois pour cette raison.
Concernant la prise de décision, une solution alternative à la procédure actuelle pourrait être l'application quasi-automatique et rapide de critères techniques, mais cela pourrait avoir d'autres inconvénients en créant une procédure plus désincarnée et plus théorique.
Mme Odile Mérel . - Le maire peut aussi subir des pressions de la part de ses administrés pour ne pas déclarer l'état de catastrophe naturelle, car cela peut avoir des effets négatifs sur la valeur des biens immobiliers. Par ailleurs, la mise en oeuvre des dispositifs d'indemnisation dépend de l'existence d'un plan de prévention. D'où l'intérêt d'améliorer la couverture des territoires par les PPRI, même si cela conduit à officialiser l'exposition de telle ou telle partie d'un territoire au risque d'inondation. Nous sommes convaincus qu'il faut agir en connaissance de cause, avec un document clair et partagé.
Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure . - Sur votre site internet, vous parlez du régime de catastrophes naturelles comme faisant « l'objet de continuelles remises en cause et grignotements » . Vous parlez également de « mesures règlementaires » prises par les administrations pour « dégager leur responsabilité et la reporter insidieusement sur les victimes ». Pouvez-vous préciser et nous donner des exemples ?
Mme Odile Mérel . - Quelques mises à jour sont peut-être nécessaires sur notre site internet. Cela renvoie plutôt à des tentatives antérieures de « grignoter » le régime d'indemnisation. Nous l'avons régulièrement affirmé : par rapport à d'autres pays, la France a un bon système de lutte contre les inondations. La législation est globalement pertinente et permet de bien protéger et prévenir.
Nous avons fait référence à des tentatives de « grignotement » lorsque certains ont envisagé de faire varier les primes en fonction du lieu d'habitation, entre 2002 et 2010. De même, il y a régulièrement des débats sur la modulation des franchises en fonction des risques ou de leur fréquence. Le droit en vigueur le permet et certains de nos adhérents l'ont subi. L'absence de PPRI peut conduire à doubler voire tripler les franchises. Pourtant, de nombreux territoires très exposés à des risques d'inondation ne sont toujours par couverts par un plan approuvé.
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit « fonds Barnier » a également fait l'objet de « grignotements ». Nous souhaiterions que l'autonomie du fonds soit mieux assurée.
M. Christian Sanchidrian. - Les points forts du régime français d'indemnisation des catastrophes naturelles sont la solidarité entre tous les assurés et la mutualisation des risques. En ce qui concerne les tentatives d'affaiblissement des dispositifs de prévention ou d'indemnisation, nous avons craint dans le passé que les principes fondamentaux du système français de lutte contre les inondations ne soient remis en cause. Or, personne ne choisit son exposition aux risques. Il est donc essentiel d'assurer une égalité de traitement et une solidarité entre tous, sans rentrer dans une logique de culpabilisation. On peut responsabiliser mais sans culpabiliser. C'est un point important sur le plan éthique.
Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure . - J'avais participé à la mission d'information du Sénat sur la tempête Xynthia, présidée par notre collègue Bruno Retailleau. Je m'étais rendue à La Faute-sur-Mer. Ce qui s'y est passé est épouvantable, avec de nombreuses personnes disparues. Avoir construit à des endroits où on n'aurait jamais dû construire, notamment en-dessous du niveau de la mer, avec des maisons de plain-pied, a contribué à la catastrophe. Cela correspond à des problématiques d'urbanisme.
M. Christian Sanchidrian. - En effet, et cela contribue à l'appréciation ambivalente du rôle du maire que j'évoquais, notamment au sujet de la délivrance des permis de construire.
Mme Nelly Tocqueville . - Vous avez indiqué intervenir auprès des personnes exposées mais aussi représenter des personnes sinistrées. Vos modes d'action diffèrent-ils, entre prévention et indemnisation ? Par ailleurs, comment recensez-vous les personnes exposées et comment intervenez-vous auprès d'elles ?
M. Christian Sanchidrian. - Nous intervenons lorsqu'on nous sollicite, sur des cas précis. Nous n'avons donc pas une vision exhaustive sur toute la France. Toutefois, à partir de ces sollicitations de terrain, nous portons des messages au niveau national. Je pense notamment aux pièces de survie, qui constituent des mesures individuelles importantes. Grâce à la CMI, nous faisons remonter des éléments et nous discutons avec le ministère de l'environnement. Récemment, nous avons soutenu le passage de 40 à 80 % du soutien public aux mesures individuelles.
Mme Françoise Cartron . - Êtes-vous implantés en Nouvelle-Aquitaine, en particulier sur le littoral ?
Mme Odile Mérel . - Nous n'avons pas d'adhérents dans ces zones.
Mme Françoise Cartron . - S'agissant du fonds Barnier, nous savons que les ressources qui lui sont affectées ne sont pas pleinement utilisées, d'où les ponctions régulièrement faites ces dernières années au profit du budget général de l'État. Comment expliquer cette sous-consommation des ressources disponibles ? Est-ce faute de demandes suffisantes ?
M. Christian Sanchidrian. - C'est un sujet fondamental pour la prévention. Nous sommes convaincus de l'utilité du fonds Barnier. Il a accumulé une trésorerie qu'il peut être tentant de ponctionner. Cela conduit à dévoyer les ressources qui lui sont affectées, en les utilisant pour une finalité différente. Ces pratiques peuvent choquer car elles modifient la destination du prélèvement sur les primes d'assurance versées par les assurés.
Le financement des PAPI constitue la principale utilisation du fonds Barnier. Or, leur mise en oeuvre se déroule sur plusieurs années, environ cinq ans. Un décalage dans le temps est donc fréquent entre les engagements et les paiements, avec le risque d'une accumulation des besoins de paiement au même moment, lorsque les actions se réalisent. Environ 100 millions d'euros en engagements s'ajoutent chaque année.
Par ailleurs, n'oublions pas que certains aléas naturels peuvent susciter des besoins urgents de financement tels les séismes ou les tornades, ainsi que tous les phénomènes qui occasionnent des frais de relogement. Le fonds contribue également à des opérations d'expropriation. Enfin, il faut certainement promouvoir les mesures individuelles, éligibles au FPRNM mais avec une enveloppe globale limitée, 5 millions d'euros prévus cette année, et un taux de recours qu'il faut améliorer. De manière plus générale, il faut faire beaucoup plus en termes de prévention.
Mme Odile Mérel . - Il faut élargir le champ du fonds à de nouvelles mesures de prévention et accélérer sur l'élaboration, l'application et l'actualisation des PPRI.
Mme Évelyne Perrot . - Avez-vous une association dans le bassin de la Seine ?
Mme Odile Mérel . - Oui, nos adhérents sont très actifs dans cette zone ainsi que près de la Somme.
M. Christian Sanchidrian. - Pour revenir sur la question du Sud-Ouest, une association du Pays basque nous a signalé des problèmes récents de coulées de boue, liées à des inondations, en juillet 2018.
Mme Gisèle Jourda . - Vous avez évoqué les évènements dans l'Aude, département dont je suis sénatrice. Six personnes sont mortes dans la commune de Trèbes où j'habite. Qui vous a saisi dans l'Aude ? Est-ce la cellule de crise réunissant la préfecture et les collectivités territoriales ? Par ailleurs, intervenez-vous en matière d'activités artisanales, commerciales ou agricoles ?
M. Christian Sanchidrian. - L'UNALCI se concentre sur les problématiques de particuliers. Par ailleurs, nous ne sommes généralement pas sollicités par les collectivités territoriales, car les élus sont déjà très occupés par la gestion de crise. Par ailleurs, intervenir dans une période d'urgence ajouterait sans doute de la confusion. En l'espèce, nous nous sommes rendus dans l'Aude quinze jours après les inondations, après avoir été contactés par deux associations qui nous ont demandé des conseils pour leur constitution et au sujet des procédures d'expropriation. Nous intervenons souvent en vue de clarifier les esprits, mais aussi pour aider à prendre du recul.
Mme Odile Mérel . - Vous avez évoqué des décès. Bien entendu, ils n'apparaissent pas dans le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, et n'ont pas de coût, sauf affaire pénale, mais la mortalité liée aux inondations rapides, notamment les crues cévenoles, est un sujet qui nous préoccupe beaucoup actuellement.
Mme Gisèle Jourda . - Toutefois, les proches des familles recherchent souvent une faute, pas immédiatement mais un peu après la catastrophe.
M. Christian Sanchidrian. - Nous sommes souvent sollicités dans le sud de l'Aude, concernant le bon entretien des cours d'eau, notamment le curage des rivières. J'ignore si des évolutions du code de l'environnement sont nécessaires mais c'est un problème récurrent et important en matière de prévention.
M. Henri Cabanel . - Vous avez évoqué les PAPI, les PPRI et on pourrait y ajouter la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi) qui a été récemment attribuée aux intercommunalités. Est-ce que la réglementation en matière de prévention est suffisante ou des évolutions sont-elles nécessaires ?
Mme Odile Mérel . - L'enjeu porte plutôt sur la mise en oeuvre de la réglementation existante. Je pense notamment aux plans communaux de sauvegarde (PCS), qui sont importants mais qui nécessitent de faire des exercices régulièrement. Sinon les habitants actuels oublient et les nouveaux habitants ne sont pas informés.
M. Christian Sanchidrian. - Le cadre juridique est bien conçu et je ne suis pas convaincu qu'il y ait besoin d'une intervention du législateur. Pour que les acteurs et les citoyens s'approprient les outils, il faut une certaine stabilité. C'est le message que nous avions porté lors de la réforme liée à la Gemapi. Le plus important c'est la mise en oeuvre des textes existants, associée à une vraie volonté d'amélioration quant à la prévention des risques. Des améliorations techniques sont peut-être nécessaires - je pense à l'article L. 215-14 du code de l'environnement sur l'entretien des cours d'eau - mais l'essentiel est de progresser sur le déploiement des outils et leur mise à jour régulière, ainsi que sur l'utilisation des ressources disponibles comme celles du fonds Barnier. Je m'étonne que des PPRI restent à approuver, ou que des PCS ne soient pas régulièrement mis à jour. Je pense aussi à la loi littoral, qui est une très bonne loi, mais qui fait l'objet de tentatives régulières de remise en cause.
Mme Pascale Bories , présidente . - Vous avez évoqué l'efficacité de la législation française par rapport à d'autres pays. Pouvez-vous préciser ? La France se démarque-t-elle en termes de définition des phénomènes, d'identification au cas par cas, ou encore de procédure d'indemnisation ?
Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure . - Je pense également qu'il ne faut pas réformer ou créer de nouvelles règles par principe. Notre préoccupation est d'améliorer les dispositifs existants. Quelles sont les marges d'amélioration que vous identifiez et avez-vous des préconisations ?
Mme Odile Mérel . - Il y a des débats sur la reconstruction. L'objectif est globalement de construire mieux et de façon plus résiliente. Mais pour cela, il faut encourager les particuliers qui font des efforts de prévention. À titre personnel, j'ai reconstruit en utilisant de la chaux, ce qui réduira le coût d'indemnisation lors de la prochaine inondation, donc cela sera bénéfique au système assurantiel. Il faut un retour positif pour les particuliers qui engagent des travaux.
M. Christian Sanchidrian. - La préoccupation des sinistrés est d'être mieux pris en charge. La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle facilite les discussions avec les assureurs. On nous a signalé des enjeux particuliers pour les artisans, en vue d'adapter les modalités d'indemnisation.
Nous avons identifié d'autres pistes d'amélioration. La première concerne la période d'indemnisation, avec une demande parfois contradictoire : allonger la période de déclaration tout en réduisant les délais d'indemnisation. Une autre problématique concerne l'indemnisation de sinistres répétés. Lors du premier évènement naturel, le dispositif d'indemnisation fonctionne bien. Les difficultés naissent lorsqu'il s'agit de gérer la répétition du sinistre, en termes de franchises, de plafonnement de l'indemnisation et de risques de résiliation. La prise en charge du relogement temporaire est une autre demande forte et récurrente. Enfin, pour revenir sur la prévention, des marges de progression existent, notamment en termes d'approbation des plans de prévention, d'élaboration des plans de sauvegarde, et bien sûr d'actualisation de ces outils. Mieux prévenir permettra de réduire le besoin d'interventions curatives.
Mme Pascale Bories , présidente . - Merci à vous pour ces réponses et votre participation à nos travaux. Nous sommes preneurs d'éléments complémentaires à l'écrit aux questions que nous vous avons adressées, et nous sommes à l'écoute des retours supplémentaires que pourraient faire vos adhérents dans les prochaines semaines.