N° 324
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 février 2019 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la mission d'information sur les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l' exercice de leurs missions de maintien de l' ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements ,
Par Mme Muriel JOURDA et M. Jean-Pierre SUEUR,
Sénateurs
Tome 1 : Rapport
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc , vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt , secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled . |
AVANT-PROPOS DE M. PHILIPPE BAS, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES LOIS
La fonction de contrôle est au coeur des missions de la représentation nationale. Elle prend racine dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen et son article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Ce droit est exercé par le Parlement au nom des Français. Il va de pair avec le consentement à l'impôt et avec l'exigence de la séparation des pouvoirs, dont l'article 16 de la Déclaration proclame que toute société dans laquelle celle-ci n'est pas assurée « n'a point de Constitution » . Il s'agit rien moins pour le Parlement que de veiller au bon emploi des deniers publics par le Gouvernement, de s'assurer du bon fonctionnement des institutions et de s'opposer à tout abus de pouvoir afin de défendre en toute circonstance les libertés et les droits des citoyens.
La commission des lois du Sénat, guidée dans ses travaux par ses deux rapporteurs, Jean-Pierre Sueur et Muriel Jourda, s'est ainsi attachée à faire sereinement la lumière sur les dysfonctionnements qu'a fait apparaître la place tout à fait excessive prise par un collaborateur du Président de la République, de rang pourtant modeste et dénué d'expérience de l'État, dans la mise en oeuvre de la sécurité du chef de l'État.
Au fur et à mesure que se développaient ses travaux, de nouvelles informations sont apparues, qui ont entraîné des investigations et des auditions complémentaires. Celles-ci ont notamment porté sur les passeports diplomatiques ou de service conservés par M. Benalla et sur les activités privées de celui-ci avant et après la fin de ses fonctions à l'Élysée.
Rien ne permet d'exclure de nouveaux rebondissements après la publication de ce rapport. Mais les pouvoirs d'enquête de la commission ont expiré le 23 janvier 2019 au soir et le moment est venu pour elle de remettre ses conclusions.
Notre commission a considéré qu'elle devait accomplir sa tâche en prenant soin d'entendre toutes les autorités et les responsables publics susceptibles de l'éclairer, ainsi que M. Alexandre Benalla lui-même. Elle a aussi recherché toutes informations utiles par de nombreuses demandes écrites adressées à la présidence de la République, aux ministres et aux autorités responsables - certaines réponses ayant nécessité jusqu'à trois relances. Puis elle a consacré à l'examen attentif de l'abondante matière ainsi recueillie le temps nécessaire à un travail approfondi. Malgré de nombreuses sollicitations, elle s'est astreinte à une stricte réserve sur le contenu de ses réflexions jusqu'à la publication de son rapport. Elle s'est ainsi gardée d'avancer prématurément des conclusions qui n'auraient été ni arrêtées ni discutées.
Elle a naturellement veillé à ne pas interférer avec la mission de la Justice, qui seule peut établir l'existence d'infractions et les réprimer. Elle a ainsi estimé n'avoir pas à porter d'appréciation sur les faits survenus place de la Contrescarpe à Paris le 1 er mai 2018, tandis que plusieurs responsables de l'Exécutif s'employaient à en relativiser la gravité alors même qu'une enquête judiciaire était en cours. Elle a agi de même s'agissant de la récupération de vidéos de la préfecture de police ou de l'usage de passeports diplomatiques après la fin des fonctions de l'intéressé. Il appartiendra à la Justice, et à elle seule, de décider de la qualification de ces faits et, s'il y a lieu, de les sanctionner. Cette « affaire Benalla », ou plutôt ces « affaires Benalla », n'étaient pas notre affaire.
La commission des lois s'est également interdit toute investigation sur les incidents qui auraient émaillé le déroulement d'une perquisition ordonnée au domicile de M. Benalla. Quelle que soit la gravité des faits rapportés à cet égard, elle considère qu'il revient à la Justice, et à elle seule, de procéder aux investigations et de prendre les décisions qu'elle jugera le cas échéant utiles.
L'action pénale à l'encontre des auteurs de faits délictueux n'a ni le même objet ni les mêmes conséquences que le contrôle exercé par le Parlement sur le fonctionnement des services publics. Une enquête judiciaire vise à établir la matérialité de délits ou de crimes. Une enquête parlementaire a pour objet de faire la lumière sur le fonctionnement de services de l'État. La fonction judiciaire et la mission de contrôle parlementaire ne sont pas du même ordre ni de même nature et elles n'ont ni la même portée ni les mêmes conséquences. Elles reposent toutes deux sur des exigences constitutionnelles essentielles au bon fonctionnement de la démocratie. Elles peuvent et doivent s'accomplir simultanément, de manière complémentaire, sans qu'il soit besoin de privilégier l'une par rapport à l'autre, en étant attentifs à ne pas les confondre et en respectant leur indépendance réciproque.
L'objet principal de l'enquête de la commission des lois du Sénat, ce n'était donc pas les voies de fait commises en marge des manifestations du 1 er mai 2018, à la différence du mandat qu'avait reçu la commission des lois de l'Assemblée nationale, c'était les possibles dysfonctionnements ou faiblesses susceptibles d'affecter des services chargés de la sécurité du Président de la République, composés exclusivement de gendarmes et de policiers d'élite mis à la disposition du chef de l'État par le ministère de l'intérieur, dédiés à cette tâche et rigoureusement sélectionnés, formés et entraînés pour la remplir. C'était aussi d'examiner les sanctions administratives prononcées et leur correcte application dans toutes leurs implications, y compris le retrait des passeports et téléphones cryptés de M. Benalla.
La question de la sécurité du chef de l'État est évidemment essentielle. Rappelons en effet ce que nul ne peut ignorer : dans notre pays, la fonction présidentielle est prééminente. En France, cinquième puissance du monde, le Président de la République exerce des pouvoirs encore plus importants pour la vie de la Nation que le Chancelier allemand, le Premier ministre anglais ou le Président des États-Unis dans leur propre pays. C'est la conséquence de nos institutions, si particulières parmi les grandes démocraties. Pour la puissance exécutive, nos institutions cumulent ainsi les avantages du régime présidentiel et ceux du régime parlementaire : une autorité sans partage exercée par le Président de la République sur l'appareil d'État et, simultanément, la possibilité d'obtenir du Parlement le vote des lois et des réformes que lui-même et son Gouvernement préconisent tant qu'existe à l'Assemblée nationale une majorité pour soutenir son action. Rares sont les chefs d'exécutif qui peuvent se prévaloir de capacités d'action aussi étendues. C'est ce qui permet d'assurer la stabilité de notre pays alors qu'à l'instar de la plupart des autres démocraties européennes, notre système politique, durablement fondé sur l'alternance entre deux grandes forces de gouvernement, a évolué.
Cette prépondérance présidentielle s'exerce en outre dans des conditions spécifiques qui sont liées au rôle mondial de la France : puissance nucléaire, membre permanent du Conseil de sécurité des Nations-Unies, présente sur tous les continents à travers ses collectivités d'outre-mer, dotée d'un fort soutien international que lui valent sa place au coeur de la francophonie et sa diplomatie indépendante, appelée à intervenir pour contribuer à la paix sur de nombreux théâtres d'opération, la France occupe en effet dans le monde et en Europe une place à part.
Le Président de la République française a donc des responsabilités particulières. Il peut engager de lui-même la force armée. La dissuasion nucléaire repose sur lui.
Dans un monde où la compétition entre les nations s'accélère et où le terrorisme peut à tout instant se manifester par de nouvelles actions criminelles, la sécurité du Président français n'est donc pas seulement importante pour sa personne, sa famille et ses proches, elle est vitale pour la continuité de la Nation et pour la défense de nos idéaux et de nos intérêts dans le monde. Elle concerne la République tout entière. Elle ne peut donc être traitée comme étant l'affaire du seul chef de l'État.
Ainsi, l'appréciation que le Parlement, à travers la commission des lois du Sénat, est aujourd'hui amené à porter sur cette question essentielle qui a trait au fonctionnement de l'État et à sa continuité doit être comprise comme nécessaire à la vie de nos institutions.
Chacun appréciera la réalité de l'ensemble des faits à partir des éléments réunis par la commission et jugera de l'importance qu'il convient de leur accorder. Pour sa part, la commission a estimé que la sécurité du Président de la République au cours de la première année du mandat du Président Emmanuel Macron a été gravement affectée par les ingérences d'un chargé de mission du cabinet qui ne disposait pas des qualifications nécessaires à l'exercice précoce de telles responsabilités et qui ne s'est pas révélé digne de la confiance qui lui était faite dans le contexte national et international qui vient d'être évoqué.
Comme on le lira en prenant connaissance de ce rapport, il est en effet hautement vraisemblable que M. Benalla, dans le prolongement de la fonction qu'il avait occupée lors de la campagne présidentielle, a joué un rôle essentiel dans la sécurité du Président de la République, rôle obstinément nié au cours des auditions auxquelles la commission des lois a procédé. Il disposait pour cela d'importants moyens, au premier rang desquels - fait sans précédent à l'Élysée - un permis de port d'arme obtenu dans des conditions contestables. Il apparaît ainsi qu'il a non seulement participé en situation d'autorité de fait à l'organisation de la sécurité des déplacements présidentiels, tant dans une fonction mal définie de coordination interne que dans l'interface avec les responsables préfectoraux et ceux des services de sécurité des départements visités, mais qu'il a aussi pris part personnellement à la protection rapprochée du chef de l'État. Il est également possible qu'il ait exercé un rôle, dont l'importance est difficile à cerner, dans la réflexion sur la réforme des services de sécurité de la présidence de la République.
Les efforts des plus hauts responsables de la présidence de la République pour présenter les missions de l'intéressé comme limitées à des tâches d'organisation sont cependant restés peu crédibles. Ceux-ci n'ont en effet pas été en mesure de proposer avec toutes les précisions nécessaires une version unique et non évolutive de la mission de M. Benalla, étayée par des faits objectifs, ni d'apporter des explications plausibles à la délivrance par le préfet de police de son permis de port d'arme.
C'est à la lumière des fonctions réellement exercées par M. Benalla qu'il faut évaluer la gravité extrême des informations plus récentes faisant état du rôle central qu'il aurait joué dans la conclusion et la mise en oeuvre à partir de juin 2018 d'un contrat de sécurité privée au profit d'un oligarque russe. De telles relations d'affaires ont pu faire de MM. Benalla et Crase les maillons faibles de la sécurité du chef de l'État en les plaçant sous la dépendance d'intérêts étrangers.
Notre enquête a mis en lumière les risques encourus par l'État du fait de l'absence de précautions prises par la présidence de la République pour s'assurer que les intérêts privés de certains de ses collaborateurs n'interfèrent pas avec l'exercice de leurs fonctions et ne compromettent pas leur indépendance, que ce soit pendant l'exercice de leurs fonctions ou après la fin de leur collaboration. Qu'un collaborateur du chef de l'État, M. Benalla, le responsable de l'encadrement des gendarmes réservistes affectés à l'Élysée, par ailleurs en charge de la sécurité du siège du parti « La République en Marche », M. Vincent Crase et un militaire officiant dans les forces spéciales présenté comme le compagnon de la responsable du groupe de sécurité du Premier ministre, M. Chokri Wakrim, aient pu collaborer à l'insu de leur hiérarchie à un contrat de sécurité de plusieurs centaines de milliers d'euros au bénéfice du dirigeant d'un très grand groupe russe, soulève de toute évidence la question de leur dépendance financière à l'égard d'intérêts étroitement liés à une puissance étrangère. Cette dépendance ne pouvait manquer d'affecter la sécurité nationale. Si elle n'a pu procéder à des demandes d'informations supplémentaires sur ces points dans les délais impartis à l'exercice des pouvoirs d'investigation consentis par le Sénat le 23 juillet 2018, la commission des lois a marqué une très vive préoccupation devant l'absence de mesures prises pour prévenir ce genre de situation pendant et après l'exercice de ses fonctions par un collaborateur du chef de l'État : enquêtes préalables au recrutement à la présidence de la République pour des fonctions sensibles, retour au respect des obligations légales en matière de déclarations d'intérêts pendant l'exercice de ces fonctions, initiatives appropriées pour qu'un ancien collaborateur de l'Élysée soumette systématiquement ses projets d'activité professionnelle à la commission de déontologie de la fonction publique, conformément à la loi, etc.
Par ailleurs, la commission des lois a souligné la nécessité de rappeler que les collaborateurs des autorités politiques ne doivent pas interférer avec le bon fonctionnement des administrations, qui ne sont pas placées sous leur autorité mais sous celle du Gouvernement et des directeurs d'administration centrale. L'autorité de fait qu'aurait exercée M. Benalla sur les agents de services de police ou de gendarmerie, mise en lumière par les regrettables évènements du 1 er mai 2018, relève d'une confusion préjudiciable à la bonne marche des services de l'État, et qui peut même provoquer de graves perturbations. C'est pourquoi, quel que soit le domaine d'action des conseillers et chargés de mission de la présidence de la République, une instruction présidentielle devrait établir avec fermeté les règles déontologiques applicables aux collaborateurs du chef de l'État et les comportements à observer dans leurs relations avec les administrations placées sous la responsabilité du Gouvernement. En effet, à chaque fois qu'une consigne d'un collaborateur de l'Élysée est donnée directement à un agent public, le bon fonctionnement des services en est affecté, les ministres et les fonctionnaires d'autorité sont court-circuités, le désordre et la confusion progressent dans l'État, comme on l'a constaté dans cette déplorable affaire. Les collaborateurs du chef de l'État ne doivent donc en aucun cas se placer en position hiérarchique directe vis-à-vis des responsables d'administration. Leur mission consiste strictement à assister le Président de la République dans la préparation de ses décisions et dans leur exécution, qui s'effectue sous l'autorité du Premier ministre, des ministres et de leurs directeurs de cabinet, à travers les services dirigés par les directeurs d'administration, les préfets et les ambassadeurs.
De la même façon, le Premier ministre devrait
rappeler aux membres de son cabinet, ainsi qu'aux conseillers des ministres,
leurs obligations déontologiques. Il est insupportable que, dans notre
République, on puisse estimer naturel et non blâmable, comme cela
a été fait à plusieurs reprises à l'occasion de
cette enquête, qu'un fonctionnaire de rang modeste doive s'incliner
devant les exigences du collaborateur d'une autorité
politique
- collaborateur qui n'est pourtant investi d'aucune
responsabilité hiérarchique. L'État ne peut fonctionner
ainsi.
Enfin, il n'est pas conforme à l'esprit de la Constitution que des collaborateurs du Premier ministre soient simultanément collaborateurs du Président de la République. Certes, ces deux pouvoirs publics constitutionnels articulés entre eux mais distincts relèvent l'un et l'autre de l'Exécutif. Mais la mission constitutionnelle du Gouvernement, responsable devant le Parlement, n'est pas la même que celle du chef de l'État, dont la responsabilité ne peut être engagée que pour manquement grave aux devoirs de sa charge. Le Premier ministre est le chef de la majorité parlementaire ; le Président de la République a en charge les intérêts fondamentaux de la Nation, bien au-delà des clivages politiques entre la majorité et les oppositions. En somme, le Premier ministre, qui n'est pas le subordonné du Président de la République, ne devrait pas davantage être considéré comme un secrétaire d'État vis-à-vis de son ministre de tutelle.
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Tout au long de leurs travaux, pendant les six mois au cours desquels la commission des lois a exercé les pouvoirs d'une commission d'enquête, les auteurs de ce rapport, Muriel Jourda et Jean-Pierre Sueur, et avec eux l'ensemble des membres de la commission des lois qui en ont débattu, ont poursuivi trois objectifs.
1°) Ils ont d'abord souhaité que nos concitoyens soient pleinement informés afin qu'ils puissent se former leur propre opinion. C'est pourquoi la commission a décidé que toutes ses auditions seraient entièrement publiques. Elles ont été suivies par plusieurs centaines de milliers de Françaises et de Français. La démocratie a tout à gagner à ce que la représentation nationale, dans le cadre des pouvoirs d'enquête du Parlement, mette publiquement en lumière les défaillances et les manques qui peuvent affecter la bonne marche des institutions et de l'État pour pouvoir les corriger. C'est la garantie d'un contrôle démocratique effectif, qui est de nature à faire progresser l'État de droit pour mieux protéger la société contre les abus de pouvoir. N'atteindrait-il que ce résultat que notre travail en serait déjà pleinement justifié. C'est en effet le moyen de contribuer à l'oeuvre de vérité dans une grande démocratie parlementaire. En imposant cette exigence de transparence, la commission des lois a rempli le plus important de ses devoirs : faire en sorte que le fonctionnement de l'Exécutif soit placé sous le regard direct des Français grâce au contrôle parlementaire, pour que l'opinion publique pèse en faveur d'une plus grande efficacité de la gestion publique.
2°) La commission a également eu à coeur d'élaborer méticuleusement des propositions concrètes destinées à améliorer le fonctionnement de l'État et à prévenir le renouvellement des désordres constatés. Ces propositions visent à garantir un haut niveau de sécurité au Président de la République et au Premier ministre, à mettre de l'ordre dans les relations entre les collaborateurs des autorités politiques et les administrations de l'État, à faire respecter les règles déontologiques nécessaires pour assurer l'indépendance et l'impartialité des collaborateurs de la présidence de la République et des cabinets ministériels, et enfin à mieux encadrer les recrutements et les promotions au sein de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale. Elles ont aussi pour objet de clarifier et de renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, essentiels à un meilleur équilibre des pouvoirs.
3°) Enfin, le président et les rapporteurs de la commission des lois devaient se prononcer sur la saisine du procureur de la République de Paris au cas où ils estimeraient que des personnes entendues sous serment auraient menti. Ayant minutieusement examiné les déclarations de M. Benalla, sans même qu'il soit nécessaire de s'interroger par ailleurs sur l'infraction qu'il a pu commettre aussi en refusant de répondre à des questions qui lui étaient posées, ils ont estimé que celui-ci avait fait sous serment des réponses mensongères sur plusieurs points : les motifs de sa demande de permis de port d'arme à la préfecture de police, la restitution des passeports diplomatiques qui lui avaient été attribués et sa participation à un contrat de protection conclu entre la société Mars et les représentants d'un chef d'entreprise russe, sans préjudice d'autres mensonges susceptibles d'être mis en évidence par une enquête judiciaire. Ils ont donc décidé de demander au Bureau du Sénat de saisir le procureur de la République de Paris pour que des poursuites puissent être engagées à l'encontre de M. Benalla, mais aussi de M. Crase, en raison des contradictions apparues entre les dépositions sous serment et les informations crédibles publiées au cours des dernières semaines des travaux de la commission par plusieurs médias.
Par ailleurs, ils ont estimé que si les plus proches collaborateurs du chef de l'État, et en particulier M. Strzoda, directeur de cabinet, ont utilement contribué à la recherche de la vérité sur de nombreux points, la présentation qu'ils ont faite des missions exercées par M. Benalla était contredite par les éléments de fait réunis au cours des travaux de la commission, qui témoignent d'une implication réelle de l'intéressé dans la mise en oeuvre de la sécurité du Président de la République. Le procureur de la République de Paris devrait donc se prononcer sur ce point.