D. L'ACCOMPAGNEMENT DANS LE MILIEU ORDINAIRE DE TRAVAIL : POUR QUE L'EMPLOI DEVIENNE RÉELLEMENT INCLUSIF
1. Milieu adapté et milieu ordinaire
a) Les entreprises adaptées : la gageure de l'aide au poste
Les entreprises adaptées (EA) sont des unités économiques qui offrent une activité professionnelle adaptée aux possibilités des travailleurs handicapés. Ces entreprises fonctionnent comme les entreprises du milieu ordinaire (leurs employés ont le statut de salariés), mais emploient des travailleurs handicapés dont la capacité de travail est égale ou inférieure aux deux tiers de celle d'un travailleur valide et emploient une proportion minimale de travailleurs handicapés dans les postes de production . Comme les Esat, les EA proposent leurs services notamment aux employeurs assujettis à l'obligation d'emploi sous la forme de contrats de sous-traitance ou de mises à disposition de personnel.
Les entreprises adaptées perçoivent, pour chaque travailleur handicapé, une aide au poste égale à 80 % du Smic (pour un temps plein), au prorata de la durée du travail inscrite au contrat. L'aide est versée mensuellement par l'État.
Il est par ailleurs important de rappeler que cette aide au poste fait l'objet, d'après l'article L. 5213-19, d'une « limite d'un effectif de référence fixé annuellement par la loi de finances », c'est-à-dire d'un contingentement budgétaire réparti entre régions, puis entre entreprises adaptées par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte). Cet effectif de référence est régulièrement révisé à la hausse.
Montant annuel de l'aide au poste aux entreprises adaptées
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Effectif de référence |
Montant budgété des aides au poste (en millions d'euros) |
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PLF 2015 |
21 535 |
303,52 |
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PLF 2016 |
22 536 |
317,30 |
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PLF 2017 |
23 036 |
319,27 |
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PLF 2018 |
24 036 |
338,47 |
Source : PAP mission « Travail et emploi », programme 102
Bien que le montant budgété soit en constante augmentation, son montant au projet de loi de finances pour 2018 a fait l'objet d'une attention particulière puisqu'aux termes des documents budgétaires, « des travaux sont prévus pour revoir les conditions de financement des aides au poste, pour à la fois tenir compte des enjeux attachés au renforcement des parcours vers l'emploi ordinaire à partir des entreprises adaptées et adapter les montants forfaitaires à la réalité du coût du travail dans les entreprises adaptées, dans un contexte d'augmentation des allègements généraux au bénéfice des entreprises ».
Votre rapporteur s'attend donc à ce que les modalités actuelles d'attribution de l'aide au poste évoluent d'une détermination forfaitaire et d'un versement sur le budget de l'État vers un rapprochement du droit commun de l'emploi aidé , à savoir une diminution des cotisations patronales sur la rémunération versée.
Il se montre également préoccupé par le niveau global de subvention qui continuera d'être versée aux entreprises adaptées. Le PLF pour 2018, en cohérence avec les annonces précédemment évoquées, avait retenu « la mise en oeuvre de nouvelles modalités de financement à compter du 1 er juillet 2018, de façon à permettre la conduite de travaux sur ce sujet avec le secteur des entreprises adaptées. L'économie intégrée à ce titre [sur les aides au poste] pour une demi-année était de 8 millions d'euros en 2018 ».
Ces 8 millions d'euros, déduits sèchement de la dotation publique versée annuellement aux entreprises adaptées, doivent faire l'objet d'une compensation. Les négociations ont été très récemment ouvertes par le Gouvernement et la suite de la discussion du projet de loi en portera peut-être les résultats.
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Proposition n° 18 : veiller à ce que le financement de l'aide au poste en entreprise adaptée corresponde mieux aux récentes évolutions législatives de leur statut. |
b) Le milieu ordinaire : un bilan en demi-teinte
L'objectif de société inclusive porté par la loi du 11 février 2005 vise idéalement à garantir l'insertion professionnelle du plus grand nombre de personnes handicapées en milieu ordinaire. La première manifestation de cet objectif est l' obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH), en vertu de laquelle tous les employeurs publics et privés sont tenus de déclarer une masse salariale comprenant au moins 6 % de travailleurs handicapés.
Outre l'embauche directe de bénéficiaires de l'obligation d'emploi, le recours via des contrats de sous-traitance à des Esat ou des EA, l'employeur dispose de plusieurs solutions lui permettant de remplir, totalement ou partiellement, son obligation d'emploi. D'une part, les employeurs peuvent s'acquitter totalement, ou partiellement, de leur obligation en versant à l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) une contribution annuelle pour chacun des bénéficiaires de l'obligation d'emploi qu'ils auraient dû employer. D'autre part, les employeurs peuvent satisfaire totalement à l'OETH en faisant application d'un accord de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement définissant un programme annuel ou pluriannuel en faveur des travailleurs handicapés. Il doit comporter obligatoirement un plan d'embauche en milieu ordinaire et au moins l'un des plans suivants : insertion et formation, adaptation aux mutations technologiques, maintien dans l'entreprise en cas de licenciement.
Les employeurs qui ne respectent pas l'obligation d'emploi doivent verser une pénalité financière au Trésor public. Elle est calculée en multipliant le nombre de bénéficiaires manquants par 1 500 fois le Smic horaire et ce quel que soit l'effectif total de l'entreprise, majoré de 25 %. En outre, les entreprises sanctionnées sont exclues des marchés publics.
De notables réformes de l'OETH prescrite aux employeurs privés et publics ont été introduites par la loi relative à la liberté de choisir son avenir professionnel. De nouvelles mesures, extrêmement techniques, sont venues modifier les modalités de calcul de l'OETH afin de favoriser l'emploi direct de ces travailleurs.
La mesure de leur impact demandera quelque temps, mais je crains que le Gouvernement n'ait pas suffisamment anticipé leurs effets sur les entreprises adaptées et les établissements d'aide par le travail (Esat), dont la sous-traitance et les prestations ne pourront plus être autant mobilisées qu'aujourd'hui par les employeurs pour s'acquitter partiellement de leur OETH.
Le bilan de l'OETH est aujourd'hui en demi-teinte. Le taux de 6 % est davantage vu comme un plafond que comme un plancher, et les entreprises recourent peu à l'emploi direct. Elles remplissent souvent leur obligation en recourant à la sous-traitance auprès des Esat et des EA. Les entreprises préfèrent souvent rechercher en interne des personnes qui pourraient se voir reconnaître la qualité de personne handicapée (au risque parfois d'un certain contournement de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé), plutôt que recruter.
Aujourd'hui, environ 2,4 millions de personnes en âge de travailler déclarent être bénéficiaires de l'OETH , et le taux d'emploi de cette population s'élève à environ 37 %.
2. Tendre vers le milieu ordinaire doit passer par une réforme de l'accompagnement
a) Des difficultés à réaliser l'emploi inclusif
Dans le secteur privé, l'Agefiph conçoit et finance les aménagements à mettre en oeuvre en entreprise pour aider à l'accueil d'un travailleur handicapé. Depuis la loi de 2005, le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (Fiphfp) assume des responsabilités comparables pour les fonctions publiques.
Sur le terrain, les Cap emploi, organismes de placement spécialisé, pour les recrutements, et les services d'aide au maintien en emploi des travailleurs handicapés (Sameth) pour le maintien en emploi sont les interlocuteurs des employeurs et des personnes handicapées.
Des outils conçus puis mis en oeuvre par l'Agefiph et les Sameth pour améliorer l'ergonomie des postes de travail ont indéniablement facilité l'adaptation de personnes en situation de handicap physique ou moteur au milieu ordinaire. Néanmoins, deux difficultés subsistent qui expliquent particulièrement la réticence des employeurs du milieu ordinaire à embaucher des personnes handicapées :
- l' accompagnement médico-social via les SAVS ou les Samsah du travailleur handicapé s'exerce essentiellement en dehors des heures de travail . Il est aujourd'hui très peu fréquent que le secteur médico-social passe une convention avec l'employeur pour aider au suivi du salarié. Des entreprises ont tenté de pallier cette absence du médico-social en instaurant un tutorat spécifique pour l'accueil des personnes handicapées, mais en l'absence de formation adéquate et d'incitation financière, l'initiative est souvent de faible portée ;
- les aides accordées par l'Agefiph sont d'un montant trop limité et sont surtout trop ponctuelles : 1 000 euros pour la signature d'un CDD inférieur à 11 mois, 2 000 euros pour un CDD ou un CDI d'au moins 12 mois à temps partiel, 4 000 euros pour un CDD ou un CDI d'au moins 12 mois à temps plein. Ces aides, non renouvelables, ne permettent pas un accompagnement dans la durée des personnes handicapées. Or la situation particulière d'une personne handicapée dans l'emploi rend souvent nécessaire un suivi, certes plus ou moins intensif selon les cas, mais au moins durable.
b) Une réponse apportée par la loi Travail de 2016 : le dispositif d'emploi accompagné
Ce dispositif 80 ( * ) consiste en un accompagnement médico-social et un soutien à l'insertion professionnelle du salarié, et peut se doubler d'un appui à l'employeur.
Sont éligibles à ce nouveau dispositif d'emploi accompagné (ainsi que leur employeur), les travailleurs handicapés qui ont un projet d'insertion en milieu ordinaire de travail ou sont accueillis dans un Esat et ont un projet d'insertion en milieu ordinaire de travail ou sont en emploi en milieu ordinaire de travail et rencontrent des difficultés particulières pour sécuriser de façon durable leur insertion professionnelle.
Le dispositif d'emploi accompagné est mis en oeuvre par une « personne morale gestionnaire », qui sera le plus souvent un établissement ou service social ou médico-social pour personnes handicapées ayant conclu une convention de gestion avec un (ou plusieurs) organisme(s) de placement (Cap'emploi, Pôle emploi ou mission locale).
Un des grands apports du dispositif d'emploi accompagné réside dans la convention tripartite conclue entre la personne morale gestionnaire, une personne morale gestionnaire d'un Esat ou d'un établissement médico-social spécialisé dans l'aide à l'insertion, et un organisme de service public de l'emploi (Pôle emploi, Cap emploi ou mission locale). Cette convention tripartite vise à associer les deux acteurs de l'accompagnement ordinaire qui jusqu'ici opéraient séparément : le médico-social et le service public de l'emploi. De plus, la convention permettra l'intervention directe du médico-social au sein de l'entreprise pour s'assurer du suivi du salarié et de sa bonne intégration.
c) Une réponse à apporter : unifier l'interlocuteur du travailleur handicapé autour d'un service public de l'emploi
Bien qu'il en salue l'initiative, votre rapporteur estime que le dispositif de l'emploi accompagné est une mesure d'ambition insuffisante pour favoriser l'insertion et le maintien dans l'emploi ordinaire de personnes handicapées.
Il rappelle en premier lieu que l' orientation et l' insertion professionnelle des personnes handicapées sont des missions exercées concurremment par trois organismes : Pôle emploi, Cap emploi et les missions locales. Cap emploi forme un réseau de 98 organismes de placement spécialisé sur le territoire, conventionnés par l'État, l'Agefiph, le FIPHFP et Pôle Emploi. Ces trois acteurs de l'orientation, bien que tous composantes du service public de l'emploi, ne coordonnent pas nécessairement leur action.
Par ailleurs, jusqu'en 2018, la mission d' accompagnement et de maintien dans l'emploi était assurée par les services d'appui au maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés (Sameth), qui sont des prestataires privés titulaires d'une délégation de service public répondant aux appels d'offre émis par l'Agefiph. La loi Travail a néanmoins permis que cette mission de maintien et d'accompagnement soit également assurée par le réseau des Cap emploi.
De façon générale, votre rapporteur en appelle à la réunion de l'ensemble de ces composantes au sein d'un unique service public de l'emploi au service des personnes handicapées. Le réseau des Cap emploi présente l'avantage d'une compétence acquise, mais il est fondamental que son financement , qui dépend actuellement de l'Agefiph, du FIPHFP et de Pôle emploi, soit directement assuré par l'État .
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Proposition n° 19 : unifier autour d'un seul service public de l'emploi dédié aux personnes handicapées les missions d'insertion et de maintien dans l'emploi, et faire directement dépendre son financement du budget de l'État. |
3. Un modèle financier à sécuriser
a) L'Agefiph
(1) La pérennité du modèle financier en question
L'Agefiph a pour mission de gérer le fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés, alimenté par les contributions annuelles des employeurs privés et chargé d'accroître les moyens consacrés à l'insertion des handicapés en milieu ordinaire de travail. D'après l'article L. 5214-3 du code du travail, les ressources de l'Agefiph sont notamment affectées :
- à la compensation du coût supplémentaire des actions de formation, d'innovation et de recherche dont bénéficient les intéressés dans l'entreprise ;
- à des mesures nécessaires à l'insertion, au suivi et au maintien des personnes handicapées dans l'emploi. C'est là que se concentre l'essentiel des dépenses de l'Agefiph (environ 60 %) ;
- au financement d'actions de formation professionnelle préqualifiantes et certifiantes des demandeurs d'emploi handicapés. On notera que cette dernière mission excède le périmètre d'action des employeurs contributeurs puisqu'elle vise des personnes handicapées non embauchées .
L'IGF et l'IGAS ont mené une mission conjointe en décembre 2017 sur la soutenabilité financière du mode de financement de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés. Ce rapport concluait notamment à l'inadéquation profonde des ressources de l'Agefiph et des besoins dont elle assure le financement .
En effet, ses ressources étant exclusivement constituées du montant des contributions annuelles des employeurs, elles dépendent étroitement et négativement des embauches de personnes handicapées, puisque ces dernières réduisent mécaniquement le niveau de contribution dont les employeurs doivent s'acquitter. Le niveau de ressources repose par conséquent sur un critère uniquement périodique , à savoir le respect par l'employeur d'une année sur l'autre de son obligation d'emploi. Les dépenses sont a contrario déterminées par des besoins continus et évolutifs . Les dépenses de suivi et de maintien dans l'emploi, qui mobilisent l'essentiel du budget de l'Agefiph et qui peuvent se montrer particulièrement dynamiques, n'induisent pas d'augmentation correspondante de ressources puisqu'un maintien dans l'emploi d'une personne handicapée, bien que souvent fort coûteux, se traduit précisément par une stabilité du taux d'emploi et de l'OETH et donc par une contribution annuelle inchangée.
Il en résulte deux phénomènes particulièrement dommageables pour le modèle financier de l'institution :
- l'émergence d'un « effet ciseau » financier , conséquence d'une dynamique importante des dépenses de maintien dans l'emploi des personnes handicapées, qui résulte elle-même d'embauches plus importantes. Ces embauches ont néanmoins pour effet direct la diminution des ressources de l'Agefiph, puisqu'elles réduisent la contribution annuelle des employeurs ;
Le modèle financier de l'Agefiph
Source : IGF et Igas, 2017
- le pilotage des dépenses de l'Agefiph par ses ressources plus que par les besoins qu'elle doit couvrir . Depuis 2012, l'institution se trouve en déficit constant, qu'elle parvient à couvrir par un recours à ses fonds propres. Sa gestion budgétaire strictement prévisionnelle conduit à une diminution du rythme des dépenses alors même que l'augmentation des taux d'emploi des personnes handicapées appellerait une intensification des mesures de suivi et d'accompagnement.
Ces constats conduisent naturellement à l'impératif d'une réforme en profondeur.
(2) D'autres missions de l'Agefiph à prendre en compte
Vos rapporteurs tiennent néanmoins à rappeler que les missions de l'Agefiph ne sont pas que de nature financière. Elle assure auprès des employeurs privés plusieurs missions de conseil et d'expertise dont il conviendra de tenir compte dans le projet de réforme, qui comprennent notamment :
- d'après l'article L. 5212-5, la gestion et le contrôle de la déclaration d'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (DOETH), dont le présent projet de loi entend au moins transférer le recueil au réseau des Urssaf ;
- d'après l'article L. 5212-5-1, le rescrit de toute demande d'un employeur ayant pour objet de connaître l'application de sa situation au regard de l'OETH ;
- d'après l'article L. 5212-9, la reconnaissance de la lourdeur d'un handicap , susceptible de moduler le montant de la contribution annuelle d'un employeur. Cette mission sera certainement supprimée par le Gouvernement qui ne souhaite conserver que l'âge du bénéficiaire comme unique critère de modulation.
b) Le FIPHFP
Pour des raisons similaires à celles précédemment exposées pour l'Agefiph, le FIPHFP connaît une trajectoire financière comparable. Le résultat négatif depuis 2013 est couvert par les fonds propres, qui connaissent une diminution inquiétante depuis. Alors que les produits s'élevaient à environ 210 millions d'euros en 2010, ils se rapprochent aujourd'hui du seuil de 100 millions d'euros et leur projection pour 2019 tourne autour de 60 millions d'euros.
La gestion financière du FIPHFP se distingue néanmoins de celle de l'Agefiph en ce que le niveau de ses fonds propres, structurellement supérieur à celui de ses charges, lui a permis depuis 2012 de financer les actions requises par les administrations par la mobilisation de ses réserves . Cette tendance, que le précédent gouvernement a négligé d'enrayer, montre ses limites depuis 2016 et place le FIPHFP dans une situation de détresse financière difficilement réversible.
Une particularité du FIPHFP réside dans la tripartition de sa structure financière , répartie en trois sections pour chacune des trois fonctions publiques. Le code du travail spécifie que les crédits de chacune des sections doivent exclusivement servir à financer des actions réalisées à l'initiative des employeurs de la fonction publique concernée 81 ( * ) .
La rigidité de ces trois circuits de dépenses, outre qu'elle ne répond pas à l'objectif de mutualisation de la politique d'inclusion des travailleurs handicapés à laquelle le FIPHFP reste pourtant attaché, fait dépendre l'insertion d'un fonctionnaire handicapé de la dynamique de contribution de sa fonction publique de rattachement. Or les contributions des fonctions publiques de l'État et territoriale tendent à diminuer substantiellement, notamment en raison d'une dynamique de recrutement particulièrement importante en 2016 82 ( * ) .
Le rapport du FIPHFP montre en effet que les dépenses d'intervention concernent en 2016 la fonction publique d'État pour 13 % de leur montant, la fonction publique territoriale pour 37 % et la fonction publique hospitalière pour 8 %.
Le modèle financier du FIPHFP
Source : IGF et Igas, 2017
Compte tenu de ces perspectives, votre rapporteur ne peut qu'inviter à ce que la réforme de l'Agefiph et du FIPHFP annoncée par le Gouvernement soit rapidement conduite .
De façon plus générale, votre rapporteur estimerait judicieux que les fonds spécifiques gérés par l'Agefiph et le FIPHFP ne servent qu'à financer les aménagements de poste d'un montant modéré. Des incitations fiscales directement ouvertes aux employeurs pourraient être imaginées pour les aménagements plus conséquents.
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Proposition n° 20 : accélérer la mise en oeuvre de la réforme financière de l'Agefiph et du FIPHFP. |
* 80 Institué par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.
* 81 Des actions communes peuvent être financées, mais elles ne représentent en 2016 que 2 % du total des interventions du FIPHFP.
* 82 3 855 recrutements dans la fonction publique d'État et 17 187 recrutements dans la fonction publique territoriale.