LE CAS DU TRANSPORT ROUTIER
La révision de la directive de 1996 renvoie à l'adoption d'une lex specialis les modalités d'application du régime du détachement au secteur du transport routier. La France était favorable à ce que la directive relie plus explicitement les deux questions. Elle s'est heurtée à l'intransigeance des pays du Groupe de Viegrad, mais aussi de l'Espagne qui a réservé en octobre dernier son vote sur le compromis à la distinction des deux régimes. Le texte initial de la Commission européenne ne prévoyait pas non plus un alignement complet.
Ce renvoi constitue néanmoins un véritable apport puisqu'il clarifie la situation du secteur du transport routier, considéré par certains États membres comme ne relevant pas du régime du détachement des travailleurs. Seuls quatre pays - Allemagne, Belgique, Espagne et France - appliquent aujourd'hui les normes relatives au détachement au transport routier de marchandises.
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En 2017, 880 295 attestations de transport ont été produites par des entreprises étrangères en France. Elles représentent 81 % des déclarations de détachement. Parmi les pays qui détachent le plus en France, on retrouve la Pologne (212 776 attestations), l'Espagne (105 072 attestations), la Roumanie (99 028 attestations), la Lituanie (61 256 attestations), le Portugal (55 372 attestations), l'Allemagne (48 293 attestations) et les Pays-Bas (45 414 attestations). À eux seuls, ces sept pays concentrent 71 % des attestations de transport faites en France en 2017. Ce sont les ressortissants polonais (171 498 salariés), roumains (145 554 salariés), ukrainiens (90 905 salariés), espagnols (60 786 salariés), bulgares (47 076 salariés), néerlandais (41 380 salariés), hongrois (38 301 salariés) et allemands (37 381 salariés) qui sont les plus représentés.
Source : Commission nationale de lutte contre le travail
illégal
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La lex specialis est contenue dans le paquet « Europe en mouvement » que la Commission européenne a présenté le 31 mai 2017 36 ( * ) . L'objectif affiché de l'ensemble du paquet est de moderniser la mobilité et les transports européens afin d'aider le secteur à rester compétitif tout en garantissant une transition vers une énergie propre et la numérisation. La Commission européenne entend, dans le même temps, réduire les formalités administratives pour les entreprises, lutter contre le travail illégal et offrir aux travailleurs des conditions d'emploi et des temps de repos adéquats, en particulier dans le secteur du transport routier Elle préconise dans ces conditions la révision de deux règlements de 2009 visant les conditions à remplir pour exercer la profession de transporteur par route et l'accès au marché du transport international par routes 37 ( * ) , ainsi que celle d'un règlement de 2006 relatif au temps de travail des transporteurs routiers 38 ( * ) .
Les négociations sur ce paquet font apparaître deux groupes de pays : le premier constitué du groupe de Viegrad, de la Bulgarie, de l'Espagne, des Pays baltes et du Portugal, entend garantir les parts de marchés acquises par leurs flottes au sein de l'Union européenne. La Pologne est ainsi le premier pavillon routier européen et réalise à lui seul près de 28 % de l'activité de transport routier de marchandises au sein de l'Union européenne, le secteur représentant 10 % de son PIB. Le second, L'Alliance du routier, créée à l'initiative de la France le 31 janvier 2017 et composée de l'Allemagne, de l'Autriche, de la Belgique, du Danemark, de l'Italie, du Luxembourg, de la Norvège (au titre de l'Espace économique européen) et de la Suède, vise à une réduction des distorsions de concurrence entre les États membres et une véritable convergence en matière sociale. La Grèce a rejoint l'Alliance en mai 2018.
Transport routier de marchandise international par pavillon
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Rang |
Pavillon |
Poids au sein de l'UE |
Évolution 2016/2015 |
Poids de l'international au sein du pavillon |
|
1 |
Pologne |
27,8 % |
+ 18 % |
63 % |
|
2 |
Espagne |
10,9 % |
- 0,2 % |
33 % |
|
3 |
Allemagne |
6,7 % |
- 2,3 % |
14 % |
|
4 |
Roumanie |
5,3 % |
+ 30 % |
73 % |
|
5 |
Pays-Bas |
5,1 % |
+ 18 % |
50 % |
|
6 |
Slovaquie |
4,6 % |
+ 17 % |
84 % |
|
7 |
Hongrie |
4,3 % |
+ 15 % |
71 % |
|
8 |
Bulgarie |
4,2 % |
+ 11,8 % |
79 % |
|
9 |
République tchèque |
4,2 % |
- 22,4 % |
56 % |
|
10 |
Lituanie |
4,2 % |
+ 18,8 % |
90 % |
|
11 |
Portugal |
3,7 % |
+ 16,4 % |
70 % |
|
12 |
Slovénie |
2,5 % |
+ 4,6 % |
89 % |
|
13 |
Italie |
1,9 % |
+6,7 % |
11 % |
|
14 |
Belgique |
1,8 % |
- 5,8 % |
39 % |
|
15 |
France |
1,8 % |
- 5,7 % |
7 % |
Source : Comité national routier
LA DÉRÉGULATION DU CABOTAGE
LE RÉGIME ACTUEL
Dans le cadre du régime européen du cabotage, un transporteur peut effectuer, à l'issue d'une livraison internationale, trois opérations de fret en sept jours dans l'État où il vient de déposer sa marchandise.
Le considérant 17 du règlement de 2009 qui encadre le cabotage au niveau européen indique que les dispositions de la directive de 1996 s'appliquent aux sociétés de transport effectuant un transport de cabotage 39 ( * ) . Cette référence n'est pour autant pas reprise à l'article 9 dudit règlement. Aux termes de celui-ci, chaque transport de cabotage est soumis à la législation nationale de l'État membre d'accueil en ce qui concerne le contrat de transport, le poids et la dimension des véhicules, les prescriptions spécifiques à certaines catégories de marchandises, le contrôle des temps de conduite ou de repos des conducteurs et la taxe sur la valeur ajoutée. Rien n'est indiqué concernant les normes sociales prévues dans le noyau dur de la directive sur le détachement, et notamment la question de la rémunération. Il en va de même pour le temps de travail. Le transporteur est de fait rémunéré aux conditions du pays d'envoi, créant une véritable distorsion de concurrence avec les transporteurs nationaux et favorisant l'émergence d'un phénomène dit de grand cabotage.
Le règlement de 2009 prévoit, en effet, qu'une opération de cabotage est autorisée dans chaque État membre parcouru sur le trajet du retour, dès lors que le véhicule passe la frontière à vide. Cette opération doit être effectuée dans un délai de trois jours suivant l'entrée d'un véhicule sur le territoire dudit État et au maximum sept jours après la livraison des marchandises ayant fait l'objet du trajet aller. Rien n'interdit pour autant à un transporteur d'effectuer un transfert de marchandises entre deux États dont il n'est pas ressortissant sur le trajet du retour. Une telle opération lui permet alors de retrouver un droit complet de cabotage au sein de l'État où il décharge (trois opérations sur sept jours). La notion de trajet de retour perd tout son sens dès lors qu'il est permis d'effectuer sur celui-ci des opérations internationales qui autorisent ensuite à ces camions de caboter durant sept jours sur le territoire de l'État de déchargement. Un transporteur roumain parti effectuer une livraison en France peut ainsi optimiser son trajet de retour via les bourses de fret et effectuer trois opérations de cabotage en France, puis trois en Italie, puis trois en Autriche et trois en Hongrie avant de regagner son pays. Rien ne lui interdit non plus de revenir sur ses pas, en prenant depuis l'Autriche ou l'Italie une livraison pour un pays voisin. Compte tenu du différentiel salarial, ce cabotage quasi permanent fausse les conditions de concurrence sur les marchés intérieurs des États traversés.
À l'initiative de la commission des affaires européennes, le Sénat avait adopté, le 15 mai 2014, une proposition de résolution européenne insistant notamment sur le fait que la directive de 1996 s'applique expressément aux opérations de cabotage routier 40 ( * ) .
LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
La Commission européenne propose de supprimer le nombre d'opérations de cabotage mais réduit la période pour effectuer celles-ci. Dans un délai de cinq jours - contre sept auparavant -, un transporteur pourrait effectuer autant de livraisons qu'il le souhaite, alors qu'il est aujourd'hui limité à trois opérations. Il devra seulement être en mesure de prouver la date de sa dernière opération de transport international afin de pouvoir vérifier qu'il respecte la durée maximale de cabotage prévue par le texte. Les opérations de cabotage peuvent également viser les pays limitrophes.
La Commission justifie cette position en insistant sur la simplification qu'elle représente pour les autorités de contrôle. Dans le même temps, celles-ci se voient assigner des objectifs : la Commission souhaite qu'elles vérifient 2 % de l'activité de cabotage sur leur sol d'ici au 1 er janvier 2020, puis 3 % à partir du 1 er janvier 2022. L'activité est mesurée à partir des chiffres d'Eurostat, en tonnes-kilomètres. Le texte prévoit par ailleurs la possibilité pour les États de sanctionner les donneurs d'ordre commissionnant un transporteur qui enfreint le règlement.
La libéralisation des opérations de cabotage est, par ailleurs, compensée, selon la Commission, par l'application, au cours de celles-ci, des règles applicables au détachement des travailleurs.
Ces règles viseront également les opérations de transport international dès lors qu'elles sont égales ou supérieures à trois jours sur une période d'un mois calendaire, hors transit. Aux fins de calcul de cette période de trois jours :
- une période de travail journalière inférieure à six heures sur le territoire d'un État membre d'accueil est considérée comme une demi-journée ;
- une période de travail journalière supérieure à six heures sur le territoire d'un État membre d'accueil est considérée comme une journée complète ;
- les pauses et les temps de repos ainsi que les périodes de disponibilités passés sur le territoire d'un État membre d'accueil sont considérés comme une période de travail.
Ce calcul, rétroactif, apparaît complexe et difficilement applicable. Il ne suscite pas l'adhésion des États membres, loin s'en faut. Certains États, à l'image de la Pologne, de la Hongrie ou de l'Irlande, militent pour un seuil de 10 jours. À l'inverse, l'Autriche s'est montrée favorable à une application dès le premier jour, ce que prévoient déjà les droits allemands et français. La définition même de la journée de travail suscite des divisions, la Commission européenne estimant que six heures prestées équivalaient à une journée de travail. La Hongrie et la Pologne jugent de leur côté qu'une journée équivaut à 24 heures passées sur le territoire d'un autre État membre.
La Commission indique que la révision des normes relatives au temps de travail des transporteurs routiers (cf infra ) devrait également relativiser le recours au cabotage. Il convient cependant de rappeler que le régime des opérations de cabotage vise le camion et non le chauffeur. Un changement d'équipage est donc parfaitement envisageable afin de limiter l'impact des normes proposées.
Le champ d'application de la réglementation européenne en matière de cabotage viserait enfin les véhicules dont le poids est situé entre 2,4 et 3,5 tonnes (véhicules utilitaires légers-VUL). Le droit prévoit actuellement que seuls les camions de plus de 3,5 tonnes soient visés. La proposition de la Commission européenne constitue à ce titre une véritable avancée et répond à une demande exprimée par le Sénat, à l'initiative de la commission des affaires européennes en mai 2014 41 ( * ) . La France appliquait déjà aux sociétés utilisant ces véhicules les exigences en matière de conditions d'établissement, d'honorabilité et de capacités financières et professionnelles. Elle demeurait néanmoins relativement isolée au sein de l'Union européenne. Or, on observe une présence croissante de ces véhicules en provenance d'autres États membres sur certains segments du marché, créant les conditions d'une concurrence déloyale à la fois avec les VUL français mais aussi avec les camions de plus de 3,5 tonnes.
La question du cabotage dans le cadre d'opérations de transport combiné n'est, par ailleurs, pas abordée. En l'état actuel du droit, celui-ci n'est pas encore encadré. La directive n° 92/106 du 7 décembre 1992 relative à l'établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres, en cours de révision, vise les chargements ou déchargements de camions dans les ports ou les gares. Le dispositif permet pour l'heure des opérations de cabotage, sans véritable contrainte, dans les États membres traversés. Tout transporteur routier établi dans un État membre a le droit d'effectuer, dans le cadre d'un transport combiné entre États membres, des trajets routiers initiaux et/ou terminaux qui font partie intégrante du transport combiné et qui comportent ou non le passage d'une frontière. Seuls les trajets nationaux par route effectués dans un État membre d'accueil qui ne font pas partie d'un transport combiné entrent dans la définition des transports de cabotage et sont soumis à la réglementation européenne en la matière. Il n'est dès lors pas étonnant de voir nombre de camions de pays tiers effectuer des opérations de cabotage autour des grands ports. La révision du dispositif actuel devrait comporter une application des règles générales 42 ( * ) .
UNE RÉELLE MENACE POUR LE SECTEUR DU TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES FRANÇAIS
Les propositions de la Commission européenne remettent directement en cause la législation française, qui prévoit une application du régime du détachement dès le premier jour d'entrée sur le territoire national.
Une dérégulation complète du cabotage ne serait, par ailleurs, pas sans incidence sur le transport routier français (700 000 emplois environ, contre 1,2 million de personnes en 2008). Les différentiels de coût par rapport à la concurrence des pays de l'Est mais aussi de l'Espagne et du Portugal ont déjà progressivement conduit à une éviction du pavillon français des opérations de transport international. La part de l'international ne représente ainsi que 7 % des activités du transport routier mobile pour compte d'autrui français, là où elle dépasse 80 % en Lettonie ou en Slovaquie ou atteint plus de 60 % au Portugal et en Pologne. Les chiffres sont également éloquents lorsqu'on mesure l'importance du pavillon français dans les échanges internationaux en partance ou à destination de la France ; si la part atteignait 55,7 % en 1992, elle est aujourd'hui ramenée à 10,5 %.
Les entreprises françaises se concentrent donc principalement sur le marché domestique où elles sont également concurrencées par les transporteurs européens dans le cadre des opérations de cabotage. Le régime actuel (7 opérations sur 3 jours) s'est traduit par une multiplication des opérations de cabotage par 5 sur la période 1999-2016. La France est donc un marché déjà largement ouvert, comme en témoigne l'augmentation de 17 % des opérations de cabotage en 2016 par rapport à 2015.
Une libéralisation complète renforcerait donc cette tendance et menacerait directement la survie du secteur, quand bien même seraient strictement appliquées les règles afférentes au détachement et le principe d'équivalence de rémunération. La structure de celle-ci diffère en effet d'un pays à l'autre, notamment en ce qui concerne le poids des charges sociales. Le salaire versé en France est constitué d'une part fixe évaluée à 77 % et de primes estimées à 23 % de la rémunération totale. Le salaire versé à un chauffeur bulgare est constitué à 76 % d'indemnités journalières qui viennent s'ajouter à un salaire fixe relativement bas, sur lequel sont calculées les cotisations. Le coût annuel d'un chauffeur routier est ainsi estimé à 20 348 euros en Pologne contre 47 000 euros en France.
Structure des rémunérations d'un chauffeur routier à l'international
|
Part soumise à cotisation sociale |
Part non soumise |
Coût de l'heure de conduite |
|
|
Allemagne (Ouest) |
86 % |
14 % |
25,13 € |
|
Allemagne (Est) |
83 % |
17 % |
16,64 € |
|
Belgique |
79 % |
21 % |
33,8 € |
|
Bulgarie |
24 % |
76% |
8,01 € |
|
Espagne |
65 % |
35 % |
19,52 € |
|
France |
77 % |
23 % |
29,81 € |
|
Hongrie |
37 % |
63 % |
9,57 € |
|
Italie |
72 % |
28 % |
28,14 € |
|
Lituanie |
36 % |
64 % |
8,89 € |
|
Luxembourg |
90 % |
10 % |
28,2 € |
|
Pologne |
39 % |
61 % |
10,01 € |
|
Portugal |
49 % |
51 % |
13,24 € |
|
Roumanie |
31 % |
69 % |
9,02 € |
|
Slovaquie |
45 % |
55 % |
11,26 € |
|
Slovénie |
51 % |
49 % |
13,06 € |
|
République tchèque |
38 % |
62 % |
10,24 € |
Source : Comité national routier
Le Gouvernement français et les pays de l'Alliance du routier proposent aujourd'hui d'amender la proposition de la Commission européenne en introduisant un délai de carence entre deux périodes de cabotage. La présidence bulgare de l'Union européenne a proposé ces dernières semaines un délai de quarante-huit heures. Cette proposition peut être satisfaisante dès lors que ce délai exclut le week-end où il est interdit, en principe, d'effectuer de tels transports. La commission Emploi du Parlement européen a, de son côté, préconisé, le 25 avril dernier, d'étendre ce délai de carence à sept jours. La période de cabotage serait ramenée, quant à elle, de cinq à deux jours. À l'inverse, la Roumanie estime que la période de 5 jours est assimilable à une restriction quand la Hongrie entend porter ce seuil à 7 jours. L'Irlande, la Lituanie et la République tchèque jugent, de leur côté, que l'uniformisation des salaires telle qu'induite par l'application du régime du détachement aux opérations de cabotage implique une suppression de toute restriction.
Il convient de rappeler, à ce stade, que la réglementation européenne en matière de cabotage avait été initialement mise en place pour éviter les retours à vide et alléger ainsi le coût pour l'environnement. Il ne s'agissait pas de libéraliser totalement le secteur du transport routier de marchandises. La commission des affaires européennes avait déjà adressé un avis politique en ce sens à la Commission en juillet 2017. La réponse renvoyait aux objectifs généraux du texte. Il convient donc d'aller plus loin et de présenter des mesures plus précises permettant de mieux encadrer le cabotage et d'éviter le cabotage permanent. Il pourrait ainsi être envisagé d'exclure les opérations de transport à vide du transport international, ce qui interdirait les opérations de cabotage sur les territoires traversés. Il pourrait également être envisagé de ne pas attribuer de droit de cabotage à des véhicules dont la valeur de l'opération de transport international est insignifiante. Reste à préciser le seuil requis.
* 36 Proposition de directive modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier (COM(2017) 278 final).
* 37 Proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 1071/2009 et le règlement (CE) n° 1072/2009 en vue de les adapter aux évolutions du secteur (COM(2017) 281 final).
* 38 Proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 561/2006 en ce qui concerne les exigences minimales relatives aux durées maximales de conduite journalière et hebdomadaire et à la durée minimale des pauses et des temps de repos journalier et hebdomadaire, et le règlement (UE) n° 165/2014 en ce qui concerne la localisation au moyen de tachygraphes (COM(2017) 277 final).
* 39 Règlement (CE) n° 1072/2009 du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l'accès au marché du transport international de marchandises par route.
* 40 Résolution européenne n° 114 (2013-2014) sur le dumping social dans les transports européens.
* 41 Cf supra . Son adoption fait suite à la publication du rapport Le droit en soute : le dumping social dans les transports européens, de M. Éric Bocquet, fait au nom de la commission des affaires européennes, n° 450 (2013-2014) - 10 avril 2014.
* 42 Proposition de directive modifiant la directive 92/106/CEE relative à l'établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres (COM(2017) 648 final).