TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER
Réunie le 4 avril 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le programme « Habiter mieux ».
M. Vincent Éblé , président . - En décembre 2016, la commission des finances a confié à la Cour des comptes le soin de réaliser une enquête sur le programme « Habiter mieux ». Nous allons écouter ce matin les conclusions de la Cour des comptes et recueillir les réactions de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), du ministère de la cohésion des territoires et de la fédération Soliha (Solidarité pour l'habitat).
L'enquête de la Cour des comptes permet de faire le bilan de ce dispositif, qui aide les ménages modestes à entreprendre des travaux d'amélioration énergétique de leur logement, plus de sept ans après sa création dans le cadre du premier programme d'investissements d'avenir (PIA).
Cette enquête devait tout particulièrement examiner la gestion et le pilotage du programme, ainsi que la pertinence des critères d'éligibilité et des procédures d'instruction et de contrôle mises en place, analyser la complémentarité du dispositif au regard des autres aides existantes et s'intéresser à l'atteinte des objectifs sociaux et d'amélioration énergétique initialement fixés.
L'enjeu est également de savoir comment ce dispositif pourra atteindre ses objectifs, le Gouvernement ayant l'intention de le renforcer afin de rénover l'ensemble des « passoires thermiques » du parc de logements privé d'ici à 2025.
Nous recevons en conséquence M. Pascal Duchadeuil, président de la Cinquième chambre de la Cour des comptes, accompagné de M. Jean-Marie Sépulchre, conseiller maître, rapporteur, et des autres magistrats qui ont réalisé cette enquête ; Mme Valérie Mancret-Taylor, directrice générale de l'Anah ; M. Arnaud Mathieu, adjoint à la sous-directrice du financement et de l'économie du logement et de l'aménagement, de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) ; M. Michel Pelenc, directeur général de la fédération Soliha, Solidarité pour l'habitat.
Nous avons convié à cette audition notre collègue Dominique Estrosi-Sassone, en sa qualité de rapporteur pour avis de la mission « Cohésion des territoires » pour les crédits consacrés au logement, au nom de la commission des affaires économiques.
M. Pascal Duchadeuil, président de la cinquième chambre de la Cour des comptes . - La Cour a été saisie par la commission des finances en application de l'article 58, alinéa 2, de la loi organique relative aux lois de finances. Nous avons effectué notre enquête auprès des services de l'ANAH et des collectivités territoriales délégataires. Nous avons étudié un peu plus d'un millier de dossiers complets de directions départementales des territoires. Enfin, une contradiction détaillée a été engagée avec l'ANAH d'une part, la DHUP d'autre part.
Comparativement à d'autres instruments - les dépenses fiscales -, le bilan du programme « Habiter mieux » est encourageant. Je souligne qu'une telle appréciation n'est pas très fréquente de la part de la Cour, surtout dans le domaine de la politique du logement ! Cela étant dit, ce programme présente aussi un certain nombre d'imprécisions, de défauts et de faiblesses, qui paraissent toutefois pouvoir être corrigés.
Le programme « Habiter mieux », lancé en 2010, visait trois objectifs non hiérarchisés : l'accompagnement social des plus défavorisés, la rénovation du parc privé de logements et la tenue des engagements pris par la France en matière de baisse de consommation d'énergie.
Ce programme est aujourd'hui en train d'évoluer. Au cours de la période 2010-2017, l'objectif était la rénovation de 300 000 logements pour un gain énergétique escompté de 30 % en moyenne. L'objectif, annoncé à la fin novembre 2017, est désormais de parvenir à la rénovation de 75 000 logements par année. Cet aspect n'a pas été étudié par la Cour, qui a effectué des contrôles a posteriori .
Les résultats de ce programme ont été évalués sur la base de trois critères : la cible sociale des bénéficiaires, le nombre de logements rénovés et les gains énergétiques obtenus.
Je rappelle que ce programme intervient de façon complémentaire et minoritaire par rapport aux dispositifs habituels de l'ANAH. À titre d'exemple, l'agence évoque sur son site internet le cas d'un propriétaire très modeste devant procéder à de lourds travaux de rénovation pour un montant de 40 000 euros. Ce propriétaire percevra 20 000 euros d'aides directes et 2 000 euros de primes au titre du programme « Habiter mieux », soit un reste à charge de 45 %. La prime ne représente dans cet exemple que 5 % du financement. Il faut se souvenir que les ménages concernés ont des ressources extrêmement faibles. Ainsi, pour un ménage très modeste de quatre personnes, le plafond de ressources est de 29 300 euros. La prime « Habiter mieux » peut représenter de l'ordre d'un mois de revenus. Ce programme a donc bien une dimension sociale forte.
Reste la question du montant du reste à charge, qui peut représenter, pour les ménages les plus modestes, un an, voire un an et demi de revenus, alors même que ces populations ont une capacité d'épargne extrêmement faible. Se pose donc la question des autres aides complémentaires que ces ménages peuvent recevoir, qu'il s'agisse de celles des collectivités locales, des crédits d'impôt comme le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) ou de la TVA à 5,5 %.
Le programme « Habiter mieux » repose sur une convention de 2010 et ses nombreux avenants, et sur le Fonds national d'aide à la rénovation thermique (FART) des logements privés du programme d'investissements d'avenir.
Cette enveloppe a connu dix révisions : elle est d'abord passée de 500 millions d'euros à 365 millions d'euros, puis a atteint 695 millions d'euros à la fin 2016. Compte tenu de cette instabilité, il a été difficile d'asseoir un régime d'aides pérennes et stables. Les bénéficiaires ont ainsi connu cinq modifications de règlement en sept ans. Le plafonnement est passé de 1 600 euros à 3 500 euros, avant d'être abaissé à 2 000 euros. Ces variations ont bien sûr eu une incidence sur la sélection des publics prioritaires.
Les propriétaires occupants représentent 88 % des dossiers. Au sein de cette catégorie, les propriétaires très modestes correspondent à 83 %. La cible sociale du programme a donc bien été atteinte.
En revanche, les résultats sont en demi-teinte en ce qui concerne le nombre de logements rénovés. L'objectif était la rénovation de 300 000 logements entre 2010 et 2017, mais seules 240 000 opérations ont été réalisées. En 2017, 52 000 logements ont été rénovés, alors que l'objectif est d'atteindre 75 000 logements par an.
Enfin, l'appréciation est très positive s'agissant des performances énergétiques. Les gains énergétiques ont atteint 43 % en 2016, alors que l'objectif moyen était de 30 %. Ce résultat doit toutefois être nuancé, car les travaux ne permettent pas systématiquement une amélioration très importante de l'étiquette énergétique des logements. En dépit de travaux importants, il arrive en effet qu'elle reste au niveau G. Une question se pose donc : faut-il moduler le taux de subvention en prenant en compte la performance énergétique, comme en Allemagne ? Cette technique favorise les ménages qui disposent de moyens plus élevés leur permettant de faire des travaux de rénovation plus importants.
Le programme « Habiter mieux » a été mis en oeuvre dans 184 territoires de gestion, par 75 délégations déconcentrées de l'ANAH et 109 collectivités locales délégataires. Il s'agit donc d'une gestion de proximité, qui a facilité le respect des objectifs du programme et a permis la mobilisation des acteurs, pour sensibiliser et accompagner les bénéficiaires de subventions.
Les résultats sont très différents selon les territoires, mais ce sont bien les ménages les plus modestes qui ont le mieux mobilisé les acteurs de terrain, la question fondamentale étant celle du financement du reste à charge.
La Cour a bien évidemment analysé les contrôles et les évaluations. De ce point de vue, la procédure est apparue bien contrôlée et bien évaluée. Il s'agit là encore d'une appréciation rare ! À titre de comparaison, la Cour observe très souvent l'octroi d'aides sans contrôle a priori et a posteriori. Des diagnostics techniques préliminaires sont effectués afin de bien cibler les besoins. Des visites de contrôle permettent de vérifier si les objectifs ont été atteints. En outre, l'ANAH a procédé à diverses évaluations globales sur l'efficacité de ce programme et sur la façon dont il était reçu par les bénéficiaires. Il faut donc souligner la qualité de gestion de ce programme.
Des problèmes restent toutefois à résoudre. Tout d'abord, le nombre de dossiers va passer de 50 000 à 75 000, soit une augmentation de 50 %. Cette hausse requiert la dématérialisation et une simplification des procédures afin augmenter la productivité. L'Agence a un certain nombre de projets en cours.
En 2018, l'ANAH va élargir son offre et proposer aux propriétaires occupants aux revenus modestes une aide dont le montant pourrait être compris entre 7 000 et 10 000 euros. Il s'agit de financer les travaux les plus efficaces en matière de rénovation : le mode de chauffage, l'isolation de combles ou des murs. Il serait toutefois dommage que cette aide plus légère et cette simplification entraînent une baisse de la qualité actuelle du contrôle de l'efficacité.
En conclusion, la Cour estime que ce programme a été géré de manière efficace, en dépit du caractère extrêmement ambitieux des objectifs et des incertitudes sur le mode de financement.
Des améliorations sont possibles dans quatre domaines : le conseil et l'accompagnement des ménages, le renforcement du lien entre le niveau des plafonds d'aide et la situation de précarité énergétique des ménages, la mise en oeuvre d'une programmation pluriannuelle et la stabilité de la réglementation sur une période suffisamment longue pour que les ménages puissent anticiper les travaux. Il faut donc améliorer la prévisibilité et la stabilité de ce régime, ainsi que l'information des ménages, et développer le partenariat noué avec les collectivités territoriales.
Nous pensons également que, au-delà de l'immédiate relance du programme, il sera sans doute nécessaire d'engager une réflexion globale sur l'articulation entre le niveau des aides - si le CITE est transformé à terme en subvention -, le type de travaux et les gains énergétiques.
Enfin, compte tenu de la multiplicité des aides, une réflexion nous paraît devoir être engagée afin d'offrir une information moins dispersée au public. Ce programme devrait mieux s'appuyer sur des partenariats entre les services de l'État, l'ANAH et les collectivités territoriales délégataires. Ces conditions - dématérialisation, simplification et information des bénéficiaires - nous paraissent être des impératifs pour la réussite des programmes au cours des années à venir.
M. Philippe Dallier , rapporteur spécial (logement, urbanisme, politique de la ville) . - Je remercie la Cour des comptes pour son enquête. Nous avons souvent parlé du programme « Habiter mieux » en commission des finances, notamment en 2015-2016, alors que les financements de l'ANAH n'étaient plus certains ou correctement assurés.
C'est parce que nous avions intuitivement senti que ce programme était intéressant que nous avons demandé à la Cour de s'y pencher et de nous donner son avis. Je note avec satisfaction son appréciation positive.
Ce programme a plus de sept ans. L'actuel Gouvernement a décidé de le maintenir et prévu des crédits dans le grand plan d'investissement (GPI) pour compenser la fin des engagements du PIA : 1,2 milliard d'euros sont annoncés sur le quinquennat, mais seuls 110 millions d'euros sont prévus en 2018.
Contrairement aux dépenses fiscales comme le CITE ou la TVA à 5,5 %, le programme « Habiter mieux » repose sur le versement de primes, équivalant à des subventions, qui complètent les aides supportées par le budget de l'ANAH.
Le Gouvernement s'était fixé l'objectif ambitieux de parvenir à la rénovation de 300 000 logements d'ici à 2017. Le programme a beaucoup évolué au cours des années, les règles ayant été modifiées de façon très importante, ce qui a perturbé les acteurs. Le programme a également connu des difficultés de financement, ce qui a conduit l'ANAH à interrompre l'instruction des dossiers.
L'enveloppe du PIA consacrée au FART, initialement fixée à 500 millions d'euros, a atteint 696 millions d'euros en décembre 2016, à la suite de plusieurs redéploiements de crédits.
Le programme « Habiter mieux » enregistre globalement de bons résultats puisqu'il a atteint son objectif social - aider les ménages modestes et très modestes à rénover leurs logements - mais aussi son objectif écologique ; alors que le gain énergétique attendu devait être de 30 % en moyenne, il aura finalement été de 41 % en 2015. Toutefois, seuls 243 000 logements ont été rénovés entre 2010 et 2017, soit seulement 80 % de l'objectif initialement fixé. Dès lors, comment l'objectif de 75 000 rénovations pourra-t-il être atteint, dont 10 000 dans les copropriétés fragiles ?
Lors de l'examen de la loi de finances pour 2018, tout en me félicitant du maintien du programme et des moyens qui lui étaient alloués, je m'étais interrogé sur le réalisme d'un tel objectif. L'objectif de 75 000 logements financés dès 2018 est-il atteignable ? Ces objectifs trop ambitieux ne risquent-ils pas d'être contre-productifs ?
Le programme « Habiter mieux » repose également sur une procédure et sur des modalités de gestion efficaces. L'instruction des dossiers, les contrôles a posteriori , les évaluations réalisées auprès des ménages bénéficiaires et des opérateurs permettent de s'assurer de la bonne dépense publique.
L'enquête met également en évidence l'effet déclencheur du programme. Un grand nombre d'opérations ne seraient pas réalisées sans ces aides. En outre, l'effet d'aubaine est finalement très limité.
Quels enseignements tirer de ce constat pour les dépenses fiscales, dont l'effet déclencheur reste incertain, et que l'effet d'aubaine est souvent mis en évidence notamment en l'absence de plafond de ressources ? Plus spécifiquement, que retenir pour la réforme à venir du CITE, que le Gouvernement envisage de transformer en prime ?
L'enquête constate l'efficacité de la territorialisation de ce type de politique publique, qui s'appuie sur les collectivités territoriales ayant la qualité de délégataires d'aides à la pierre. La Cour des comptes indique ainsi que « cette gestion de proximité facilite le respect des objectifs du programme et permet la mobilisation des acteurs pour sensibiliser et accompagner les bénéficiaires des subventions ».
Concrètement, comment encourager ces délégations accordées aux collectivités territoriales ? Quels sont les obstacles à leur généralisation ? Une décentralisation complète de cette politique publique serait-elle envisageable ?
La mise en oeuvre du programme « Habiter mieux » connaît également des critiques, principalement l'instabilité de son enveloppe financière - les quotas carbone sont largement en cause -, mais aussi les changements fréquents des règles relatives à l'attribution des aides. Il est pourtant indispensable que le régime applicable soit suffisamment stable et lisible afin que les ménages cibles soient en confiance pour présenter des dossiers et que ne se créent pas des « trous d'air » au cours de la mise en oeuvre du programme.
Face à ce besoin de stabilité, en quoi le GPI sera-t-il plus efficace que le PIA ? Les leçons de la situation un peu chaotique que nous avons connue au cours des années passées ont-elles été tirées ?
Le fait que les aides de l'Agence reposent toujours très largement sur le produit des cessions de quotas carbone est-il susceptible de constituer un obstacle à l'atteinte des objectifs ambitieux fixés par le Gouvernement ?
L'aide allouée par l'ANAH doit également s'inscrire dans un véritable plan de financement pour que les propriétaires soient en mesure de couvrir l'ensemble de la dépense engendrée par les travaux. Ainsi, les dossiers mis en avant par la Cour des comptes font état d'une couverture de 50 %, voire plus, par les aides de l'agence. Par ailleurs, les collectivités territoriales continuent pour beaucoup de servir des aides complémentaires.
La réduction des dotations des collectivités territoriales et la contractualisation imposée aux plus grosses d'entre elles auront-elles un impact sur l'efficacité du programme ? Les écarts se sont-ils accentués entre les collectivités en capacité de maintenir une politique publique en faveur de la rénovation thermique des logements privés et les autres ?
Par ailleurs, comment les ménages parviennent-ils à financer le reste à charge, au-delà d'une éventuelle épargne ?
À ce sujet, la loi de finances initiale pour 2018 a supprimé les aides personnelles au logement « accession ». Seules 10 % des personnes éligibles à ces aides y ont désormais accès. Or cette aide contribue à solvabiliser les ménages les plus modestes. Des dossiers sont d'ores et déjà abandonnés.
Ma question s'adresse à la fédération Soliha : avez-vous identifié cette conséquence de la suppression des aides personnelles au logement « accession » ? Les dossiers jusqu'à présent portés à l'aide de cette prestation risquent-ils d'être impossibles à boucler financièrement ? Quelles autres solutions pourraient être envisagées ?
Enfin, l'ANAH vient de décider du lancement d'une procédure simplifiée, prenant la forme d'une aide de 7 000 euros à 10 000 euros, afin de permettre la réalisation plus rapide de certains travaux. Madame la directrice générale de l'ANAH, pouvez-vous nous en dire davantage sur cette procédure simplifiée ? Quel budget lui est-il attribué ? Est-elle d'ores et déjà mise en oeuvre ?
Comme la Cour des comptes, j'insiste sur la nécessité de garantir le maintien d'un diagnostic préalable efficace sur l'état du logement et les solutions à mettre en oeuvre, dans la phase d'octroi de cette aide, même pour une procédure simplifiée. Le risque n'est-il pas qu'il y ait moins de contrôles ? Comptez-vous tenir compte de la recommandation de la Cour des comptes ?
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques (crédits de la mission « Cohésion des territoires » consacrés au logement) . - Les sociétés réalisant des travaux dans le cadre du CITE et de l'éco-prêt à taux zéro doivent avoir reçu le label « Reconnu garant de l'environnement » (RGE) mais ce n'était pas le cas jusqu'à présent pour le programme « Habiter mieux ». À partir de 2018, cette labellisation sera également nécessaire pour les aides de l'ANAH dans le cadre de la procédure simplifiée du programme « Habiter mieux ». Que répondez-vous à certaines critiques de cette labellisation concernant un surcoût des travaux et la difficulté parfois rencontrée d'avoir suffisamment d'entreprises labellisées ?
L'article 108 de la loi de finances pour 2016 a également créé un éco-prêt à taux zéro « Habiter mieux » afin de permettre aux ménages de financer leur reste à charge. Or ce prêt semble ne pas avoir été mis en place, faute d'un accord sur ses modalités de prise en compte par le fonds de garantie des prêts à taux zéro. Qu'en est-il exactement ? Qu'est-ce qui fait obstacle à cette prise en compte ?
Mme Valérie Mancret-Taylor, directrice générale de l'ANAH . - Le programme « Habiter mieux » est vraisemblablement aujourd'hui arrivé à une certaine maturité. En 2018, il y a adéquation entre les objectifs du programme - la rénovation de 75 000 logements par an - et les ressources attribués à l'Agence pour les atteindre.
Un certain nombre de pistes d'amélioration ont été évoquées. Dès 2016, dans le cadre du contrat d'objectifs et de performance qui la lie à l'État, l'ANAH a engagé un processus de dématérialisation afin de mettre un terme au « tout-papier ». Trois premières régions ont été concernées dès la fin de l'année 2017. L'ensemble des régions de France seront couvertes d'ici à la fin de l'année 2018.
Cette dématérialisation permettra aux bénéficiaires de déposer leur dossier en ligne, lequel sera traité plus rapidement. Quant aux services instruisant les dossiers, ils pourront informer les bénéficiaires plus rapidement de l'obtention de leur subvention.
La dématérialisation s'accompagne également d'un processus d'inclusion numérique. Les publics modestes ou très modestes n'ont pas toujours accès aux réseaux numériques. Ils pourront être accompagnés par des opérateurs. Un processus est en cours d'élaboration avec La Poste, qui leur permettra d'être assistés d'un tiers de confiance.
L'Agence a engagé une évolution du programme « Habiter mieux ». Notre offre ne correspond pas toujours à l'urgence sociale des ménages modestes. L'analyse d'un certain nombre de dossiers et les travaux conduits avec les services déconcentrés ont montré que certains dossiers n'aboutissent pas, car le volume de travaux à réaliser est trop important pour les ménages concernés, compte tenu du niveau de leurs revenus. Le programme « Habiter mieux » a donc été séparé en deux parties.
Le programme « Habiter mieux Sérénité » permet de réaliser la totalité des travaux et d'être subventionné à hauteur de 50 % ou de 35 %, en fonction des revenus des ménages. Quant au programme « Habiter mieux Agilité », il permet de ne réaliser qu'une partie d'entre eux. Il vise à permettre à des ménages en très grande difficulté ou dans une situation d'urgence de s'engager dans un programme de travaux à la carte, puis d'aller progressivement vers un confort thermique, jusqu'à atteindre le plafond de travaux définitifs auquel ils peuvent prétendre.
Nous élaborons actuellement une information à l'échelon national, ainsi que ses déclinaisons au niveau local. C'est important dans la mesure où le programme « Habiter mieux » s'inscrit, dans 70 % des cas, dans la contractualisation avec les collectivités territoriales, au travers de programmes d'intérêts généraux, d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat ou de projets de développement des collectivités territoriales.
Quant à l'objectif de parvenir à 75 000 rénovations par an, il nous semble atteignable. À la fin du premier trimestre 2018, nous avons subventionné un nombre de dossiers légèrement supérieur à celui de l'année dernière à la même période.
Le programme « Habiter mieux Agilité », simplifié, répondra je crois à l'attente de propriétaires qui ne déposaient pas de dossier ou qui n'allaient pas jusqu'au bout des travaux. Ils pourront ainsi engager une première tranche de travaux, puis la compléter au fil du temps. Ce dédoublement du dispositif nous permettra d'atteindre nos objectifs à la fin de l'année.
Pour autant, nous ne souhaitons pas que le programme « Habiter Mieux Agilité » prenne trop d'ampleur. Seuls 15 000 à 20 000 des 75 000 dossiers prévus en relèveront. Il s'agit de faire face à des situations d'extrême urgence.
Le reste à charge est un point extrêmement important. À cet égard, deux pistes sont à l'étude. Une convention est en cours de stabilisation entre l'État et Procivis afin de proposer aux plus modestes des prêts performants, étalant la dette sur plusieurs années. Par ailleurs, l'éco-prêt « Habiter mieux » devrait être financé par le fonds de garantie pour la rénovation énergétique.
Ces mesures, qui sont pour l'instant des hypothèses, devraient être annoncées dans le cadre du plan de rénovation énergétique.
Dans le cadre de son processus de dématérialisation, l'Agence rendra ces informations disponibles sur son site internet, en lien avec les opérateurs, afin de permettre aux propriétaires de connaître la subvention de base prévue par l'Agence et d'avoir accès aux éléments complémentaires offerts par les collectivités territoriales sur les territoires. Ils pourront ainsi connaître les financements et les aides auxquels ils peuvent prétendre et programmer leurs travaux.
M. Philippe Dallier , rapporteur spécial . - Le dédoublement du programme entre le programme « Habiter mieux Sérénité » et « Habiter mieux Agilité » vise-t-il à atteindre les objectifs chiffrés ? Le simple remplacement d'une chaudière dans le cadre du programme Agilité n'est pas comparable aux travaux réalisables dans le cadre du programme complet. Surtout, je ne vois pas comment ce dédoublement permettra de mettre fin aux « passoires thermiques » d'ici à 2025. Ai-je bien compris ? Ai-je raison de m'inquiéter ?
Mme Valérie Mancret-Taylor . - Je comprends votre inquiétude. Les publics modestes sont dans une situation précaire d'un point de vue énergétique, mais aussi social et économique. L'Agence a donc pour mission de leur permettre de s'engager dans un processus de réalisation de travaux. Si ce processus est trop ambitieux, trop complet, si le montant des travaux est trop élevé par rapport à leurs revenus, le risque, dans certains cas, est qu'ils soient découragés, quelle que soit la qualité des opérateurs qui les accompagnent. Il nous paraît donc important de pouvoir disposer d'une procédure simplifiée leur permettant d'engager une première tranche de travaux, comme le changement d'une chaudière ou l'isolation de combles ou de murs. Nous ne cherchons pas simplement pour ce programme à réaliser nos objectifs quantitatifs.
Nous voulons que le plus grand nombre de Français puisse atteindre le confort thermique et nous proposons plusieurs offres pour répondre à la typologie des logements, des travaux à prévoir et des capacités financières des ménages.
M. Arnaud Mathieu, adjoint à la sous-directrice du financement et de l'économie du logement et de l'aménagement, de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages . - Je remercie la cinquième chambre de la Cour des comptes pour son rapport et pour ses encouragements, même si nous avons noté des pistes d'amélioration.
Pour atteindre les 75 000 logements, mission assignée à l'ANAH, les règles doivent être stables : c'est pourquoi le programme « Habiter mieux » est prévu sur la durée du quinquennat. L'ANAH bénéficie de financements dans le cadre du grand plan d'investissements qui se traduit par l'attribution de 110 millions d'euros en 2018. Le bouclage financier est donc assuré.
Le ministère garantit la bonne affectation des ressources et le suivi des actions menées. Ainsi, un comité de pilotage a été institué et l'agence rendra compte de la bonne utilisation des crédits et des objectifs assignés. Pour autant, les crédits du ministère ne couvrent pas tous les besoins de financement de l'ANAH ; celle-ci bénéficie aussi principalement du produit, actuellement dynamique, des quotas carbone.
Pour atteindre les objectifs, les ministères de tutelle doivent partager la même vision, d'où un contrat d'objectifs sur la durée du quinquennat qui sera signé en cours d'année pour définir les moyens d'action de l'agence.
Enfin, le programme « Habiter mieux Agilité » permettra d'atteindre les objectifs. Le traitement des « passoires thermiques » n'est pas remis en cause mais une approche par étape est privilégiée.
Le CITE est une dépense fiscale importante et touche de nombreux ménages. Il a été reconduit pour cette année, avec quelques ajustements sur les types de travaux. Le président de la République a annoncé sa transformation en prime, ce qui fait l'objet d'une mission de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) pour le ministère de la cohésion des territoires. Cette transformation figurera certainement dans le plan « rénovation des bâtiments » qui sera présenté prochainement par les ministères de la transition énergétique et de la cohésion des territoires. Cette nouvelle prime s'articulera avec les aides de l'ANAH.
Au-delà de l'apport manifeste du programme « habiter mieux », la totalité des travaux ne sont pas financés. Le reste à charge est donc un élément important. Dans le cadre du plan « rénovation des bâtiments », nous pensons modifier l'éco-PTZ afin de financer des travaux ayant un impact sur la rénovation énergétique. Ce dispositif fiscal arrivant à son terme en fin d'année, le Gouvernement proposera d'en améliorer l'efficacité car l'éco-PTZ touche de moins en moins de ménages. Il faudra donc le redynamiser.
Le dispositif « Eco-PTZ habiter mieux » permet de financer le reste à charge pour les ménages modestes. Ce dispositif est juridiquement opérationnel mais la garantie des prêts n'est pas encore en place, le fonds de garantie pour la rénovation énergétique (FGRE) n'étant pas encore opérationnel. Il devrait l'être lors de la présentation du plan « rénovation des bâtiments ».
M. Michel Pelenc, directeur général de la fédération Soliha . - Je me félicite de ce rapport qui reconnaît l'utilité sociale de ce programme : 83 % des 240 000 ménages qui sont sortis de la précarité énergétique se situaient au seuil de pauvreté. Ce rapport rend également hommage au travail de nos équipes sur le terrain, qu'il s'agisse des thermiciens, des conseillers habitat ou des travailleurs sociaux.
Ce programme obtient de bien meilleurs résultats que les dispositifs fiscaux. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit l'éradication des « passoires thermiques » d'ici 2025 et un parc totalement « bâtiment basse consommation » (BBC) d'ici 2050.
Avec « Habiter mieux », nous nous déplaçons sur site, nous menons des audits pour proposer des bouquets de travaux en fonction du bâti et des possibilités financières des ménages. Notre objectif est de parvenir à un gain énergétique de 35 % pour les propriétaires bailleurs et de 25 % pour les propriétaires occupants. En fait, nous sommes en passe d'atteindre les normes BBC car nous approchons des 40 % de gains.
Nous optimisons les chantiers en fonction du bâti grâce au diagnostic de performance énergétique (DPE). Nous examinons les devis pour éviter les abus. Nous visitons les logements en fin de travaux pour vérifier leur bon achèvement.
Nous faisons attention aux ménages fragiles financièrement mais aussi nous tenons compte de leur état de santé et de leur âge en proposant des travaux d'adaptation.
Nous devons faire de l'ingénierie financière car les aides sont diverses, en commençant par celles de l'ANAH, mais sans oublier les caisses de retraite, ni celles des collectivités territoriales, sans même parler des EPCI. Nous prenons également en compte le crédit d'impôt, les prêts octroyés... Nous suivons les dossiers jusqu'au versement des aides afin de sécuriser les ménages qui s'adressent à nous.
Les particuliers sont très régulièrement démarchés, notamment en milieu rural, par des vendeurs. Nous devons dialoguer avec ces personnes et instaurer une relation de confiance. Nos interlocuteurs sont souvent au seuil de pauvreté et ils s'engagent, en moyenne, sur 17 000 euros de travaux. Le passage à l'acte est un moment clé. Le processus est encore plus difficile quand il s'agit de copropriétés, d'où des chiffres encore décevants. La dématérialisation fluidifie le traitement des dossiers.
Les campagnes de communication de l'Ademe sont parfois trop techniques. Il faut toucher les plus fragiles pour leur faire connaître ces aides. Or un bac + 5 s'y perdrait !
L'« Eco-PTZ habiter mieux » sera bientôt disponible et le versement interviendra en début de chantier, ce qui sécurisera les artisans qui craignent souvent de ne pas être payés.
Les locataires vivent dans les logements les plus énergivores : les aides de l'ANAH et la future prime qui remplacera le CITE devraient leur bénéficier en priorité.
Les certificats d'économies d'énergies (C2E) seront dotés de 5 milliards d'euros dans les années à venir.
Vous m'avez interrogé sur les aides personnelles au logement « accession » : elles bénéficiaient à des chantiers de lutte contre l'habitat indigne et contre la précarité énergétique dont le montant s'élève généralement à 40 000 euros. Certes, l'ANAH verse 20 000 euros, mais il reste le même montant à financer, alors que nous nous adressons à des personnes qui ne sont pas solvables : les 200 à 300 euros mensuels de remboursement du prêt complémentaire ne sont pas envisageables. L'allocation logement, qui a été supprimée, permettait de réduire le reste à charge à 30 euros. Aujourd'hui, les dossiers sont donc bloqués, alors qu'au niveau national, nous n'en recensons qu'un millier.
L'habitat indigne est bien plus important outre-mer. Nous l'avons récemment vu à Mayotte et en Guyane. Or, l'outil dont nous disposions a disparu.
Le label RGE (reconnu garant de l'environnement) est obligatoire pour le programme « Habiter mieux Agilité », mais pas pour le programme « Habiter mieux Sérénité ». Il le sera pour les deux à partir de 2019. Nous pourrons ainsi orienter les particuliers vers des artisans formés à la rénovation énergétique.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Le programme « Habiter mieux » comprend une instruction, des contrôles, des évaluations. Il est donc possible de mesurer son efficacité. En revanche, pour les dépenses fiscales, il n'existe aucun contrôle. Ne faudrait-il pas en instaurer, de même qu'une évaluation systématique des niches fiscales ? Les subventions sont-elles plus efficaces que les dépenses fiscales ?
Mme Christine Lavarde . - Élue des Hauts-de-Seine, j'ai regardé avec attention le tableau page 72 : j'ai le sentiment que les données collectées sont incomplètes. Ainsi, la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) a recensé neuf opérations dans mon département. En additionnant les logements concernés à ceux ayant bénéficié du programme « Habiter mieux », le résultat est bien supérieur aux 628 annoncés dans le tableau. Soit les logements ayant bénéficié du programme « Habiter mieux » sont recensés dans une autre rubrique, soit l'agrégation des données est incomplète. Alors que ce programme bénéficie d'un opérateur unique, l'ANAH, comment faire remonter les informations pour mieux évaluer les dossiers traités ?
Mme Sophie Taillé-Polian . - Mon attention a été attirée par les tableaux pages 100 et 101 : je note une grande disparité de la ventilation entre les aides attribuées à des propriétaires occupants individuels et celles accordées aux logements collectifs, notamment pour les copropriétés. Ces aides sont très inégalement réparties sur tout le territoire. Comment cela se fait-il ? En Île-de-France, une société d'économie mixte, Énergies POSIT'IF, accompagne les copropriétés, mais les prêts doivent être garantis et adossés aux économies d'énergie attendues. Comment expliquer ces disparités ? Comment faire pour que les copropriétés puissent accéder massivement à ces dispositifs ?
M. Marc Laménie . - Comment faire connaître tous ces dispositifs ? Les délais d'instruction des dossiers sont variables d'un territoire à l'autre, et il est impossible de commencer les travaux avant d'avoir obtenu l'accord des services. De quels moyens humains disposent les départements pour instruire les dossiers ?
Enfin, il ne faut pas oublier que toutes ces aides concourent au dynamisme du secteur du bâtiment et des travaux publics.
M. Claude Raynal . - Dans le rapport de la Cour des comptes, il est dit que les « résultats sont encourageants », que les « objectifs de performance énergétique sont dépassés », que la « procédure est bien gérée ». Les termes employés sont extrêmement positifs. Il n'y a pas de bonne politique publique sans bonne application. Ce rapport démontre que la voie choisie par le précédent Gouvernement était la bonne.
Réunion après réunion, nous nous apercevons que les politiques menées sous la mandature 2012-2017 donnent d'excellents résultats et nous sommes dans notre rôle en contrôlant ce qui a été décidé il y a quelques années. Peut-être vous présenterai-je un jour un bilan. Je remercie Philippe Dallier de ce coup de projecteur sur le programme « Habiter mieux ».
M. Philippe Dallier , rapporteur . - Ce programme avait été décidé en 2010 !
M. Victorin Lurel . - Aux pages 99 à 101, le rapport ne fait pas référence aux outre-mer. Certains dispositifs ont été modifiés : ainsi, les subventions ont été préférées aux niches fiscales pour des opérations de construction de logements sociaux ou d'amélioration de l'habitat. Des crédits d'impôt sont proposés et non plus des dispositifs fiscaux. L'ANAH est-elle directement intéressée à ces programmes ?
Les maisons de plus de 20 ans ne bénéficient plus de dispositif fiscal. La loi de finances pour 2018 a réduit les crédits de la ligne budgétaire unique. Il avait été dit aux parlementaires que l'Anah interviendrait davantage outre-mer. Mais est-ce le cas, d'autant que les crédits de l'agence ont diminué ? Au-delà du programme « Habiter mieux », que faites-vous ?
M. Thierry Carcenac . - Ce rapport est très intéressant. Grace au fonds de solidarité pour le logement, les conseils départementaux ont un réel pouvoir pour lutter contre la précarité énergétique. Plutôt que de distribuer des chèques, les départements peuvent passer des conventions avec, par exemple, Soliha, pour aider les propriétaires à effectuer des travaux.
Nous devons mobiliser toutes les intercommunalités autour du mieux vivre chez soi. Dans le Tarn, ce travail a été effectué. La Cour des comptes incite au développement des délégations de niveau 2 ou 3. Or, dans mon département, aucune délégation n'avait été conclue.
Ne pensez-vous pas qu'il importe surtout que tous les acteurs travaillent ensemble plutôt que d'imposer des délégations ?
M. Jean-Marc Gabouty . - Comment expliquer les disparités constatées dans les départements alors qu'il s'agit de mesures nationales ? Je n'ai pas constaté de corrélation avec la démographie, avec la typologie, ni avec le niveau d'aide des collectivités locales. Hormis la région PACA où on pourrait voir un début d'explication du fait du climat, les disparités sont impressionnantes.
Mme Valérie Mancret-Taylor . - Les écarts de chiffres constatés entre le rapport de la Cour des comptes et ceux qui figurent sur le site internet de la Drihl tiennent peut-être à des années de référence différentes. En outre, le site de la Drihl ne tient pas seulement compte du programme « Habiter mieux » mais de tous les dispositifs disponibles en faveur du parc privé.
Quand nous intervenons dans le parc privé, la maîtrise d'ouvrage est très dispersée. Nous nous basons sur les enquêtes que nous menons pour évaluer l'apport en confort dans les logements et nous regardons le niveau de satisfaction des propriétaires.
Les prises de décision dans les copropriétés sont très longues et complexes, car les montants de travaux sont souvent importants et les objectifs patrimoniaux des propriétaires bailleurs et des propriétaires occupants ne sont pas du tout les mêmes.
En outre, le programme « Habiter mieux » pour les copropriétés est très récent : il n'a donc pas atteint son point de maturité. Des dossiers sont en cours de montage par les opérateurs ou en cours d'instruction dans les services déconcentrés : nous approchons les 10 000 demandes, en termes de logements.
L'aide collective en faveur des copropriétés nécessite la compréhension des copropriétaires, puis leur engagement lors du vote des travaux.
Nous disposons d'un peu moins de 700 agents dans les services déconcentrés sur tout le territoire national : ce chiffre est satisfaisant mais il est variable selon les départements. Les délais d'instruction vont de deux mois à deux mois et demi. Ce temps d'instruction devrait être réduit de 50 % du fait de la dématérialisation. Mais n'oubliez pas non plus le temps de préparation des dossiers en amont qui est souvent bien plus long : il faut réaliser l'état des lieux, le diagnostic, le programme des travaux, l'ingénierie financière...
Pour l'outre-mer, les aides de l'ANAH sont uniquement ciblées sur les propriétaires bailleurs. Lors du conseil d'administration de mars dernier, il a été décidé de lancer une expérimentation outre-mer avec l'adaptation du programme « Habiter mieux », puisque les conditions climatiques et le patrimoine bâti diffèrent de ceux de la métropole. Dans un an, nous dresserons un premier bilan.
Vous m'avez aussi interrogée sur les situations contrastées en fonction des départements : n'oublions pas que 70 % de nos aides passent par des opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH). Or, celles-ci sont très diverses : certaines sont centrées sur les copropriétés, d'autres ressemblent à des projets d'aménagement et d'autres enfin sont plus thématiques. Les collectivités territoriales peuvent abonder les aides de l'agence selon des barèmes très variables. Enfin, n'oublions pas les spécificités propres des bâtis et des occupants dans les territoires. Nous présentons le bilan des opérations programmées tous les cinq ans afin de répondre au mieux aux attentes des collectivités territoriales.
M. Pascal Duchadeuil . - Je partage les propos qui viennent d'être tenus. Nous sommes face à des enjeux de grande ampleur : la précarité énergétique touche 7 à 8 millions de logements. En tenant compte des quatre premiers déciles pour les revenus, nous arrivons à 3,8 millions de logements. En outre, 150 000 logements sont des « passoires thermiques », dont 75 000 sont pris en charge par l'ANAH.
Comme il a été dit, il faut être diplômé pour comprendre l'ensemble des aides disponibles et leur articulation, d'où l'importance de la proximité afin de garantir la fiabilité des informations. C'est pour cette raison que nous prônons les délégations, mais nous savons bien que les résultats peuvent varier considérablement d'un territoire à l'autre.
M. Michel Pelenc . - Le conseil syndical des copropriétés doit avant tout savoir quelles sont les aides disponibles. Récemment, nous avons informé les copropriétaires d'une tour de 300 logements dans le XIII e arrondissement des aides importantes dont ils pourraient bénéficier et ils avaient du mal à nous croire. Outre ce problème de crédibilité, il faut assurer la sécurité du dispositif de financement lors du vote de l'assemblée générale.
En Guyane et à Mayotte, il va falloir se retrousser les manches car le travail est immense.
Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de M. Philippe Dallier.