EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 26 juillet 2017, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a entendu une communication de M. Michel Berson, rapporteur spécial, sur l'Agence nationale de la recherche (ANR) et le financement de la recherche sur projets .
M. Michel Berson , rapporteur spécial . - Depuis maintenant une quinzaine d'années, dans les pays industrialisés qui se situent à la frontière de la connaissance, les équipes de chercheurs doivent candidater lors d'appels à projets compétitifs pour obtenir les financements nécessaires au développement de leurs projets de recherche.
La sélection des projets est effectuée par des experts scientifiques de très haut niveau dotés d'une totale indépendance et qui doivent apporter la preuve de leur absence de conflits d'intérêt.
Je précise que s'il cherche à dynamiser la recherche, le financement sur projet n'a pas pour autant vocation à constituer son unique mode de financement, puisque les crédits récurrents des organismes de recherche demeurent largement majoritaires. Je n'ai d'ailleurs, pour ma part, jamais cherché à opposer ces deux modes de financement, qui sont complémentaires.
Pour ces différentes raisons, le financement de la recherche sur projets est reconnu comme un outil pertinent pour favoriser la compétitivité d'un système de recherche.
C'est l'Agence nationale de la recherche (ANR), créée en 2005, qui est chargée d'assurer le financement sur projets de la recherche française.
Or, l'attrition de ses crédits d'intervention fragilise aujourd'hui ce mode de financement pratiqué par tous les grands pays de la recherche dans le monde.
C'est pourquoi j'ai souhaité conduire un contrôle budgétaire sur cet établissement public devenu incontournable dans l'écosystème de la recherche française, mais qui souffre aujourd'hui d'une profonde crise de défiance de la part des chercheurs.
La démission de son Président-directeur général Michael Matlosz, intervenue le 18 juillet dernier, est assurément un symptôme des difficultés auxquelles doit faire face l'ANR.
Coïncidant avec le début de la législature, elle peut également être l'occasion pour l'agence de prendre un nouveau départ.
Le rapport que je vous présente aujourd'hui vise précisément à tracer des perspectives pour cet organisme qui joue un rôle absolument nécessaire au bon fonctionnement de notre système de recherche, pour peu qu'on lui accorde les moyens dont il a besoin pour bien fonctionner.
Je précise qu'il porte sur la mission principale de l'Agence nationale de la recherche - le financement de la recherche sur projets - et pas sur ses autres missions, comme par exemple son rôle d'opérateur pour les crédits « enseignement supérieur et recherche » des trois programmes d'investissements d'avenir.
La France pratiquait les appels à projets avant la création de l'ANR. Mais elle le faisait de façon peu visible et à une échelle relativement réduite.
La création de l'ANR en 2005, qui s'est opérée dans le cadre plus large de l'ambitieuse loi de 2006 de programme pour la recherche, visait à doter la France d'une agence de moyens opérationnelle chargée d'organiser le financement de la recherche sur projets dans toutes les disciplines et à grande échelle.
La création de l'agence avait été suivie d'une augmentation continue de ses crédits d'intervention répartis par appels à projets compétitifs, qui avaient atteint un point haut à 650 millions d'euros en 2009.
À partir de 2010, cette dotation, portée par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » a continuellement diminué.
Cette baisse des crédits d'intervention de l'ANR dévolus aux appels à projets compétitifs s'est accélérée à partir de 2013 lorsque le Gouvernement a décidé de réduire cette enveloppe au profit des subventions aux organismes de recherche, à la suite des Assises de la recherche de 2012.
Au total, entre 2009 et 2015, les crédits d'intervention de l'agence répartis par appels à projets ont donc chuté de 40 %. Ils ont atteint un point bas très critique en 2015 à 390 millions d'euros.
La baisse de la dotation de l'ANR et l'augmentation continue du nombre de soumissions de projets (+ 9 % entre 2010 et 2013 à modalités constantes, + 50 % à compter de 2014 avec le passage aux deux temps dans le processus d'évaluation) ont provoqué un effondrement du taux de succès moyen aux appels à projets de l'agence, qui est passé de 25,70 % en 2005 à 20,10 % en 2012 puis 16,5 % en 2013 avant de sombrer à 11 % en 2014 et en 2015.
Prenant conscience que la sévère attrition des crédits d'intervention de l'ANR entraînait un taux de succès des appels à projets toujours plus faible et décourageant pour les équipes de chercheurs, le Gouvernement a enfin décidé de mettre fin à ce mouvement de baisse en allouant 457 millions d'euros de crédits d'intervention à l'ANR en 2016 au titre des appels à projets, soit une hausse de 17 % de ces crédits.
Le taux de sélection des projets, qui s'est amélioré en 2016 devrait de nouveau augmenter en 2017, grâce à la hausse des crédits d'intervention de l'ANR. La barre des 15 % de sélection annoncée par l'ancien Président de la République devrait être atteinte.
Mais tous les scientifiques s'accordent à dire qu'en dessous d'un taux de sélection de 20 à 25 %, on écarte nécessairement d'excellents projets et l'on procède à une sélection arbitraire.
Deux exemples récents permettent de mesurer la gravité de la situation.
J'ai lu récemment une interview du dirigeant d'un organisme de recherche qui affirmait ne plus inciter ses chercheurs à candidater aux appels à projets de l'ANR, compte tenu du temps mobilisé excessivement long pour concevoir les projets et rédiger les dossiers de demande de financement.
La tension est tout aussi vive du côté des experts scientifiques chargés de sélectionner les dossiers.
Consternés par le fait qu'ils devaient rejeter 40 % des projets les mieux notés qui leur avaient été présentés, compte tenu de la faiblesse des crédits à distribuer, l'ensemble des membres du comité d'évaluation scientifique « Mathématiques et informatique théorique » ont présenté collectivement leur démission le 1 er juin 2016 et n'ont pas souhaité fournir de listes de résultats à l'ANR. D'autres scientifiques qui travaillaient pour l'agence leur ont emboîté le pas depuis.
Le nouveau Président de la République paraît conscient du problème puisqu'il a écrit le 3 avril 2017, en réponse à un questionnaire que lui avaient adressé une centaine de personnalités scientifiques que « la réduction opérée en début de quinquennat [en 2012] des moyens de l'ANR a été une erreur » et « qu'il lui redonnerait des moyens comparables à ceux des meilleures agences de financement de la recherche chez nos partenaires européens ».
Je souscris entièrement à cette proposition et considère qu'il serait indispensable de permettre à l'ANR de retrouver d'ici 2020 au plus tard son niveau de crédits d'intervention répartis par appels à projets de 2009, soit 650 millions d'euros, ce qui correspond à un budget total de 850 millions d'euros de crédits d'intervention pour l'ANR. Un budget de ce niveau permettrait à l'ANR de renouer avec des taux de succès davantage acceptables, bien que toujours relativement bas.
En revanche, si l'ANR devait voir ses moyens stagner à un niveau similaire à ceux qu'elle a connus ces dernières années, la question de la pertinence de son existence serait sans doute posée.
À mes yeux, la faiblesse de ses crédits d'intervention explique à 80 % l'image négative de l'Agence nationale de la recherche auprès des chercheurs.
Si je caricature un peu, je pourrais résumer les 20 % restant en me limitant à l'emploi de deux mots : technocratie et bureaucratie.
En quelques années, l'ANR a bâti une gigantesque machine à évaluer, à trier et à sélectionner, avec succès.
Pour autant, elle n'est pas toujours parvenue à éviter les deux écueils -technocratie et bureaucratie - que j'ai mentionnés. Et la faiblesse de ses moyens budgétaires ne fait que rendre plus visibles ces deux défauts.
Les critiques formulées par les chercheurs sur ce registre sont nombreuses et je ne vais vous en citer que quelques-unes : programmation trop longue, jargonnante et nébuleuse, dossiers trop lourds à constituer, demandes de renseignements administratifs excessivement précis, manque d'explications fournies aux chercheurs en cas d'échec, communication lointaine, contrôles tatillons une fois les projets lancés, etc.
L'ancien Gouvernement et les responsables de l'agence avaient conscience de ces problèmes et il serait injuste de prétendre que rien n'a été fait ces dernières années pour apporter des solutions.
Je pense en particulier à la mise en place en 2014 de la sélection en deux phases lors des appels à projets. Alors que les chercheurs devaient avant cette date soumettre à l'ANR des dossiers administratifs extrêmement complets, ils peuvent désormais se limiter à une note de trois pages lors de la pré-sélection, qu'ils complètent ensuite par un dossier de vingt pages s'ils sont autorisés à participer à la seconde phase de sélection. Cette mesure a été très appréciée par les chercheurs.
Mais il faut aller encore plus loin dans la simplification et l'allègement des procédures, car la charge administrative qui pèse sur les chercheurs qui déposent des projets à l'ANR reste encore trop lourde.
C'est pourquoi je recommande dans mon rapport de réduire le nombre d'instruments financiers de l'Agence nationale de la recherche, d'adopter un plan d'action annuel plus court et plus précis, d'améliorer la transparence vis-à-vis des chercheurs à tous les stades des appels à projets ou bien encore d'adopter une communication institutionnelle plus directe et plus lisible.
Lors de la réalisation de ce contrôle budgétaire, je me suis également intéressé à l'organisation et au fonctionnement internes de l'agence.
Je ne prétends naturellement pas avoir mené un audit de cet organisme, travail qui relève de la compétence du Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES).
Je recommande d'ailleurs que le Haut conseil réalise une nouvelle évaluation de l'ANR, dans la mesure où son dernier rapport date de 2012. Je suis certain que ses propositions techniques pourraient être très utiles à la nouvelle direction de l'agence qui sera nommée dans les prochaines semaines.
Pour autant, les auditions que j'ai menées m'ont permis de formaliser un certain nombre de constats et de formuler quelques recommandations sur le fonctionnement de l'ANR.
La gouvernance de l'Agence a été révisée par décret en 2014 mais je crois qu'il est encore possible de la simplifier en supprimant certains comités qui créent plus de difficultés qu'ils n'en résolvent, en particulier lors de la lourde élaboration de sa programmation annuelle.
Depuis le 15 décembre 2016, l'Agence nationale de la recherche est enfin dotée d'un contrat d'objectifs et de performance pour la période 2016-2019. Cette signature a mis fin à une anomalie qu'il convient de ne pas minimiser : il a fallu onze ans à l'État pour donner une feuille de route à son agence de financement de la recherche !
Reste désormais à l'appliquer avec rigueur. Parmi les objectifs à tenir dans les années à venir, je ne peux manquer d'évoquer la question de l'apurement des impayés accumulés par l'Agence nationale de la recherche, en particulier avant 2010.
En ce qui concerne les ressources humaines de l'agence, la situation paraît s'être stabilisée ces dernières années après une phase de très forte croissance qui s'est effectuée dans la douleur.
Depuis maintenant plusieurs années, les effectifs de l'ANR ont atteint environ 260 ETPT, soit un niveau censé permettre à ses personnels de faire face dans de bonnes conditions à leur charge de travail.
Surtout, la part du personnel en CDD s'est stabilisé autour de 23 % en 2016 et le turn over n'a concerné que 12 % des effectifs, signe que l'ANR est entrée dans une phase de maturité favorisant un climat social plus serein.
Les efforts menés par les directions successives de l'ANR pour améliorer la situation des personnels devront donc être poursuivis dans les années à venir car l'Agence a besoin de pouvoir compter sur des équipes efficaces et dynamiques pour mener à bien ses lourdes missions.
En conclusion, je voudrais redire que, si les difficultés actuelles de l'Agence nationale de la recherche peuvent s'expliquer en partie par les tensions que suscitent sa programmation ou par les insuffisances de sa communication, force est de constater que la véritable raison de cette crise de confiance ne relève pas de la responsabilité de l'agence et de ses dirigeants.
L'ANR est aujourd'hui terriblement fragilisée par la faiblesse de ses moyens, qui lui sont attribués par l'État.
Ayant bâti des processus de sélection extrêmement rigoureux, elle se trouve réduite à jouer un rôle particulièrement ingrat : éliminer avec une sévérité extrême la très grande majorité des projets qui lui sont soumis, alors même qu'une partie d'entre eux sont excellents.
Il n'est pas cohérent de prétendre vouloir développer le financement de la recherche sur projets en France, et dans, le même temps, de confier à l'agence de moyens chargée de répartir les financements des crédits notoirement insuffisants.
Car cela a exactement le résultat contraire de celui qui est recherché : les appels à projets apparaissent comme un processus injuste, chronophage et fastidieux, au point que beaucoup de chercheurs renoncent à soumettre leurs dossiers.
À l'évidence, cette situation ne peut perdurer plus longtemps.
M. Marc Laménie . - Le rapporteur spécial a rappelé que l'Agence nationale de la recherche a vu ses moyens diminuer depuis sa création en 2005. Il a également souligné les difficultés liées à la bureaucratie et à la technocratie. Comment simplifier cette organisation ? Par ailleurs, je m'interroge sur la nécessité de multiplier ce type de structures alors que les universités, de même que certains grands groupes, ont déjà des unités de recherche et qu'il existe des instituts universitaires de technologie. Vous estimez qu'un budget d'intervention de 850 millions d'euros est nécessaire, ne peut-on envisager de faire aussi bien sans une telle structure ? Quelle est, selon vous, la pérennité de cette agence ?
Mme Fabienne Keller . - La création de l'Agence nationale de recherche visait à aligner la France sur les standards internationaux, notamment sur ce qui se fait aux États-Unis, afin de soutenir les laboratoires les plus performants via un système de financement transversal, permettant de comparer différents projets de recherche.
Les crédits d'intervention de l'Agence nationale de recherche sont passés de 850 millions d'euros à 500 millions d'euros. Où cela place-t-il l'agence par rapport aux grands organismes de recherche : CNRS, Inserm, CEA, etc., par rapport à la recherche universitaire et par rapport au programme d'investissements d'avenir, qui finance en partie l'agence ? Localement, nous constatons que les laboratoires peuvent bénéficier de nombreux cofinancements.
L'objectif de départ - aider les laboratoires performants et ayant une visibilité dans leur discipline - a-t-il été rempli ou la diminution des moyens qui s'est accompagnée d'un taux de succès des appels à projets décourageant a-t-elle décrédibilisé cet outil pourtant efficace dans d'autres pays ?
M. Vincent Capo-Canellas . - Depuis la création de l'agence, il y a certes eu un phénomène de contrainte budgétaire, mais peut-être a-t-on aussi fait les choses à moitié. En effet, on a le sentiment que l'on maintient l'outil sans lui donner de moyens afin de le « tuer ». Aussi, selon vous, la baisse des crédits est-elle liée à des questions budgétaires ou traduit-elle une volonté de changer de cap et de réduire le champ des missions confiées à l'Agence nationale de la recherche ?
Par ailleurs, cette évolution traduit-elle un coup très fort porté à l'effort de recherche ou les outils existants ont-ils permis de compenser cette baisse ?
M. Michel Berson , rapporteur spécial . - Pour répondre à Marc Laménie, l'Agence nationale de recherche est une sorte de banquier, qui contribue au financement de programmes proposés par des chercheurs issus d'universités, de grands organismes, voire d'entreprises, même si cela reste marginal.
Les 850 millions d'euros que j'évoquais me semblent constituer un seuil permettant de répondre dans de bonnes conditions aux demandes déposées. Je précise qu'il s'agit de financement sur projet. Cela ne doit pas être confondu avec les crédits récurrents en faveur des universités ou des grands organismes.
Dire que l'on pourrait faire aussi bien ou mieux sans l'Agence nationale de la recherche ne me paraît pas fondé. En effet, comme l'a rappelé Fabienne Keller, en 2005, l'objectif était de s'aligner sur les grands standards européens en créant un dispositif de financement de la recherche sur projets. Cela existait avant mais de manière marginale, la recherche étant essentiellement financée sur des crédits récurrents. Or on constate qu'à l'échelle internationale le financement sur projets devient de plus en plus important alors qu'en France, après une prise de conscience au milieu des années 2000, les crédits consacrés à ce type de financements ont diminué au profit des grands organismes et des universités via un phénomène de vases communicants. Cela s'est traduit par une diminution des crédits en faveur des projets et par une augmentation des financements moins ciblés, qui ont pu servir à alimenter la trésorerie des grands organismes et des universités pour leur permettre de financer leurs dépenses de fonctionnement et non pour faire de la recherche.
Pour répondre à Fabienne Keller, l'Agence nationale de la recherche devrait bénéficier d'un peu plus de 670 millions d'euros de crédits d'intervention en 2017. En dessous du seuil que j'évoquais de 850 millions d'euros, cela ne me semble pas viable. À titre de comparaison, le budget du CNRS s'élève à 3,2 milliards d'euros, celui de l'Inserm à 896 millions d'euros et celui du CEA à 4,1 milliards d'euros. Au total, la recherche publique représente une dépense de dix milliards d'euros.
Pour répondre à Vincent Capo-Canellas, mon sentiment est qu'il y a une volonté de conserver l'outil, même si la prise de conscience par l'ancien Président de la République, qui s'est traduite par une augmentation des crédits consacrés à l'agence en 2016 et 2017, a été tardive.
Par ailleurs, l'actuel Président de la République a déclaré que la diminution des moyens de l'agence avait été une erreur et qu'il porterait ses crédits à une hauteur comparable à ceux des grandes agences internationales. Il s'agit d'une déclaration d'intention mais je ne peux pas imaginer qu'il n'en soit pas ainsi dans la mesure où, je le redis, les moyens de l'agence ont atteint un seuil en dessous duquel sa viabilité est en question. De manière prudente, je propose que ses crédits d'intervention soient portés à 850 millions d'euros à l'horizon 2020, tout en sachant que pour que l'Agence nationale de la recherche soit aussi compétitive que les grandes agences internationales, un budget de l'ordre d'un milliard d'euros, soit 10 % de l'ensemble des crédits consacrés à la recherche, serait nécessaire.
Pour être précis, outre l'Agence nationale de la recherche, le financement sur projets comprend différents vecteurs : le programme d'investissements d'avenir, la participation des collectivités territoriales, notamment des régions, des départements et des métropoles, et les crédits européens, de plus en plus conséquents. Sur ce dernier point, je rappelle qu'un mouvement existe depuis plusieurs années se traduisant par une diminution des demandes déposées auprès de l'agence et, dans le même temps, par une augmentation de celles déposées auprès de l'Europe.
Tant que le taux de succès des appels à projets n'atteindra pas 20 %, alors que ce taux à l'international est de 25 %, il sera difficile pour l'agence d'être performante.
La commission a donné acte de sa communication à M. Michel Berson, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.