EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 12 juillet 2017, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission entend la présentation du rapport d'information de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, sur la situation des finances sociales.
M. Alain Milon , président. - Nous commençons une matinée relativement chargée par une communication de notre rapporteur général sur la situation des finances sociales.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général . - À l'approche du débat d'orientation des finances publiques du 20 juillet prochain, cette communication a pour objet de faire un point sur la situation des finances sociales alors que les résultats de la gestion 2016 et les perspectives 2017 sont connus, pour le régime général de sécurité sociale, depuis la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale tenue le 6 juillet.
L'ordre du jour de la commission m'invitant à la brièveté, je renverrai, pour plus de détail, au rapport écrit.
Comme à chaque fois, j'évoquerai deux périmètres différents :
- celui, en comptabilité nationale, des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui sert à apprécier le respect de nos engagements européens et qui comprend la sécurité sociale mais aussi les retraites complémentaires, l'assurance-chômage ou encore la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) ;
- celui, en comptabilité générale, de la sécurité sociale, qui recoupe le périmètre du projet de loi de financement que nous examinons chaque automne.
En 2016, les ASSO sont en déficit pour la huitième année consécutive. Le déficit est de 2,9 milliards d'euros, soit 0,1 point de PIB alors que le programme de stabilité 2016 prévoyait l'équilibre, en intégrant notamment les effets, encore assez hypothétiques, d'une nouvelle convention d'assurance-chômage.
Par rapport à 2015, le solde s'améliore de 1,8 milliard dont 500 millions d'euros sont imputables à un résultat de la Cades meilleur qu'anticipé.
Hors Cades et FRR, dont les missions s'inscrivent dans une temporalité différente, qu'il s'agisse d'amortir les déficits passés ou de financer les retraites à venir, le déficit des administrations de sécurité sociale (ASSO) est de 15 milliards d'euros, ce qui permet de mesurer le chemin à parcourir. L'assurance-chômage est en déficit de 4,5 milliards d'euros, les retraites complémentaires de 3,8 milliards d'euros.
Les recettes portent la marque de la poursuite du pacte de responsabilité et progressent moins vite (1,3 %) que la masse salariale (2,4 %).
Au total, les prélèvements obligatoires affectés à la sphère sociale représentent 24 % du PIB en 2016, comme en 2013, c'est-à-dire avant le pacte de responsabilité.
La persistance d'un déficit conduit logiquement à creuser la dette sociale qui atteint 225 milliards d'euros à fin 2016, soit 5 milliards de plus qu'en 2015 et 10,1 % du PIB. La dette de l'assurance-chômage, qui représente près de 30 milliards d'euros à fin 2016, explique cette évolution.
En 2017, après 8 ans de déficits, les ASSO présenteraient un excédent de 0,1 point de PIB. Les recettes progresseraient de 2,7 %, en ligne avec l'évolution de la masse salariale, tandis que la progression des dépenses serait contenue à 1,7 %, sous l'effet du ralentissement des dépenses de vieillesse. Les prélèvements obligatoires seraient de 23,9 % du PIB.
Le déficit prévisionnel des régimes de retraites complémentaires serait de 4,8 milliards d'euros, couvert par un prélèvement sur les réserves du régime, après une amélioration conjoncturelle du solde en 2016 qui n'est pas reconductible.
L'assurance-chômage serait déficitaire de 3,8 milliards d'euros. La nouvelle convention, sur laquelle je reviendrai, ne produit que des effets limités, moins de 100 millions d'euros en 2017.
Quittant la comptabilité nationale et les administrations de sécurité sociale, j'en viens à la situation des régimes obligatoires de base, qui constituent le champ du PLFSS. La commission des comptes de juin ne comporte traditionnellement que peu d'éléments sur les autres régimes obligatoires de base, je me concentrerai donc sur le régime général et le FSV.
Le solde du régime général et du FSV s'établit à - 7,8 milliards d'euros en 2016, soit une amélioration de 3 milliards d'euros par rapport à 2015 mais une détérioration de 0,7 milliard d'euros par rapport à la dernière prévision.
Par rapport à cette prévision, il manque 1 milliard d'euros de recettes, concentré sur les revenus d'activité. De moindres dépenses, sur les prestations de la branche famille et sur les dépenses de gestion administrative, n'ont pas permis de compenser ces moindres recettes.
J'évoquerai rapidement les différentes branches.
La branche maladie présente un déficit de 4,8 milliards d'euros, en amélioration de 973 millions d'euros. Ce solde est plus dégradé que celui annoncé par la LFSS qui était de 4,4 milliards d'euros mais surtout, ainsi que l'a rappelé le président Durrleman lors de son audition sur la certification des comptes du régime général pour 2016, son amélioration est très largement imputable à un produit exceptionnel de CSG dont le rattachement à l'année 2016 est contestable.
Corrigé de ce produit exceptionnel, le solde de l'assurance maladie serait de 5,5 milliards d'euros, une amélioration de 233 millions d'euros par rapport à 2015.
Comme en 2015, l'Ondam est tenu, le dérapage des soins de ville étant compensé par des mesures de régulation sur l'Ondam hospitalier.
Après 12 années de déficit, la branche vieillesse enregistre un excédent de 919 millions d'euros en 2016, inférieur à la prévision de 1,1 milliard d'euros en PLFSS. La branche bénéficie d'une faible inflation qui limite les revalorisations et des effets cumulés du relèvement progressif de l'âge légal et de l'âge d'annulation de la décote, tandis que le relèvement des taux de cotisations se poursuit.
Grâce à une bonne tenue de ses recettes, le déficit du fonds de solidarité vieillesse se stabilise à un niveau élevé de 3,6 milliards d'euros (0,1 milliard d'euros de moins que la prévision du PLFSS pour 2017).
Le déficit de la branche famille, 1 milliard d'euros, est conforme à la prévision. Il s'améliore de 500 millions d'euros par rapport à 2015.
La branche AT-MP, qui enregistre à la fois un recul de ses charges et de ses produits, consolide son excédent de 0,8 milliard d'euros, supérieur de 0,1 milliard d'euros à la prévision.
Je rappelle qu'un transfert de dette de l'Acoss à la Cades est intervenu en 2016 pour un montant de 23,6 milliards d'euros, saturant l'ensemble des possibilités de transfert prévues par la loi de financement pour 2011. L'Acoss porte donc en trésorerie les déficits du régime général pour 2016 ainsi que ceux de 2015 qui n'ont pu être repris. La situation particulière des taux d'intérêts conduit à un résultat financier positif de 91,7 millions d'euros.
Au sein de la Cades, compte tenu de ce nouveau transfert, 135,8 milliards d'euros restaient à amortir.
A propos de l'année 2017, il est possible de poser le même constat que les années précédentes : le déficit de la sécurité sociale se réduit mais moins que prévu. J'ajouterai : il se réduit beaucoup moins qu'annoncé.
Le solde du régime général et du FSV serait de - 5,5 milliards d'euros en 2017, après 7,8 milliards d'euros en 2016. Cette amélioration du solde, de 2,2 milliards d'euros, est inférieure à celle constatée entre 2015 et 2016 ; elle est inférieure de 1,3 milliards d'euros à l'amélioration prévue par la LFSS pour 2017.
Cet écart est dû à des recettes moins élevées que prévu, qui seraient inférieures de 1,7 milliard d'euros par rapport à la prévision.
L'écart le plus important concerne la branche maladie dont le déficit serait de 4,1 milliards d'euros et non de 2,6 milliards d'euros comme annoncé. Des efforts très importants, que j'ai eu l'occasion de détailler lors de l'examen du PLFSS, avaient pourtant été consentis en recettes au profit de l'assurance maladie : augmentation des droits tabac, transfert de cotisations de la branche AT-MP, concours de la Cnsa et transfert de 874 millions d'euros depuis l'ex section III du FSV pour amorcer le fonds innovation. La commission des comptes souligne que sans ce dernier apport, qualifié de « largement artificiel », le déficit de l'assurance maladie se creuse à 5 milliards d'euros, un résultat moins bon qu'en 2016.
La branche vieillesse consolide son excédent avec un solde de 900 millions d'euros, inférieur au 1,6 milliard attendu. Il semble que les effets à attendre de la restriction du cumul emploi-retraite aient été moindres qu'escompté.
Le solde du FSV se dégrade, quant à lui, à 4 milliards d'euros de déficit. Le solde de l'ensemble vieillesse + FSV, déficitaire de 2,9 milliards d'euros, ne s'améliore pas. Rappelons que le FSV n'a pas connu d'excédent depuis 2008.
La branche famille dont le solde prévisionnel était à l'équilibre, présente un excédent de 500 millions d'euros. Ce résultat serait imputable à une moindre perte de recettes liée à la réduction de la cotisation famille, à un moindre recours à la prestation partagée d'éducation de l'enfant et à une moindre dynamique des prestations extralégales.
La branche AT-MP consolide son excédent à 0,9 milliard d'euros. C'est mieux que prévu en raison d'une baisse des dépenses.
Comme je l'indiquais à propos de 2016, ces résultats sont portés en trésorerie par l'Acoss, pour un montant cumulé de plus de 20 milliards d'euros et pour un résultat financier comparable à celui de 2016, positif de plus de 90 millions d'euros.
La Cades présente à nouveau un montant de dette amortie supérieure à la dette à amortir, qui devrait être de 121 milliards d'euros en fin d'année.
Quelles perspectives après 2017 ?
2018 est une étape difficile dans une trajectoire de retour à l'équilibre qui est, pour ce qui concerne la sécurité sociale, une nouvelle fois différé.
La loi de financement pour 2017 avait prévu un retour à l'équilibre et même un excédent en 2019. Selon cette trajectoire, la branche maladie améliorait successivement son solde de 2,2 milliards d'euros, puis de 2,4 milliards d'euros. Nous venons de voir que nous ne sommes pas sur cette tendance. J'avais alors souligné que les taux de progression de la masse salariale paraissaient élevés au regard de la chronique de sa progression sur la période récente (3,8 % en 2019 et 4,1 % en 2020).
Ces taux de progression ont été revus, pour 2018, par le programme de stabilité d'avril dernier de 3,6 % à 2,9 %. Or un point de masse salariale équivaut à 2 milliards d'euros. Ce serait donc une moindre recette de 1,4 milliard d'euros.
Il faudra trouver un substitut à des recettes exceptionnelles : transfert depuis le FSV, transfert de la branche AT-MP et de la CNSA ne seront pas forcément reconductibles pour la branche maladie, pas plus que les cinq trimestres de taxe sur les véhicules de société pour la branche famille.
Cette dernière recette exceptionnelle se traduit au demeurant par la perception de trois trimestres seulement en 2018, soit une moindre recette de 150 millions d'euros.
Le paiement d'un acompte de C3S en 2017 se traduira par une perte de recettes de 0,4 milliard d'euros en 2018.
S'y ajoute l'effet du crédit d'impôt de taxe sur les salaires mis en place en LFR 2016, pour un montant de 0,6 milliard d'euros.
Au total, 1,2 milliard d'euros de mesures nouvelles négatives affecteront les recettes de la sécurité sociale en 2018.
En dépenses, l'effet en année pleine de la convention médicale (960 millions d'euros) devrait se faire sentir alors que des négociations ont été conclues (chirurgiens-dentistes pour un montant de 140 millions d'euros) ou sont en cours de négociation (infirmiers, pharmaciens, masseurs kinésithérapeutes).
Le protocole professionnel parcours carrières et rémunérations poursuit sa montée en charge, pour un montant cumulé estimé à 536 millions d'euros en 2018 pour la fonction publique hospitalière.
Les tensions sur l'exercice 2018 ne sont donc pas négligeables. Le Gouvernement devra surtout faire face à la moindre progression de la masse salariale.
Plus largement, l'examen de l'exécution du plan de 50 milliards d'économies, dont 21 milliards pour les administrations sociales, atteste de la difficulté à gager des pertes de recettes par une diminution des dépenses. D'abord retardé dans son rythme d'exécution, avant d'être revu à la baisse de 21 à 20 puis à 18 milliards d'euros, le plan est ré estimé à 12,5 milliards d'euros d'économies sur trois ans par la Cour des comptes.
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes a analysé les écarts en dépenses publiques en France avec la moyenne de l'Union européenne. L'écart principal, 2,8 points de PIB, est représenté par les retraites. Ajouté aux postes santé, famille, chômage et autres protections sociales, l'écart représente 5,5 points de PIB.
A la suite de la révision des projections démographiques par l'Insee, le Conseil d'orientation des retraites estime désormais que le déficit du régime de base devrait se creuser dès 2018.
C'est dans ce contexte dégradé que nous aurons à débattre dans les mois à venir des conséquences d'une réforme systémique.
Notre commission avait alerté à l'automne dernier sur le fait que les régimes de retraite n'étaient pas « à l'équilibre pour des décennies ».
J'en terminerai avec la question de la dette sociale. La dette de la sécurité sociale n'est pas stabilisée tant que les déficits continuent. Elle est une charge supplémentaire pour l'avenir. Si la dette hospitalière se stabilise autour de 30 milliards d'euros, celle de l'assurance-chômage devrait atteindre 40 milliards d'euros à l'horizon 2020.
Dans ses dernières perspectives financières, l'assurance-chômage estime que la nouvelle convention, conjuguée à une révision des règles d'indemnisation des travailleurs frontaliers devrait permettre, en régime de croisière, une économie équivalente au déficit structurel, évalué à 1,5 milliards d'euros. La question de la dette reste donc entière.
Voici, mes chers collègues, les éléments que je souhaitais souligner ce matin, dans la perspective du débat d'orientation des finances publiques.
M. Yves Daudigny . - Je remercie le rapporteur général pour son rapport et la mesure de ses commentaires. Il y a effectivement une mauvaise surprise avec un écart d'1,3 milliard d'euros par rapport à la prévision. La cause en est bien connue : un effet base défavorable et de moindres recettes. Mais ces résultats ne remettent pas en cause la maitrise des dépenses. Il faut les replacer dans le contexte : en 2012, le déficit était de 17,5 milliards d'euros ; il serait de 5,5 milliards d'euros en 2017. Il s'agit de résultats encore provisoires mais la branche vieillesse est à l'équilibre, ainsi que la branche famille et, cela devient habituel, la branche AT-MP. Deux problèmes subsistent : le déficit du FSV s'est établi entre 3 et 4 milliards d'euros ces dernières années mais cela tient plus aux recettes qu'aux dépenses, qui sont des dépenses de solidarité. Le déficit de la branche maladie est compris entre 4 et 6 milliards d'euros et on ne parvient pas à l'équilibre malgré les efforts. En termes de coût, la santé mentale vient avant les cancers et les maladies cardio-vasculaires. Les maladies chroniques représentent 65 % de la dépense et touchent 35 % de la population. Il faudra bien atteindre l'équilibre. Des sujets récurrents sont évoqués, comme les arrêts de travail, les transports sanitaires, les innovations dans l'organisation du système de soins. Je voudrais indiquer un chiffre : en 20 ans aux États-Unis, le coût d'une année de vie supplémentaire est passé de 75 000 à 175 000 euros, c'est dire les défis qui nous attendent pour le coût des médicaments.
Il m'a semblé voir réapparaître dans les discussions un sujet qui était dans l'actualité il y a quelques temps, celui de la fusion des PLF et PLFSS. Le ministre de l'action et des comptes publics a annoncé que les recettes seraient étudiées en même temps pour le budget et la sécurité sociale. C'est là un sujet très important. Je pense que nous serons d'accord, nous qui sommes attachés à la spécificité des comptes sociaux, pour maintenir cette distinction nécessaire à la lisibilité de l'action publique.
M. Georges Labazée . - Notre rapporteur fait référence au sujet des retraites. Je représente la commission au Conseil d'orientation des retraites dont les travaux sont actualisés en permanence. Il faut prendre en compte le facteur temps. On ne peut penser pouvoir rapprocher en 5 ans le secteur public et le secteur privé. En Suède, où le processus a été lancé en 1992, il y a 25 ans, il n'est toujours pas abouti. Je voulais rappeler ce point pour éviter les effets d'annonce et nous inviter à prendre en compte les travaux du COR.
Mme Catherine Deroche . - Les résultats confirment ce qu'avait dit le Sénat au moment de l'examen du PLF et du PLFSS quant à l'optimisme des prévisions. Le Sénat avait raison. Les propos de la ministre, très rassurants, sont démentis actuellement. Les comparaisons avec 2012 ne sont pas pertinentes : nous étions au lendemain d'une crise très profonde alors que sur la période récente, il y a eu un alignement des planètes que le gouvernement d'alors n'a pas su mettre à profit. La branche AT-MP, qui est maintenant à l'équilibre, ne doit pas servir de variable d'ajustement par des prélèvements au profit de la branche maladie. Nous devrons être très vigilants.
Mme Patricia Schillinger . - Les frontaliers suisses, qui sont régis par des conventions spécifiques, seront-ils concernés par la réforme de l'indemnisation du chômage ?
M. René-Paul Savary . - Une fois le constat fait, quelles sont les propositions que nous pourrions être amenés à faire pour participer à l'évolution des comptes sociaux ? Je rappelle que dans le domaine médico-social, des dépenses d'investissements ont aussi été financées par des fonds qui n'étaient pas pérennes. Parallèlement, pour être positif, il faut rappeler que 6 à 7 milliards d'euros sont générés chaque année par les mutuelles avec des possibilités d'économies par la prise en charge de certains dispositifs et de certaines pathologies. Un deuxième point sur lequel nous pourrions progresser est la recherche sur les troubles cognitifs. Il faudra réfléchir à la responsabilisation des malades et aux procédures d'essais cliniques pour que la recherche avance plus rapidement. Il y a une vraie piste d'économie pour la société et de bien être pour les malades.
Mme Annie David . - Je ne rappellerai pas tous les chiffres qui viennent d'être évoqués. Je voudrais proposer des recettes nouvelles sur les différentes branches. Je rappelle qu'avec les exonérations de cotisations sociales, ce sont près de 30 milliards d'euros qui font défaut à la protection sociale, même si quelques transferts du budget tentent de les compenser. Sur la branche maladie, je partage les inquiétudes exprimées par Mme Deroche quant aux transferts depuis la branche AT-MP. Sur la branche famille, nous avions dénoncé la prestation partagée d'éducation de l'enfant et l'on voit que le but recherché, qui était de réaliser des économies, a bien été atteint. Toutes ces mesures ont été prises au détriment des allocataires. On peut se réjouir de la baisse des dépenses de la branche AT-MP mais quand on connaît les besoins de compensation, notamment dans le domaine de l'amiante, on sait qu'ils ne sont pas satisfaits. Il faut donc mettre fin aux exonérations de cotisations sociales, qui n'ont aucun effet sur le chômage mais ont un effet délétère sur les comptes sociaux.
M. Jean-Noël Cardoux . - Je partage les propos de Catherine Deroche. Le gouvernement précédent a bénéficié de conditions tout à fait favorables en matière de prix du pétrole ou d'évolution des taux d'intérêts qui n'ont pas été mises à profit. On peut difficilement comparer cette période récente avec celle de la crise de 2008-2012. Sur les propositions, elles sont difficiles dans le contexte actuel. On sait par exemple que le Gouvernement entend mettre fin à la négociation paritaire sur l'assurance-chômage et faire prendre en charge le chômage par l'État avec une augmentation de la CSG. Il n'est pas surprenant que la branche AT-MP soit excédentaire puisque les cotisations sont modulées en fonction du risque dans les entreprises. L'excédent serait ponctionné pour la mise en oeuvre du compte pénibilité. Nous sommes donc en plein brouillard. S'agissant des chiffres annoncés pour la sécurité sociale, nous ne sommes pas loin des surprises que nous avons constatées sur les comptes de l'État où 8 milliards d'euros de dépenses ne sont pas financées.
Mme Laurence Cohen . - J'attire votre attention sur le fait que, de gouvernement en gouvernement, ce sont toujours les mêmes recettes qui sont utilisées, chercher à faire des économies, ce qui n'améliore absolument pas le recours aux soins de nos concitoyens, ni même les déficits. Je voudrais au moins avancer une proposition : une Casa Act sur les actionnaires, à l'image de la Casa sur les retraités, pourrait contribuer à financer la prise en charge du vieillissement.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général . - Je rappelle que les prélèvements obligatoires sont déjà très élevés dans notre pays, nous sommes à plus de 44 % du PIB, dont 24 % au profit de la protection sociale. Je pense que nous touchons là aux limites, par rapport, notamment, aux autres pays européens. Nous dépensons 5,5 points de PIB de plus que la moyenne européenne en matière sociale. Le principal écart porte, je le rappelle, sur les retraites. On peut peut-être discuter de l'efficacité de ces dépenses.
Je n'ai pas voulu m'engager sur des perspectives mais être assez exhaustif sur les constats pour nourrir la réflexion.
Sur la fusion des débats sur les recettes du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, je rappelle que l'on peut bien sûr débattre mais qu'il ne saurait y avoir de fusion des parties recettes sans modification des lois organiques. Je sais que certains sont partisans de tout mêler et je comprends l'intérêt que cela peut représenter mais je crois que nous devrons être vigilants. J'ai fait part de ma disponibilité sur ce sujet au ministre de l'action et des comptes publics.
Les travaux du COR sont toujours très riches et intéressants mais ce qui m'étonne et m'inquiète, c'est une révision si brutale des perspectives. Ce serait intéressant de les rencontrer à ce propos.
Il est vrai que l'habitude a été prise de ponctionner la branche AT-MP. Elle pourrait effectivement servir au financement du compte pénibilité. Nous allons en débattre.
C'est avec la Suisse que le déficit de l'assurance-chômage sur l'indemnisation des frontaliers est le plus important, 650 millions d'euros. L'assurance-chômage attend globalement 480 millions d'euros d'économies d'une révision des règles. Le sujet est traité au niveau européen. Les propositions de la Commission européenne sont une indemnisation des demandeurs d'emploi par le pays dans lequel ils ont cotisé au moins 12 mois. Les règles issues des conventions avec la Suisse découlent des règles européennes. Il est donc probable que les frontaliers suisses seront concernés.
On voit bien que les économies sont à rechercher notamment dans le domaine de l'assurance maladie pour retrouver le chemin de l'équilibre. Le rapprochement entre les mutuelles et la sécurité sociale est effectivement un sujet de réflexion.
Mme Laurence Cohen . - Et l'égalité salariale entre les hommes et les femmes ?
M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général. - Elle ne se décrète pas. Ce n'est de toute façon pas une seule mesure qui permettra de revenir à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale.
La commission autorise la publication du rapport d'information.