LISTE DES RECOMMANDATIONS
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1) Clarifier l'intérêt de la norme volontaire - Renforcer l'information, dans l'enseignement supérieur et la recherche, puis chez les professionnels sur le bénéfice de la normalisation et de la participation aux travaux de normalisation ( recommandation n° 14 ). - Mieux informer les acteurs économiques, notamment les PME et TPE, que les normes sont, avant tout, d'application volontaire et qu'ils peuvent en outre choisir, parmi plusieurs normes, celles qu'ils considèrent les mieux à même d'assurer la bonne exécution de leur prestation ( recommandation n° 9 ). - Inciter les organisations professionnelles à davantage informer les acteurs économiques de leur secteur des contraintes ou des risques liés à l'application de certaines normes pour la conduite de leur activité ( recommandation n° 10 ). 2) Mieux encadrer la faculté de rendre une norme volontaire d'application obligatoire - Mener à son terme, dans les meilleurs délais, un travail de recensement des normes rendues d'application obligatoire dans un souci de sécurité juridique des opérateurs économiques ( recommandation n° 1 ). - Réserver à des situations exceptionnelles, lorsque des impératifs de sécurité ou de santé publique l'imposent véritablement, la possibilité de rendre une norme d'application obligatoire ( recommandation n° 7 ). - Lorsqu'une norme a été rendue d'application obligatoire, réévaluer périodiquement l'intérêt de ce choix, à l'aune notamment d'une révision de la norme concernée ( recommandation n° 8 ). - Garantir un accès gratuit aux normes rendues d'application obligatoire par une publication et une mise à disposition permanente, sur le site Légifrance , en même temps que les textes réglementaires qui les rendent obligatoires, le cas échéant après mise en place d'un système de licence avec les organismes de normalisation titulaires des droits de propriété intellectuelle sur ces normes ( recommandation n° 15 ). 3) Utiliser le processus de normalisation de manière plus stratégique - Mieux affirmer le principe de la complémentarité de la réglementation et de la normalisation, en laissant à la norme le soin de définir les modalités techniques pour atteindre les objectifs de sécurité et de qualité fixés par le législateur ou le pouvoir réglementaire ( recommandation n° 6 ). |
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- Définir les orientations stratégiques de la normalisation française en pleine concertation avec l'État et les collectivités territoriales, en prenant mieux en considération les travaux en cours ou projetés au niveau européen ou international ( recommandation n° 2 ). - Favoriser le rôle de l'État et des collectivités territoriales comme « stratèges » en orientant l'activité de normalisation afin qu'elle investisse les domaines jugés prioritaires pour les politiques publiques ( recommandation n° 3 ). - Envisager l'introduction d'un mécanisme de « mandat », établi après concertation avec les acteurs économiques intéressés, confié par le Gouvernement au système français de normalisation ( recommandation n° 4 ). - Investir fortement les domaines les plus stratégiques de la normalisation, et en particulier : les services, les nouvelles technologies de l'information et de la communication, l'agriculture et l'alimentation ( recommandation n° 5 ). - Développer une stratégie plus active de positionnement des acteurs français en vue d'occuper des postes de responsabilité dans les instances des organisations européennes et internationales de normalisation ( recommandation n° 27 ). 4) Mieux asseoir la dimension d'intérêt général des normes volontaires - Renforcer l'intégration des travaux d'ateliers pour favoriser, dès que possible, la mise en place de travaux de normalisation sur la base de ces standards, tout en veillant à éviter toute confusion sur leur statut ( recommandation n° 12 ). - Conserver un financement public suffisant de l'activité de normalisation pour préserver son caractère d'intérêt général ( recommandation n° 13 ). - Prendre réellement en considération, pour déterminer le niveau du financement public de l'activité de normalisation, les frais et contraintes matérielles découlant de la traduction en langue française des normes européennes ou internationales afin d'assurer l'accès aux normes par tous les acteurs et leur complète intelligibilité ( recommandation n° 28 ). 5) Favoriser la participation au processus d'élaboration des normes - Faire bénéficier tout nouveau projet de travail de normalisation d'une publicité adéquate et suffisante en favorisant une meilleure connaissance par l'AFNOR des entreprises potentiellement intéressées, grâce aux bureaux de normalisation sectoriels, aux organisations ou syndicats professionnels et, le cas échéant, aux réseaux consulaires ( recommandation n° 11 ). - Veiller à assurer la présence de représentants des administrations concernées pour l'élaboration ou la révision des normes qui mettent en cause des intérêts publics stratégiques ou majeurs ( recommandation n° 16 ). |
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- Favoriser la participation des représentants des collectivités territoriales, notamment par le biais de leurs associations représentatives, à l'élaboration ou la révision des normes qui concernent leurs domaines de compétences ( recommandation n° 17 ). - Renforcer l'intérêt des acteurs associatifs, notamment dans le domaine de la consommation et de l'environnement, pour les travaux de normalisation ( recommandation n° 18 ). - Développer le recours aux moyens de communication audiovisuelle instantanée pour la participation aux réunions des instances de normalisation ( recommandation n° 19 ). - Mieux informer les entreprises, notamment les PME, sur l'éligibilité des dépenses de normalisation, en tant que telles, au crédit impôt recherche, et examiner l'élargissement du dispositif à la totalité des dépenses liées aux travaux de normalisation, y compris celles engendrées par le recours à des consultants extérieurs ( recommandation n° 20 ). - Donner davantage de publicité et renforcer le système d'aide à la participation aux travaux de normalisation dont peuvent bénéficier les PME et TPE ( recommandation n° 21 ). - Assurer la pérennité des aides à la participation aux travaux de normalisation dont peuvent bénéficier les associations agréées, notamment celles représentant les consommateurs ( recommandation n° 22 ). 6) Améliorer la gouvernance du système français de normalisation - Confier les fonctions de délégué interministériel aux normes à un chef de service ou directeur d'administration centrale et celles de responsables ministériels aux normes à des fonctionnaires d'un niveau hiérarchique suffisant ( recommandation n° 23 ). - Poursuivre, selon les modalités déterminées par les acteurs des secteurs concernés, le regroupement des bureaux de normalisation sectoriels afin d'atteindre une taille critique les mettant à même d'assurer de manière optimale leurs missions ( recommandation n° 24 ). - Réexaminer périodiquement les périmètres des Comités stratégiques (CoS) et créer, le cas échéant, des groupes de coordination dans les CoS à périmètres étendus ( recommandation n° 25 ). - Autonomiser le comité d'audit et d'évaluation par rapport à l'AFNOR, en prévoyant notamment la nomination de ses membres et de son président par le ministre ( recommandation n° 26 ). |
I. LA NORMALISATION VOLONTAIRE : UN ÉCOSYSTÈME COMPLEXE
L'une des raisons de la méconnaissance par le grand public de l'activité de normalisation est qu'elle résulte de l'interaction complexe de plusieurs mécanismes d'élaboration aux niveaux national (les États disposant souvent de leur propre système de normalisation), européen et international tout en étant le fait, pour l'essentiel, d'organismes de droit privé reconnus par les États mais largement autonomes dans leur fonctionnement et dans leurs prérogatives.
A. UN SYSTÈME DE PRODUCTION À PLUSIEURS NIVEAUX
Le processus de création de normes volontaires intervient à plusieurs niveaux qui relèvent de règles différentes mais interagissent fortement. C'est aujourd'hui, pour l'essentiel, aux niveaux européen et international que se créent les nouvelles normes : 90 % des nouvelles normes disponibles en France ont en effet pour origine des textes issus des organisations européennes ou internationales de normalisation . Ces normes constituent, au total, 70 % des normes disponibles dans notre pays.
1. Une production « nationale » issue du « système français de normalisation »
L'activité de normalisation a été prise en compte par le droit public français dès 1941.
La loi n° 41-1987 du 24 mai 1941 relative à la normalisation , maintenue en vigueur à la Libération, est le premier acte juridique à reconnaître son existence en droit français et à tenter d'organiser son système d'élaboration, fixant ainsi les fondements de ce que l'on appelle couramment le « système français de normalisation ». Ce texte, toujours en vigueur, renvoie néanmoins au pouvoir réglementaire le soin de définir ce système, en précisant qu'un décret, d'une part, « fixera le statut réglementaire de la normalisation » et, d'autre part, édictera « toutes les mesures reconnues nécessaires à l'établissement et à l'application de la normalisation (...), nonobstant toutes dispositions législatives ou réglementaires contraires. »
C'est aujourd'hui le décret n° 2009-697 du 16 juin 2009 relatif à la normalisation 3 ( * ) qui fixe, pour l'essentiel, le cadre juridique du système et de l'activité de normalisation en la définissant comme « une activité d'intérêt général qui a pour objet de fournir des documents de référence élaborés de manière consensuelle par toutes les parties intéressées, portant sur des règles, des caractéristiques, des recommandations ou des exemples de bonnes pratiques, relatives à des produits, à des services, à des méthodes, à des processus ou à des organisations ».
Ce système est néanmoins également régi par d'autres règles, notamment le règlement (UE) n° 1025/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif à la normalisation européenne, les statuts et le règlement intérieur de l'Association française de normalisation (AFNOR), ainsi que la norme homologuée NF X 50-088 « Normalisation et activités connexes --Activité des bureaux de normalisation --Principes, exigences et indicateurs ». Il a vocation à la fois à produire lui-même des normes volontaires françaises (normes NF) mais également à participer à l'élaboration des normes volontaires au niveau européen (normes CEN) ou international (norme ISO). Mais, de fait, la production française de normes volontaires est désormais très réduite. En flux, les normes françaises représentent aujourd'hui moins de 10 % des nouvelles normes produites . Toutefois, il faut noter le dynamisme des normes françaises dans le domaine du bâtiment , qui forment à eux seuls environ un tiers des nouvelles normes françaises produites.
Le système repose sur deux catégories d'opérateurs, l'AFNOR et les bureaux de normalisation sectoriels (BNS), autour desquels s'ordonnent de multiples instances.
a) L'AFNOR, animateur et principal opérateur du système
Depuis 1926, c'est une association régie par la loi de 1901 qui assure le rôle d'animation du système français de normalisation.
Reconnue d'utilité publique, l'Association française de normalisation (AFNOR) s'est vue confier deux missions principales par le décret n° 2009-697 du 16 juin 2009 relatif à la normalisation :
- d'une part, l'animation de l'activité de normalisation française et la représentation de la France dans les organes de normalisation européens et internationaux. À ce titre, l'AFNOR exerce une mission de service public et est dotée de prérogatives de puissance publique illustrées notamment par le pouvoir reconnu à son directeur général d' homologuer les normes 4 ( * ) afin qu'elles puissent rentrer dans le « catalogue » des normes françaises.
Dans ce cadre, elle s'efforce d'assurer la participation au système français de normalisation de l'ensemble des acteurs, qui ne sauraient se limiter aux seules entreprises. À cette fin, l'AFNOR a créé en son sein des comités destinés à mieux prendre en considération la position d'acteurs n'émanant pas du monde de l'entreprise et, plus particulièrement de l'industrie, historiquement concernée au premier chef par l'activité de normalisation ;
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LES COMITÉS D'AFNOR DESTINÉS À MIEUX PRENDRE EN CONSIDÉRATION LA POSITION DE CERTAINES CATÉGORIES D'ACTEURS Trois comités spécifiques peuvent être évoqués : - le comité « Consommation », qui a notamment pour objet de rassembler les demandes et besoins des consommateurs, de présenter les priorités et contribuer à l'élaboration du programme de normalisation, d'assurer une bonne représentation des consommateurs dans les commissions de normalisation, de préparer les positions françaises au comité pour la politique en matière de consommation (COPOLCO) au sein de l'ISO ( International Standardization Organisation ) et, par le biais du Conseil national de la consommation, d'assurer une information et une participation de l'ensemble des organisations ; - le comité de concertation « Normalisation et artisanat », qui ambitionne de recenser les besoins des partenaires socio-économiques concernés, de définir leur position sur les stratégies et programmes de normalisation en préparation et d'assurer l'information sur les programmes et travaux de la normalisation susceptibles d'avoir un impact sur leurs activités ; - le comité de concertation « Normalisation et collectivités territoriales », dont l'objet est de s'assurer de la représentation des collectivités dans le processus normatif français, européen et international ; d'établir les priorités normatives des collectivités territoriales ; de participer à la mobilisation des collectivités territoriales, de faciliter la veille et d'anticiper les travaux ; et d'orienter les programmes de sensibilisation en région à l'utilisation des informations sur les travaux de normalisation. |
- d'autre part, le conseil et l'accompagnement des stratégies de normalisation des partenaires. En fonction des sujets et des secteurs d'activité, l'AFNOR est ainsi amenée à animer directement certaines commissions de normalisation. Il en est ainsi, aux termes du décret du 16 juin 2009, dans les « domaines communs à un grand nombre de secteurs » et dans les secteurs pour lesquels il n'existe pas de bureau de normalisation sectoriel agréé. Elle exerce alors un rôle analogue à celui d'un bureau de normalisation sectoriel .
À ce jour, pour assurer cette mission, l'AFNOR s'est dotée de six départements qui assurent les fonctions « supports » pour les commissions de normalisation constituées dans les domaines suivants :
- agroalimentaire, santé et action sociale ;
- construction et cycle de l'eau ;
- électrotechnologies ;
- génie industriel, environnement, santé, et sécurité au travail ;
- services, management, consommation, sports et loisirs ;
- transport, énergie, technologies de l'information et de la communication.
Depuis 2014, l'activité de normalisation dans le domaine électrotechnique - initialement exercée par l'Union technique de l'électricité (UTE) fondée en 1907 pour représenter les acteurs français à la Commission électrotechnique internationale (IEC), puis au Comité européen de normalisation électrotechnique (Cenelec) - a rejoint l'AFNOR.
Une convention de transfert a été conclue entre les deux associations à cette fin, qui viendra à échéance à la fin de l'année 2017 et devrait être tacitement reconduite pour quatre ans. La filière électrotechnique, bien que rattachée à l'AFNOR, jouit en vertu de cette convention d'une certaine autonomie dans son fonctionnement comme dans son financement. Les acteurs du secteur ont exprimé leur souhait que cette filière structurée et efficace, directement présente dans les travaux de normalisation, notamment dans les organisations européennes et internationales spécialisées, puisse être préservée.
Dans le cadre de l'accomplissement de ses missions d'intérêt général, l'AFNOR conclut avec l'État des conventions d'objectifs .
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LES CONVENTIONS D'OBJECTIFS ENTRE L'ÉTAT ET L'AFNOR Le contrat d'objectifs conclu entre l'État et l'AFNOR pour la période 2011-2015 était organisé selon cinq axes : améliorer l'efficacité et la transparence de la normalisation ; mieux prendre en compte les besoins des entreprises et associer plus étroitement les PME aux travaux de normalisation ; développer l'influence française à l'international pour faire valoir les intérêts des acteurs économiques français ; donner plus de visibilité à la normalisation ; améliorer la gouvernance d'AFNOR. Ces axes regroupaient 31 actions. Le nouveau contrat , établi pour une période plus courte, 2016-2018 , est centré trois objectifs : - renforcer l'utilisation de la normalisation volontaire comme levier de compétitivité et de croissance, en sensibilisant davantage les acteurs (économiques, industriels, de recherche et institutionnels) à l'intérêt d'une participation aux travaux de normalisation ; - accroître la performance du système français de normalisation pour mieux défendre les intérêts français sur les scènes européenne et internationale, en améliorant l'outil dans toutes ses composantes : processus d'élaboration des normes, mise en oeuvre d'une revue des processus et d'indicateurs pertinents ; renforcement de l'influence française dans les organisations internationales de normalisation ; - conforter la gouvernance de l'AFNOR au bénéfice de sa mission d'intérêt général, en élaborant une stratégie permettant d'assurer sa pérennité et d'améliorer la maîtrise de ses coûts, tout en maintenant en son sein un climat social attractif. |
Depuis quelques années, l'AFNOR, dont l'objet était initialement restreint à la seule activité de normalisation, a diversifié ses activités en adjoignant à sa mission d'intérêt général des activités à caractère commercial dans le domaine de la formation, de l'accompagnement de la performance des organisations et de l'évaluation de conformité - c'est-à-dire la certification - qu'elle exerce par le biais de filiales qu'elle contrôle totalement.
LE GROUPE AFNOR
L'association AFNOR dispose d'un budget de 82,3 millions d'euros pour 2017. Les ressources globales du groupe AFNOR (comprenant l'association et ses filiales) s'élèvent quant à elles à 166 millions d'euros. Selon les comptes consolidés du groupe AFNOR pour l'année 2015, l'association AFNOR a dégagé un résultat net de 500 000 euros, tandis que ses filiales ont enregistré un résultat net de 2,3 millions d'euros.
BUDGET DE L'ASSOCIATION AFNOR POUR 2017 (EN MILLIONS D'EUROS)
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Ressources |
Montant |
% |
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Activités d'édition |
32,2 |
39,3 % |
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Contrats de normalisation et de coopération technique internationale |
20,4 |
24,9 % |
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Produits accessoires intra-groupe et autres |
13,8 |
16,7 % |
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Produits de l'adhésion |
2,2 |
2,7 % |
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Total chiffre d'affaires |
68,7 |
83,5 % |
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Subvention de fonctionnement (État) |
6,9 |
8,4 % |
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Production immobilisée |
4 |
4,9 % |
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Redevances intra-groupe et autres |
1,8 |
2,1 % |
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Produits financiers |
0,9 |
1,1 % |
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TOTAL PRODUITS |
82,3 |
100 % |
Source : AFNOR.
Des flux financiers existent entre les différentes entités du groupe. En particulier, les filiales versent à l'association des dividendes ainsi que des redevances pour utilisation de la marque « AFNOR », contribuant ainsi à la marge bénéficiaire de l'association.
b) Les autres opérateurs : les bureaux de normalisation sectoriels
Les bureaux de normalisation sectoriels (BNS) sont des organismes, agréés par le ministre chargé de l'industrie, ayant pour objet d' organiser et de participer à l'élaboration des normes françaises, européennes ou internationales.
Juridiquement, aux termes de l'article 12 du décret du 16 juin 2009, ils agissent par délégation de l'AFNOR , dans le cadre de conventions conclues avec cette dernière et approuvées par le délégué interministériel aux normes. Chaque convention prévoit la délégation de la conduite et de l'animation des travaux d'élaboration tant des normes françaises que des normes européennes ou internationales. Elle détermine également les conditions de rémunération du bureau par l'AFNOR au titre de sa participation à l'élaboration de normes.
En pratique, les bureaux de normalisation sectoriels sont chargés d'animer plusieurs voire plusieurs dizaines de commissions de normalisation composées des experts mandatés par les divers acteurs socio-économiques, en charge d'élaborer ou de contribuer à élaborer les documents de normalisation. À ce jour, on compte 22 bureaux de normalisation sectoriels agréés 5 ( * ) .
La taille et l'activité des différents bureaux de normalisation sectoriels sont très variables . Trois bureaux assurent en effet à eux seuls 80 % de l'activité de normalisation.
Certains ont un portefeuille de normes limité et regroupent quelques dizaines d'experts seulement. Ainsi, M. Xavier Mendiboure, secrétaire général du Comité français d'organisation et de normalisation bancaires (CFONB), a indiqué à votre rapporteur que ce bureau assure le suivi d'environ 50 normes et regroupe seulement une cinquantaine d'experts.
D'autres ont une activité normative plus importante. Le Bureau de normalisation des techniques et des équipements de la construction du bâtiment (BNTEC) gère par exemple 3 900 normes, dont 60 % sont d'origine européenne et 2 000 sont en travaux, c'est-à-dire essentiellement en révision. L'Union de normalisation de la mécanique (UNM), quant à elle, gère environ 4 000 normes françaises et élabore de 250 à 300 normes par an représentant environ 15 % de la production annuelle française publiée par l'AFNOR.
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LES 22 BUREAUX DE NORMALISATION SECTORIELS BNA - Bureau de Normalisation de l'Automobile BNAAH - Bureau de Normalisation des Activités Aquatiques et Hyperbares BN Acier - Bureau de Normalisation de l'Acier 6 ( * ) BNAE - Bureau de Normalisation de l'Aéronautique et de l'Espace BNBA - Bureau de Normalisation du Bois et de l'Ameublement BNC - Bureau de Normalisation de la Céramique BNCM - Bureau de Normalisation de la Construction Métallique BNEN - Bureau de Normalisation d'Équipements Nucléaires BNF - Bureau de Normalisation Ferroviaire BN FERTI - Bureau de Normalisation Fertilisation BNG - Bureau de Normalisation du Gaz BNHBJO - Bureau de Normalisation de l'Horlogerie, Bijouterie, Joaillerie, Orfèvrerie BNIB - Bureau de Normalisation de l'Industrie du Béton BNIF - Bureau de Normalisation des Industries de la Fonderie BNITH - Bureau de Normalisation de l'Industrie Textile et de l'Habillement BNLH - Bureau de Normalisation des Liants Hydraulique BN Pétrole - Bureau de Normalisation du Pétrole BNPP - Bureau de Normalisation des Plastiques et de la Plasturgie
BNTEC - Bureau de Normalisation des Techniques et des
Équipements de la Construction
BNTRA - Bureau de Normalisation des Transports, des Routes et de leurs Aménagements CFONB - Comité Français d'Organisation et de Normalisation Bancaires UNM - Union de Normalisation de la Mécanique |
Les « petits et moyens » bureaux de normalisation - c'est-à-dire 20 des 22 bureaux de normalisation, à l'exception du bureau de normalisation de l'aéronautique et de l'espace (BNAE) et de l'UNM - se sont regroupés depuis 2010 dans une structure informelle, « CoopBN », afin de faire mieux entendre leurs voix face aux bureaux sectoriels les plus importants et à l'AFNOR dans son activité analogue à un bureau de normalisation. Coop BN représente ainsi une production annuelle globale, aux niveaux français, européen ou international, de 500 textes normatifs, soit 20 % de la production française.
La proximité des bureaux de normalisation avec les acteurs du milieu économique fait leur force . Abrités par des fédérations professionnelles 7 ( * ) des associations à vocation professionnelle, 8 ( * ) des centres techniques industriels (CTI) 9 ( * ) ou des comités professionnels de développement économique (CPDE) 10 ( * ) , les BNS sont en contact direct avec les entreprises. Leur rôle semble d'ailleurs fortement apprécié des professionnels, même si d'autres parties prenantes du système français de normalisation ont pu estimer, devant votre rapporteur, que certains pouvaient avoir tendance à se comporter comme des « citadelles ou baronnies » insuffisamment ouvertes aux apports des membres n'émanant pas des entreprises ou des fédérations professionnelles.
c) Les garants du bon fonctionnement du système : le comité d'audit et d'évaluation et le délégué interministériel aux normes
(1) Le comité d'audit et d'évaluation
Le décret du 16 juin 2009 a créé, en son article 8, un comité d'audit et d'évaluation auprès de l'AFNOR, chargé d'organiser l'évaluation de l'activité des bureaux de normalisation et de contrôler la conformité et l'efficacité de l'activité de l'AFNOR.
Il lui appartient en particulier de vérifier la bonne association de toutes les parties intéressées dans les travaux des bureaux de normalisation, notamment les associations de consommateurs, les syndicats représentatifs de salariés et les petites et moyennes entreprises. Composé de huit membres au plus nommés par le conseil d'administration d'AFNOR sur des critères de compétence et d'indépendance pour trois ans renouvelables une fois, le comité est présidé par une personne nommée pour un mandat de cinq ans non renouvelable par le conseil d'administration.
Lors de son audition, Mme Anne Penneau, professeur de droit privé à l'Université de Paris 13, a regretté que l'évaluation du système relève ainsi d'un organisme quasi-interne à AFNOR . Ce constat avait été également formulé par Mme Lydie Évrard, alors déléguée interministérielle aux normes, dans son rapport remis au ministre de l'économie qui relevait : « La mission du comité d'audit et d'évaluation (CAE) définie par les statuts d'AFNOR n'est pas conforme à celle qui lui est confiée par le décret du 16 juin 2009. Les statuts étendent en effet son rôle fixé par le décret, qui consiste à organiser l'évaluation de l'activité des bureaux de normalisation et à contrôler la conformité et l'efficacité de l'activité d'AFNOR, à celui d'audit et d'évaluation des entités composant l'ensemble du système français de normalisation (SFN), qui s'étend donc bien au-delà des bureaux de normalisation, en couvrant les comités stratégiques, le comité de coordination et de pilotage de la normalisation (CCPN), les pouvoirs publics, etc., ce qui ne peut relever d'un comité placé auprès d'AFNOR mais devrait relever du niveau ministériel . » 11 ( * )
(2) Le délégué interministériel aux normes
Prévu dès le décret n° 84-74 du 26 janvier 1984 fixant le statut de la normalisation, le délégué interministériel aux normes est une spécificité française, les autres systèmes nationaux ne connaissant pas cette fonction.
Aux termes du décret du 16 juin 2009, le délégué se voit confier trois missions :
- d'une part, assurer, sous l'autorité du ministre chargé de l'industrie, la définition et la mise en oeuvre de la politique française des normes. Il peut ainsi signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'État, par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs à la définition et à la mise en oeuvre de la politique française des normes (article 3 du décret) ;
- d'autre part, exercer les fonctions de commissaire du Gouvernement auprès de l'AFNOR. À ce titre, il peut exiger l'inscription d'un point à l'ordre du jour du conseil d'administration, s'opposer aux délibérations du conseil d'administration contraires à des dispositions législatives ou réglementaires, aux orientations de la politique française des normes ou de nature à compromettre l'exercice de la mission d'intérêt général qui lui est confiée (article 10) ;
- enfin, le cas échéant, s'opposer à l'homologation par l'AFNOR de normes contraires à des dispositions législatives ou réglementaires, contrevenant aux orientations de la politique française des normes, de nature à compromettre l'exercice de la mission d'intérêt général de l'AFNOR ou non disponibles en langue française (article 16).
Interlocuteur privilégié des entreprises pour les questions de normalisation, il est fonctionnellement l'animateur d'un réseau de responsables aux normes dans les ministères techniques , regroupés au sein du groupe interministériel aux normes (GIN) qu'il préside. Prévu par l'article 4 du décret du 16 juin 2009, le GIN est chargé de proposer au ministre les orientations de la politique française des normes et, sur saisine de ce dernier, de rendre des avis sur toute question relative aux normes et à la normalisation. Ainsi que le relève néanmoins Mme Lydie Évrard, dans son rapport au ministre de l'économie, « [l]e GIN s'efforce de favoriser un bon usage des normes dans la réglementation et une meilleure prise en compte des politiques publiques dans l'élaboration des normes. Il prend des positions communes mais ne propose pas formellement au Ministre d'orientations pour la politique de normalisation. » 12 ( * )
2. Une production « européenne »
De création récente, le système de normalisation européen est aujourd'hui l'un des producteurs majeurs de normes, compte tenu de l'accent mis par la Communauté européenne, dès les années 1960, sur la suppression des entraves techniques aux échanges . La politique de normalisation européenne est ainsi, de longue date, un instrument de création et d'affermissement du marché intérieur européen.
Selon la Commission européenne, 60 000 experts participent aux travaux du système européen de normalisation.
a) Les organismes européens de normalisation
Le système de normalisation européen, actuellement fondé sur le règlement (UE) n° 1025/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif à la normalisation européenne, repose sur trois organismes de normalisation ayant le statut d'organisations non gouvernementales, spécialisés par domaines d'activité.
Membre de ces trois organismes, l' AFNOR y siège et y défend la position des acteurs français définie dans le cadre du système français de normalisation.
(1) Le Comité européen de normalisation (CEN) et le Comité européen de normalisation électronique (Cenelec)
Le Comité européen de normalisation (CEN) et le Comité européen de normalisation électronique (Cenelec) travaillent en coopération et disposent de structures administratives similaires.
Le CEN , fondé en 1961 et siégeant à Bruxelles, est chargé d'élaborer la normalisation « générale » et est compétent à ce titre pour la normalisation des produits, matériaux, services ou procédés qui ne relèvent pas des organismes plus spécialisés que sont le Cenelec et l'ETSI.
Il compte 34 organismes membres, parmi lesquels ceux des 28 membres de l'Union européenne ainsi que de la Suisse, de l'Islande et de la Norvège, et trois États candidats à l'adhésion à l'Union européenne (la Turquie, la Macédoine et la Serbie). Ces membres ont droit de vote dans l'ensemble des procédures du CEN.
Les organismes des pays entretenant des relations étroites avec l'Union européenne peuvent également se voir reconnaitre le statut de membre affilié, qui leur donne le droit de contribuer aux travaux du CEN. Au nombre de onze aujourd'hui, ils participent aux travaux en tant qu'observateurs.
Enfin, le statut de Companion Standardization Body (CSB) est ouvert aux organismes de normalisation nationaux de pays souhaitant construire une harmonisation technique avec les membres du CEN. Actuellement au nombre de neuf, ces CSB peuvent adopter les normes du CEN comme normes nationales.
Fin 2016, 14 739 normes élaborées par le CEN étaient disponibles .
Le Cenelec , dont le siège est à Bruxelles, est chargé des activités de normalisation européenne dans le domaine de l'industrie électrotechnique . Il compte 34 organismes d'États membres européens, dont les 28 États membres de l'Union européenne, et 12 membres affiliés issus de l'Europe de l'Est, de l'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, qui ont un simple rôle d'observateur.
Fin 2016, 6 857 normes élaborées par le Cenelec étaient publiées.
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LE FONCTIONNEMENT DU CEN ET DU CENELEC Les structures administratives des deux organismes sont similaires et coordonnées entre elles par un comité présidentiel commun . Le CEN et le Cenelec disposent chacun : - d'une assemblée générale, organe suprême rassemblant les délégations de l'ensemble des pays membres et chargée d'établir les orientations de l'organisation ; - d'un bureau administratif, chargé d'exécuter les décisions de l'assemblée générale ; - d'un bureau technique, qui supervise le travail des comités techniques où sont effectivement élaborées les normes. Les comités techniques du CEN et du Cenelec sont composés de délégués choisis par les pays membres de chaque organisation, ainsi qu'éventuellement d'observateurs des pays affiliés. Ils sont chargés de l'élaboration des projets de normes, qui sont ensuite soumis pour vote à l'ensemble des pays membres du CEN ou du Cenelec, selon le principe d'un vote pondéré en fonction de la population de chaque pays . Des règles spécifiques s'appliquent pour l'adoption des normes harmonisées européennes - élaborées sous mandat de la Commission européenne - pour lesquelles la répartition des votes entre les États de l'Union européenne est celle fixée par le traité de Lisbonne pour le Conseil de l'Union européenne. |
(2) L'European Telecommunications Standards Institute (ETSI)
L' European Telecommunications Standards Institute (ETSI), créé en 1988 et implanté à Sophia-Antipolis, est compétent dans le domaine des technologies de l'information et de la communication .
Issus de 68 pays différents et incluant des administrations, des organismes nationaux de normalisation, des constructeurs, des opérateurs, des fournisseurs de services, des centres de recherche et des utilisateurs, les 800 membres de l'ETSI se répartissent entre :
- membres de plein droit, qui sont les organismes de normalisation des pays d'Europe continentale (49 pays), qui participent et votent au cours des procédures d'adoption des normes de l'ETSI ;
- membres associés, qui regroupent les organisations issues de pays hors Europe continentale. Ils peuvent participer aux travaux des comités techniques de l'ETSI et ont droit de vote sur les sujets qui ne concernent pas exclusivement la règlementation européenne ;
- membres observateurs, rassemblant les organisations ayant choisi ce statut qui implique des frais d'adhésion moindres. Ces membres n'ont pas de droit de vote mais peuvent assister à l'assemblée générale et accéder à l'ensemble des normes de l'ETSI.
L'assemblée générale de l'ETSI comprend tous les membres de l'organisation et en détermine les orientations. Elle désigne les membres du Bureau administratif, qui est chargé d'exécuter ses décisions. L'OCG ( Operational coordination group ) supervise le travail de l'ensemble des comités techniques, qui conçoivent les normes, et des autres comités spéciaux.
Les comités techniques sont composés d'experts délégués par les membres de l'ETSI.
Les normes de l'ETSI, hors normes strictement européennes, sont adoptées après consultation des membres si les votes positifs représentent 71 % des suffrages , les votes étant pondérés en fonction de leur contribution financière à l'ETSI .
Les normes européennes, qui sont commandées par la Commission européenne, sont adoptées après un vote des organisations nationales de standardisation des pays concernés, qui doivent également approuver le projet de norme à une majorité de 71 % des suffrages.
Depuis sa création en 1988, l'ETSI a publié près de 6 000 normes .
b) La politique de normalisation de l'Union européenne
Instrument de l'harmonisation du marché intérieur , la normalisation européenne est fortement liée aux orientations de l'Union européenne et, en particulier, aux travaux de la Commission européenne. Celle-ci peut en effet, en vertu d'accords conclus avec les trois organismes européens de normalisation, solliciter ces derniers - dans le cadre de « mandats » - afin qu'ils développent des normes dans des secteurs et sur des questions jugées prioritaires pour le développement des politiques de l'Union européenne.
Quelque 4 400 normes européennes harmonisées ont été élaborées par le CEN-Cenelec, adoptées en moyenne à plus de 95 % des voix des membres de ces organisations, et près de 500 par l'ETSI. Notre collègue Jean Bizet et plusieurs membres de la commission des affaires européennes ont toutefois récemment mis en doute la réalité du consensus obtenu , insistant sur l'attitude de certains représentants d'États qui, par principe, votent en faveur de nouvelles normes harmonisées à l'élaboration desquels ils n'ont pourtant pas participé et, en conséquence, ont suggéré « que seules les voix des pays ayant procédé à un suivi national de la négociation d'une norme puissent être prises en compte ». 13 ( * )
La Commission européenne définit ainsi chaque année un programme annuel de travail en matière de normalisation européenne. Les programmes pour 2016 et 2017 ciblent deux secteurs de développement de la normalisation européenne :
- le domaine des technologies de l'information et de la communication, et notamment les communications 5G, le cloud computing , l'Internet des objets, la technologie de données et la cybersécurité ;
- ainsi que celui des services .
Si la normalisation est, de longue date, partie intégrante de la stratégie de l'Union européenne, cette dernière a récemment souhaité relancer sa politique en la matière, dans le cadre d'une communication de la Commission européenne de juin 2016, intitulée « Normes européennes pour le XXe siècle ».
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« NORMES EUROPÉENNES POUR LE XXIE SIÈCLE » L'initiative commune sur la normalisation repose sur 15 actions destinées à : - mieux sensibiliser et former pour assurer une meilleure compréhension du système européen de normalisation ; - favoriser la coordination, la coopération, la transparence, et l'inclusivité ; - développer la compétitivité et la dimension internationale. |
3. Une production « internationale »
Trois organismes de normalisation coexistent au niveau international. Un organisme à compétence générale, l' International Organization for Standardization (ISO), et deux organismes spécialisés, l'un dans la filière électrotechnique (l' International Electrotechnical Commission - IEC), l'autre dans le domaine des technologies de l'information et de la communication (l'Union Internationale des Télécommunications - UIT). Les normes produites dans ce cadre sont en constante progression, en phase avec la mondialisation des échanges .
L'AFNOR siège et défend, à l'ISO et à l'IEC, la position des acteurs français, définie dans le cadre du système français de normalisation.
a) L'International Organization for Standardization (ISO)
Prenant la suite de la Fédération internationale des associations nationales de normalisation (ISA) créée en 1926, l'International Organization for Standardization (ISO) est une organisation non-gouvernementale, établie en 1947 et siégeant à Genève.
Elle est composée des représentants des organismes nationaux de normalisation de 163 États membres, répartis en trois catégories :
- 119 membres à part entière, qui ont plein droit de vote dans l'ensemble des réunions de l'ISO et sont habilités à vendre les normes internationales ISO et à les adopter comme normes nationales ;
- 40 membres correspondants, assistant en tant qu'observateurs aux réunions de l'ISO et pouvant également vendre ou adopter les normes ISO au niveau national ;
- 4 membres abonnés, tenus informés des activités de l'ISO sans pouvoir y participer.
Les orientations de l'ISO sont définies annuellement par son assemblée générale, qui rassemble l'ensemble de ses membres. Les questions de gouvernance sont quant à elles déterminées par le Conseil de l'ISO. Enfin, le Bureau de gestion technique (TMB) est responsable de la gestion des comités techniques au sein desquels sont élaborées les normes.
Tous les membres à part entière de l'ISO ont droit de participer à tout comité technique de l'ISO. Ils y nomment des experts, issus des comités nationaux, et ont droit de vote à toutes les étapes du processus d'élaboration des normes. Les membres correspondants de l'ISO peuvent également participer aux travaux des comités techniques en tant qu'observateurs, sans droit de vote. Il existe aujourd'hui plus de 250 comités techniques de l'ISO.
Le projet de norme élaboré par un comité technique est soumis à l'ensemble des membres à part entière de l'ISO, qui disposent chacun d'une voix. Il est considéré comme adopté si deux tiers des votes exprimés sont positifs et que les votes négatifs ne représentent pas plus d'un quart du total.
Les intérêts des consommateurs sont représentés au sein de l'ISO, notamment au sein du COPOLCO (Comité pour la politique en matière de consommation), auquel peuvent participer les comités membres intéressés en qualité de membres participants ou de membres observateurs. Des associations de consommateurs, telles que l'ANEC ( European Association for the co-ordination of consumer representation in standardization ) et CI ( Consumers international ) travaillent en liaison avec le comité, et peuvent à ce titre soumettre des commentaires sur ses travaux.
De façon générale, les consommateurs, les associations et les ONG peuvent contribuer à l'élaboration des normes ISO lors de la phase de consultation, au travers de contributions auprès de l'organisme de normalisation national concerné.
Plus de 21 632 normes internationales et publications associées ont été créées par l'ISO depuis sa création .
b) L'International Electrotechnical Commission (IEC)
L' International Electrotechnical Commission (IEC) est une organisation non gouvernementale, créée en 1906, consacrée aux technologies électriques et électroniques. Située à Genève, elle compte 84 pays-membres, dont :
- 61 membres de plein droit, qui peuvent participer à toutes les activités de l'IEC et aux comités d'études de leur choix et ont droit de vote sur tous les sujets ;
- 23 membres associés, qui peuvent participer activement à certains comités d'études et à certaines activités de l'IEC, et voter sur un nombre défini de documents.
Enfin, 85 pays bénéficient du statut de membres affiliés qui permet aux pays dont les infrastructures et les industries sont en cours de développement de participer aux travaux de l'IEC et leur donne la possibilité d'adopter les normes internationales IEC sans avoir à en devenir membres.
Le Conseil de direction, présidé par le président de l'IEC et composé de 15 membres élus par le Conseil - organe suprême de l'IEC qui définit la politique, la stratégie à long terme et les objectifs financiers de l'IEC - assure la direction quotidienne des travaux de l'IEC. Il confie la gestion de l'activité de normalisation au SMB (Bureau de gestion de la normalisation), qui supervise le travail des 203 comités techniques et sous-comités , composés des représentants des comités nationaux des membres de plein droit et des membres associés, où sont élaborées les normes .
Le projet de norme élaboré par un comité technique est soumis à l'ensemble des membres de plein droit, qui disposent de deux mois pour voter, selon le principe « un membre = une voix ». Il est considéré comme adopté si deux tiers des votes exprimés sont positifs et que les votes négatifs ne représentent pas plus d'un quart du total .
Plus de 9 000 normes internationales figurent dans le catalogue de l'IEC.
c) L'Union internationale des télécommunications (UIT)
À la différence de l'ISO et de l'IEC, l'Union Internationale des Télécommunications (UIT) n'est pas une organisation non-gouvernementale mais constitue l'institution spécialisée des Nations Unies pour les technologies de l'information et de la communication.
Siégeant à Genève, elle compte 193 États membres et près de 800 entités privées ou universitaires, qui représentent un large éventail du secteur mondial des technologies de l'information et de la communication.
La conférence des plénipotentiaires est l'organe suprême de l'UIT. Convoquée tous les quatre ans, elle rassemble l'ensemble des États membres de l'UIT qui décident des orientations de l'Union pour les années à venir. Dans l'intervalle, la gestion de l'Union est déléguée au Conseil administratif, chargé d'assurer le bon fonctionnement de l'organisation, de coordonner les programmes de travail, d'approuver les budgets et de contrôler les finances et les dépenses.
L'UIT est organisée en trois grands secteurs, dont le secteur de la normalisation des télécommunications (UIT-T), qui a la responsabilité d'élaborer des normes internationales (appelées « recommandations ») dans le domaine des technologies de l'information et de la communication . L'UIT-T supervise le travail des commissions d'étude de l'UIT.
L'Assemblée mondiale de normalisation des télécommunications (AMNT) se réunit tous les quatre ans et détermine les thèmes d'étude des commissions d'étude, qui sont chargées de l'élaboration des normes internationales. L'ensemble des membres de l'UIT, tant les États que les représentants du secteur privé, peuvent participer aux travaux des commissions d'étude. Les experts représentants les différents membres de l'UIT soumettent des recommandations à la commission d'étude, dans l'objectif d'élaborer les recommandations. Les commissions d'étude sont formées pour quatre ans par la conférence de plénipotentiaires. Pour la période 2017-2020, 11 commissions d'études ont été instituées.
Les résolutions élaborées par les commissions d'étude sont de deux types :
- celles qui ne nécessitent pas l'approbation des États-membres, qui sont considérées comme adoptées dès lors que la commission a élaboré un texte définitif ;
- celles qui requièrent une telle approbation, c'est-à-dire les recommandations concernant l'ensemble de l'UIT-T, celles pour lesquelles la commission d'étude estime que des points délicats doivent être résolus par l'AMNT, et celles pour lesquelles la commission d'étude n'a pu aboutir à un consensus pour des raisons autres que techniques, par exemple en raison de divergences politiques. Ces résolutions sont donc soumises à l'approbation des États membres, qui doivent s'exprimer, à 70 % des suffrages, en faveur de la poursuite de la procédure d'approbation. Chaque État dispose d'une voix .
Il existe aujourd'hui plus de 4 000 recommandations de l'UIT .
* 3 Abrogeant le décret n° 84-74 du 26 janvier 1984 fixant le statut de la normalisation.
* 4 Voir, en ce sens, la décision du Conseil d'État, 8 mars 2002, SARL Plettac Echaffaudages, n° 210043, aux tables du Recueil Lebon.
* 5 Auxquels il faut ajouter l'activité analogue à un bureau de normalisation exercée de manière directe au sein même de l'AFNOR.
* 6 En cours de fusion avec l'Union de normalisation de la mécanique (UNM).
* 7 Cas, par exemple, du bureau de normalisation de l'acier (BNA), abrité par la Fédération française de l'acier ; du bureau de normalisation du gaz (BNG), abrité par l'Association française du gaz, du bureau de normalisation du pétrole (BNP), liée à EVOLEN, l'association résultant de la fusion en 2011 du Groupement des entreprises parapétrolières et paragazières et de l'Association des techniciens et professionnels du pétrole ; et du bureau de normalisation des techniques et des équipements de la construction du bâtiment (BNTEC), créé sous l'égide de la Fédération française du bâtiment.
* 8 Cas, notamment, du bureau de normalisation des activités aquatiques et hyperbares (BNAAH), abrité par l'Institut national de plongée professionnelle.
* 9 Cas du bureau de normalisation des industries de la fonderie (BNIF), abrité par le Comité technique industriel de la fonderie et des matériaux et produits métalliques (CTIF), ou du bureau de normalisation du bois et de l'ameublement, logé au sein du comité technique industriel Forêt Cellulose Bois-construction Ameublement (FCBA).
* 10 Cas du bureau de normalisation de l'horlogerie, la bijouterie, la joaillerie et l'orfèvrerie (BNHBJO), abrité par le Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie et des arts de la table (Comité Francéclat).
* 11 Rapport précité, p. 23.
* 12 Rapport précité, p. 27.
* 13 Simplification du droit : une nécessité pour l'Union européenne , rapport d'information n° 387 (2016-2017) de MM. Jean Bizet, Pascal Allizard, Philippe Bonnecarrère, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, Claude Kern, Didier Marie, Daniel Raoul et Simon Sutour, au nom de la commission des affaires européennes, p. 9.