N° 292
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 janvier 2017 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur l' Italie et l' Union européenne ,
Par MM. Jean BIZET, Pascal ALLIZARD, René DANESI, André GATTOLIN, Mme Gisèle JOURDA et M. Simon SUTOUR,
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle. |
AVANT-PROPOS
Le référendum constitutionnel du 4 décembre 2016 s'est traduit par un rejet de la réforme institutionnelle souhaitée par le gouvernement de Matteo Renzi puis la démission de celui-ci. Cette refonte de l'organisation des pouvoirs italiens, au niveau tant national que territorial, était présentée comme la mère de toutes les réformes par le président du Conseil italien, au pouvoir depuis février 2014. Son retrait du pouvoir n'ouvre pas pour autant une période d'instabilité à la tête de l'État, un cabinet dans la lignée du précédent ayant été nommé dès le 12 décembre, sous la direction de Paolo Gentiloni. Ce nouveau gouvernement aura pour principale mission la refonte de la loi électorale et l'organisation d'un nouveau scrutin. Il devra également assurer la présidence du G7.
Ce nouveau soubresaut dans la vie politique italienne s'inscrit cependant dans un contexte difficile au point de vue économique et financier. Le pays peine à se remettre des crises de 2008 puis 2011 et son système bancaire apparaît grevé par un taux de créances douteuses extrêmement élevé. À cette double contrainte s'ajoute un double défi : celui de l'accueil des migrants, 2016 étant une année record en la matière, et celui de la reconstruction, quelques semaines après les tremblements de terre d'août et octobre 2016 qui ont frappé le centre de l'Italie. L'ensemble de ces événements a évidemment joué dans la dynamique du non, le pays voyant se structurer depuis des années plusieurs formations populistes, de la Ligue au Mouvement Cinq Etoiles.
La campagne référendaire a été dans le même temps marquée par un raidissement du gouvernement italien à l'égard de l'Union européenne. Celle-ci lui apparaissait trop focalisée sur une application comptable du Pacte de stabilité et de croissance et insuffisamment tournée vers les défis de demain, et notamment la formation et la sécurité. Ces réserves témoignent d'une véritable ambition à l'égard de l'Union européenne, à quelques semaines du soixantième anniversaire du Traité de Rome. C'est dans ce contexte qu'une délégation de votre commission des affaires européennes s'est rendue à Rome les 12 et 13 décembre derniers pour y rencontrer ses homologues de la commission sur les politiques de l'Union européenne du Sénat de la République italienne. Ensemble, elles ont pu élaborer un programme de travail pour les semaines à venir.
I. L'ITALIE APRÈS LE RÉFÉRENDUM INSTITUTIONNEL DU 4 DÉCEMBRE
L'Italie a organisé, le 4 décembre dernier, un référendum sur l'organisation institutionnelle du pays : rôle du Sénat, répartition des compétences entre l'État et les régions, et suppression du Conseil national de l'économie et du travail (CNEL). Le projet de réforme institutionnelle a été nettement rejeté à 59,1 % des suffrages exprimés (19 419 507 voix, soit près de 6 millions de voix de plus que les partisans du oui), conduisant le gouvernement de Matteo Renzi, entré en fonctions en février 2014, à démissionner. Le taux de participation a atteint 65,5 %. À la différence des référendums abrogatifs, il n'existait pas pour cette consultation de condition de quorum. Seules trois régions sur vingt ont voté en faveur du référendum : l'Émilie-Romagne (à 50,39 %), la Toscane (à 52,51 %) et le Trentin-Haut-Adige (à 53,87 %). Elles sont toutes situées au nord du pays. Les Italiens de l'étranger - soit 8 % du corps électoral - ont également massivement voté pour le oui (64,70 %).
A. LE PROJET DE RÉFORME INSTITUTIONNELLE
La réforme institutionnelle lancée par le gouvernement Renzi en 2014 comprenait trois volets :
- La révision de la loi électorale ;
- Le changement de statut du Sénat ;
- La modification de l'organisation territoriale.
L'ensemble était motivé par la volonté de faciliter la prise de décision au niveau national, en limitant les conflits de compétence entre l'État et les régions et en s'appuyant sur une majorité parlementaire stable et renforcée. Avant d'être partiellement soumis à référendum, l'ensemble du dispositif avait été adopté par voie parlementaire. Sa conception était une conséquence directe de la crise institutionnelle traversée par l'Italie en 2013, marquée par l'incapacité à dégager une majorité cohérente après les élections législatives et la réélection, contre son gré, de Giorgio Napolitano, 88 ans à l'époque, à la présidence de la République faute d'accord au sein des deux chambres pour désigner un successeur.
Le président du Conseil, Matteo Renzi, estimait que la réforme constitutionnelle était la « mère de toutes les batailles » et devait doter l'Italie d'un « modèle de démocratie capable de prendre des décisions » en lui permettant de trouver une stabilité gouvernementale qu'elle n'a jamais connue : 63 gouvernements se sont ainsi succédé à la tête de l'État italien depuis 1946.
L'impact financier de la réforme était également mis en avant à travers les économies sur le fonctionnement institutionnel. La clarification des compétences entre les régions et l'État et la suppression des provinces devaient, selon le gouvernement, générer une baisse des dépenses publiques de 320 millions d'euros par an. Les collectivités locales représentent en effet 31 % de la dépense publique (17 % pour les régions et 3 % pour les provinces), contre 29 % pour l'État. Leurs ressources sont composées à 46 % de transferts de l'État.
Au total, la charge publique devait être allégée de 500 millions d'euros par an. L'OCDE estimait de son côté que la réforme aura un impact positif de 1 % sur le PIB du pays.
Le changement de statut du Sénat, la suppression du Conseil économique et social, la révision des conditions d'exercice du référendum comme la modification de l'organisation territoriale impliquaient, à l'inverse de l'adoption de la nouvelle loi électorale, une modification de la Constitution 1 ( * ) . Si les deux projets de réforme ont été adoptés par le Parlement - Chambre des députés et Sénat -, la majorité obtenue n'a pas atteint les deux-tiers de ses membres, entraînant ainsi l'organisation d'une consultation populaire.
1. La nouvelle loi électorale
La nouvelle loi électorale - l'Italicum - a été adoptée en mai 2015. Elle confère au parti arrivé en tête du premier tour des élections législatives une prime de majorité. S'il obtient 40 % des voix, il devrait ainsi disposer automatiquement de 53 % des sièges, soit 340 sièges. Si aucune formation n'atteint ce seuil, un second tour est prévu entre les deux partis arrivés en tête pour obtenir la prime majoritaire. La loi électorale de 2005 prévoyait jusqu'alors une prime pour la coalition arrivée en tête. La Cour constitutionnelle italienne a cependant jugé cette loi non conforme à la Constitution italienne le 4 décembre 2013, en insistant sur deux points : la prime majoritaire accordée aux listes arrivées en tête et le fait que les listes soient bloquées, sans possibilité de panachage. Aux termes d'un compromis trouvé avec le mouvement Forza italia de l'ancien président du Conseil Silvio Berlusconi, la nouvelle loi électorale limite ce blocage à 100 collèges électoraux. Le seuil de représentation à la Chambre des députés est fixé à 3 %.
Combinée à la réforme du Sénat, cette modification du mode de scrutin devrait renforcer le gouvernement, dont la stabilité ne devait plus être remise en cause, par un vote de défiance au Sénat ou une majorité parlementaire relative. Deux recours ont cependant été déposés devant la Cour constitutionnelle, qui devrait rendre un avis d'ici au printemps prochain.
Soucieux d'obtenir un vote favorable, Matteo Renzi avait indiqué, le 10 octobre dernier, que les points de la loi électorale contestés par l'aile gauche du Parti démocrate - majorité absolue accordée au parti qui a obtenu au moins 40 % des voix, le ballotage entre les deux premières listes dans le cas contraire et désignation centralisée des députés sur les listes - pourraient être révisés à l'issue du référendum.
L' Italicum a été adoptée dans l'optique d'une réforme du Sénat. Le texte ne s'applique donc pas aux élections sénatoriales. Celles-ci restent en l'état soumises à la loi électorale de 2005, jugée depuis en partie inconstitutionnelle.
2. Le changement du statut du Sénat
La mise en place d'un bicamérisme parfait constituait, selon les rédacteurs de la Constitution de 1946, une réponse à toute dérive du pouvoir exécutif. À l'inverse, Matteo Renzi entendait, avec cette réforme, favoriser une prise de décision rapide ( décisionnismo ).
La transformation du Sénat en « Sénat des Autonomies », véritable chambre des régions, devait permettre de mettre fin, à partir de 2018, au bicamérisme égalitaire ou parfait, régime dans lequel le Sénat de la République dispose des mêmes pouvoirs que la Chambre des députés, qu'il s'agisse de l'adoption de la loi ou du contrôle du gouvernement. Celui-ci est, en effet, responsable devant les deux chambres du Parlement. Seul le mode de scrutin, qui panache les éléments majoritaire et proportionnel, diffère d'une chambre à l'autre : candidats et listes nationaux pour la Chambre des députés, et candidats et listes régionaux pour le Sénat. Par ailleurs, les citoyens doivent avoir 25 ans au moins pour voter aux élections sénatoriales.
Devenu représentant des collectivités locales, le Sénat devait voir sa compétence législative limitée à l'examen des lois portant sur l'organisation territoriale, les minorités linguistiques, les modifications constitutionnelles et les traités internationaux. Les amendements proposés par le Sénat pour un texte relevant de l'organisation territoriale n'auraient pu être rejetés que par la majorité absolue des membres de la Chambre des députés. La chambre haute devait émettre un avis sur les autres textes de loi, succédant dans cette fonction consultative au Conseil national de l'économie et du travail (CNEL). Cet équivalent du Conseil économique, social et environnemental français devait, quant à lui, être supprimé. Le Sénat aurait donc dû disposer d'un délai de 30 jours après adoption d'une loi par la Chambre des députés pour proposer des amendements. La chambre basse aurait ensuite eu 20 jours pour examiner, rejeter ou retenir ces amendements. Le Sénat devait évaluer, par ailleurs, l'impact de la législation européenne au niveau régional.
Le Sénat réformé aurait également pu voter la loi de finances, la durée d'examen étant limitée à 15 jours et le dernier mot revenant à la Chambre des députés. Les sénateurs auraient participé, en outre, à l'élection du Président de la République aux côtés des députés. En revanche, les 58 délégués régionaux qui participent au vote devaient en être logiquement exclus.
Les sénateurs, dont le nombre devait être ramené de 315 à 100 (contre 630 députés), ne devaient plus être élus directement. La deuxième lecture du texte avait néanmoins permis la réintroduction du principe d'une participation des citoyens. Lors des élections régionales, les électeurs auraient dû indiquer les conseillers régionaux qu'ils souhaitent voir nommés sénateurs. 74 sénateurs devaient ainsi être désignés de cette façon. La répartition des 74 conseillers régionaux devrait dépendre du poids de chaque région. 21 sièges devaient être attribués aux représentants des grandes villes. La durée du mandat des sénateurs aurait dû coïncider avec celle de la collectivité dont ils sont issus, soit 5 ans. 5 sénateurs auraient enfin dû être nommés par le Président de la République pour une durée de 7 ans non renouvelable.
La fonction n'aurait plus été rémunérée, seul un remboursement des frais de mandat devant être opéré.
3. La réforme territoriale
La réforme institutionnelle devait aboutir à une modification de l'organisation territoriale. Elle passait, notamment, par une suppression de l'échelon des provinces, soit l'équivalent des départements français.
L'Italie est actuellement maillée de la façon suivante :
- 21 régions, dont 5 disposant d'un statut de région autonome 2 ( * ) ;
- 101 provinces ;
- 8 101 communes.
La réforme territoriale prévoyait également une clarification du partage des compétences entre États et collectivités territoriales. Ce « néocentralisme » devait aboutir à une suppression des compétences partagées entre État et régions, introduites dans la Constitution en 2001 3 ( * ) . L'objectif poursuivi était celui d'un partage plus strict, au profit de l'État central. Il s'agissait, pour le gouvernement, de limiter le nombre de contentieux État/régions auprès de la Cour constitutionnelle, qui apparaît, dans ces conditions, engorgée. Le nombre de contentieux au titre de la subsidiarité a, en effet, fortement augmenté depuis 15 ans : 35 dossiers ont été traités en 2000 contre 250 en 2015. 131 sont toujours pendants. La réforme devait également faciliter une simplification administrative du pays, chacune des 20 régions ayant pour l'heure ses propres procédures administratives.
Le dispositif prévoyait, en outre, une clause dite de souveraineté permettant à l'État de récupérer l'exercice d'une compétence locale en cas d'urgence ou de défaillance d'une collectivité. Les indemnités des conseillers régionaux devaient, par ailleurs, être plafonnées.
Une telle évolution contrastait avec l'augmentation des pouvoirs accordés aux collectivités locales depuis le début des années quatre-vingt-dix.
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La décentralisation italienne La loi n°142 du 8 juin 1990 sur la « nouvelle réglementation des autonomies locales » transfère de nouvelles compétences aux régions en leur accordant notamment une autonomie normative doublée d'une autonomie statutaire, également conférées aux provinces et aux communes ; La loi n°59 du 15 mars 1997, dite première loi Bassanini 4 ( * ) , met en place le « fédéralisme administratif », fondé sur le principe de subsidiarité. Elle ne réserve à l'État qu'un nombre limité de domaines, généralement attribués aux États fédéraux : affaires étrangères et commerce extérieur, défense, rapports avec les confessions religieuses, monnaie, système financier, douanes, ordre public, administration de la justice, poste et télécommunications, enseignement universitaire (subsidiarité horizontale). Les régions, provinces et communes sont compétentes dans les autres domaines, à l'instar de l'industrie, de l'énergie, de la protection civile et de l'enseignement secondaire. La loi confie par ailleurs aux régions une grande part de la procédure de répartition des compétences (subsidiarité verticale) ; La loi n° 127 du 15 mai 1997 supprime les contrôles préalables de la légalité des actes des communes, provinces et régions. Le secrétaire communal, jusqu'alors fonctionnaire du ministère de l'Intérieur, n'appartient plus, quant à lui, à l'administration d'État. Il exerce désormais une activité de consultation juridique et administrative et n'opère plus de contrôle ; La loi constitutionnelle n° 1 du 22 novembre 1999 renforce le poids politique et institutionnel des régions en prévoyant l'élection directe du président de l'exécutif régional (la giunta ), comme pour les provinces et les communes. Elle accorde à chaque région la possibilité de déterminer sa forme de gouvernement au travers de son nouveau statut. Celui-ci n'est plus soumis à l'approbation du Parlement et au contrôle préventif du gouvernement, qui peut uniquement introduire un recours devant la Cour constitutionnelle. En outre, la loi constitutionnelle prévoit que le système électoral et le système d'inéligibilité et d'incompatibilité du président, des autres membres de l'exécutif et des conseillers régionaux sont réglés par une loi régionale, celle-ci devant respecter les principes fondamentaux établis par une loi nationale ; La loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001, qui révise le Titre V de la Constitution, consacre la montée en puissance des collectivités locales, en particulier des régions. La République italienne est désormais constituée des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des régions et de l'État. Sa nature est fédérale. Le nouvel article 117 fixe ainsi une liste des compétences exclusives du législateur national, une liste des compétences partagées entre l'État et les régions, et octroie aux régions toute matière qui ne figure pas sur les deux listes précédentes. La liste des compétences de l'État, considérée par certains comme trop restreinte, reprend celles qui sont traditionnellement réservées au pouvoir fédéral : politique étrangère, rapports avec l'Union européenne, immigration, cultes, défense et armée, monnaie, finances et détermination des niveaux essentiels des prestations sociales. L'autonomie financière des régions, des provinces et des communes est affirmée (article 119 de la Constitution). |
* 1 La réforme constitutionnelle prévoyait une avancée en direction du référendum d'initiative populaire et une évolution des seuils applicables aux référendums abrogatifs visant les lois déjà adoptées. Le quorum nécessaire avait ainsi été relevé à 800 000 signatures contre 500 000 auparavant. En revanche, les conditions de validité de ce référendum devaient être assouplies : si une majorité des électeurs ayant voté lors des dernières législatives votaient, le scrutin devait être validé, la majorité des inscrits est aujourd'hui nécessaire.
* 2 Sardaigne, Sicile, Trentin-Haut Adige et Vallée d'Aoste depuis 1948, Frioul-Vénétie-Julienne depuis 1963.
* 3 Relations internationales et avec l'Union européenne des Régions ; commerce extérieur ; protection et la sécurité du travail ; l'éducation scolaire, sans préjudice pour l'autonomie des établissements scolaires et à l'exclusion de l'éducation et de la formation professionnelle ; professions ; recherche scientifique et technologique et soutien à l'innovation pour les secteurs productifs ; protection de la santé ; alimentation ; activités sportives ; protection civile ; aménagement du territoire ; ports et aéroports civils ; grands réseaux de transport et de navigation ; système des communications; production, transport et distribution nationale de l'énergie ; prévoyance sociale complémentaire ; harmonisation des budgets publics et coordination des finances publiques et du système fiscal ; la mise en valeur des biens culturels et environnementaux ; la promotion et organisation d'activités culturelles ; caisses d'épargne, caisses rurales, établissements bancaires à caractère régional ; établissements de crédit foncier et agricole à caractère régional.
* 4 Franco Bassanini était ministre de la réforme de l'État au sein des deux gouvernements Prodi entre 1996 et 2001.