II. DES BESOINS QUI RESTENT NON SATISFAITS
A. UNE DEMANDE ET UNE OFFRE ENCORE INSUFFISAMMENT CONNUES
1. Malgré des progrès constatés, d'importantes carences pour définir au mieux l'offre
La connaissance de la demande progresse dans le secteur de l'hébergement d'urgence et de l'insertion, notamment sous l'effet de la mise en place des SIAO uniques, qui centralisent à la fois l'offre et la demande dans chaque département.
En outre, d'autres outils ont été développés au cours des dernières années. Des projets territoriaux de sortie de l'hiver ont notamment été réalisés en 2013 par les préfets, offrant ainsi une évaluation utile des besoins.
Des « diagnostics à 360° » sont également en cours de déploiement sur l'ensemble du territoire. Ils ont ainsi pour objet, selon la direction générale de la cohésion sociale, d'offrir une « vision objectivée, globale et partagée, des problématiques des personnes, et donc des besoins réels, - de la rue aux difficultés d'accès ou de maintien dans le logement - mise en perspective avec l'offre existante . »
L'enquête nationale des coûts fournit également de précieuses informations, notamment sur l'offre proposée, même si, comme cela a déjà été indiqué, les remontées de données ne sont pas encore satisfaisantes.
Les opérateurs participent de cette meilleure connaissance du secteur, en particulier l'Observatoire du Samu social de Paris ou encore la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars) sur les publics accueillis.
Toutefois, la plupart des observateurs concèdent que la connaissance de la demande, et plus particulièrement des publics accueillis, reste actuellement insuffisante sur l'ensemble du territoire national.
La Cour des comptes aussi mettait en évidence la nécessité de mieux connaître les principales caractéristiques des personnes hébergées , compte tenu de l'augmentation croissante de la dépense et de la nécessité d'en appréhender les facteurs.
Elle a notamment recommandé, dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2015, la conception d'un « outil de suivi statistique des statuts juridiques des publics accueillis et le prescrire aux opérateurs ».
Votre rapporteur spécial considère qu'un tel suivi statistique serait notamment utile , alors que le nombre de personnes à droits incomplets ou demandeurs d'asile semble être particulièrement important dans les structures d'hébergement d'urgence. Lors de ses auditions et déplacements, les éléments qui lui ont été fournis montrent que certains centres d'hébergement d'urgence accueillent de 30 % à 50 % de personnes en situation irrégulière sur le territoire français. En outre, comme cela a déjà été indiqué, 50 % des nuitées d'hôtels à Paris seraient actuellement destinées à l'hébergement de ménages comprenant au moins une personne à droits incomplets.
Afin de trouver des solutions adaptées, il est indispensable de mieux connaître les raisons pour lesquelles les personnes sont hébergées et ne parviennent pas à en sortir .
2. L'espoir porté par le SI-SIAO pour mieux répondre aux besoins
À la suite de la mise en place des SIAO et désormais des SIAO uniques, l'État a souhaité le développement d'un système d'information commun à l'ensemble des opérateurs : le SI-SIAO . Destiné à recenser la demande d'hébergement et de logement adapté ainsi que l'offre, ce système d'information doit faciliter la prise en charge des personnes hébergées et leur parcours vers l'accès à un logement pérenne .
Lancé en 2009 par le Gouvernement, ce système d'information, dont le coût total est estimé à 2,68 millions d'euros (développement de l'outil et assistance à maîtrise d'ouvrage) n'est pas encore intégralement déployé.
Seul son volet « Insertion » est actuellement disponible et est utilisé par l'ensemble des opérateurs de 49 départements.
Globalement, son utilisation est jugée positive, même si certaines difficultés de mise en oeuvre n'ont pas manqué d'être relevées lors des auditions de votre rapporteur spécial. Il est notamment regrettable que le logiciel ne permette pas de disposer aisément de l'historique des données des centres d'hébergement d'urgence, obligeant à des « re-saisies » longues et fastidieuses.
En revanche, le module « urgence » du SI-SIAO n'a pas encore été mis en place . Selon la direction générale de la cohésion sociale, il devrait être opérationnel au début de l'année 2017 , pour être déployé d'abord dans un certain nombre de départements « pilotes » puis sur l'ensemble du territoire national d'ici à la fin de l'année 2017.
Il est satisfaisant de constater que le SI-SIAO devrait enfin être disponible dans ces deux volets (hébergement et insertion) au cours de l'année à venir, en permettant une véritable liaison entre les services constituant les SIAO. Pour autant, outre que sa mise en place est relativement tardive, il est permis de douter de la possibilité d'un déploiement aussi rapide .
Certaines structures restent réticentes à utiliser ce système d'informations, notamment parce qu'elles s'inquiètent de l'usage qui sera fait des données concernant les personnes hébergées. D'autres surtout disposent déjà de logiciels adaptés à leurs besoins et craignent de perdre en efficacité et en qualité de travail. Plusieurs associations utilisent ainsi ProGdis qui a été développé par la Fnars et semble répondre à leurs besoins.
Il est toutefois indispensable que l'ensemble des structures d'hébergement et des SIAO utilisent le SI-SIAO actuellement en cours de déploiement .
En effet, l'État doit, à partir de cet outil, disposer d'une remontée fiable et homogène d'informations sur la demande d'hébergement et l'offre qui y est associée . Comme cela a été démontré dans le présent rapport, le défaut de pilotage de cette politique publique provient également du manque de données disponibles pour établir un véritable état des lieux de la situation.
Bien entendu, des mesures devront être prises et des délais accordés pour permettre un déploiement du SI-SIAO sans difficulté . Une attention toute particulière devra notamment être accordée à l'Île-de-France , le Samu social de Paris disposant déjà d'un logiciel de traitement de demandes très perfectionné et qui lui permet, par ailleurs, d'établir des statistiques essentielles par le biais de son Observatoire.
Par ailleurs, il conviendra de s'assurer que le SI-SIAO, tant dans son volet « Urgence » qu' « Insertion », permette de disposer des données d'observations nécessaires pour un pilotage efficace de la politique d'hébergement d'urgence .
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Recommandation n° 8 : Faire en sorte que le système d'information développé pour les SIAO (SI-SIAO) puisse être utilisé, à terme, par l'ensemble des acteurs (volets urgence et insertion), tant pour faciliter la régulation par les structures gestionnaires que pour un meilleur pilotage de cette politique publique, par une meilleure connaissance de la demande (et des parcours des personnes hébergées) et une offre plus adaptée. Prévoir un temps de mise en place adapté pour certains territoires, en particulier l'Île-de-France, compte tenu de ses spécificités et des outils déjà élaborés par le Samu social de Paris. |