AVANT-PROPOS
Fondée par un édit royal d'avril 1674, l'Institution nationale des invalides (INI) est la « maison des combattants âgés, malades ou blessés au service de la patrie ».
Elle a été érigée en établissement public à caractère administratif (EPA) en 1991 (loi n° 91-626 du 3 juillet 1991), qualifiée d'opérateur de l'État au sens de la loi organique sur les lois de finances et placée sous la tutelle du ministre chargé des anciens combattants.
Ces choix institutionnels ont de fortes incidences sur l'INI qui s'en trouve nettement singularisée.
Ils influent sur les conditions de sa direction, le conseil d'administration de l'INI étant ouvert à une représentation de parties prenantes remarquablement impliquées.
Ils colorent vivement la personnalité et la culture de l'établissement qui évolue dans un contexte à bien des égards exceptionnel par rapport à d'autres établissements analogues.
Cette exceptionnalité doit être préservée, d'abord, comme un témoignage de reconnaissance de la Nation à ses combattants, ensuite, parce que, plus simplement, les missions de l'INI le réclament d'un point de vue fonctionnel.
Pour autant, si l'INI doit demeurer entièrement à part, elle doit aussi devenir un établissement de santé à part entière, c'est à dire tout à fait ouvert sur son environnement et pleinement responsable dans l'accomplissement de ses missions.
L'établissement a vécu une période difficile marquée par des évolutions de contexte touchant la définition du système général de santé mais aussi du système de santé des armées mais aussi par des incertitudes sur l'avenir d'un établissement affecté par des fragilités internes.
Cette période semble sur le point de se conclure pour l'INI par une sortie par le haut qui devrait lui permettre de mieux valoriser ses atouts en résorbant ses points de vulnérabilité.
Le processus qui est sur le point de s'achever n'est encore que dans sa phase initiale de définition d'un nouveau projet. Il a été marqué par des consultations exemplaires, grâce en particulier à l'implication du conseil d'administration de l'INI. Il faut le souligner car elles sont sans doute pour beaucoup dans le large consensus qui paraît aujourd'hui prévaloir entre des acteurs aux points de vue de départ parfois éloignés.
Pour la suite, la réussite est suspendue à des conditions dont la réunion n'est pas acquise d'emblée.
I. UNE RECONNAISSANCE LÉGISLATIVE ET RÉGLEMENTAIRE PROFUSE
Du fait de sa singularité, l'Institution nationale des Invalides bénéficie d'un statut légal et réglementaire propre détaillé dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG) mais aussi dans différents autres codes. En sa qualité d'établissement public singulier, l'INI bénéficie d'un statut législatif, aux termes duquel la loi organise son fonctionnement, son organisation et fixe ses missions.
A. LES DISPOSITIONS DU CODE DES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE LA GUERRE
Les dispositions du code confèrent à l'INI le statut d'un établissement public sui generis à forte reconnaissance législative, doté d'une autonomie juridique couronnant sa singularité.
1. Un établissement public administratif
La qualité d'établissement public administratif conféré à l'INI a une signification négative : l'INI n'est pas soumise aux obligations et ne bénéficient pas des prérogatives particulières aux établissements publics de santé. Il n'est pas davantage une structure relevant du service de santé des armées.
Par ailleurs, la qualité d'établissement public administratif de l'INI entraîne l'application de dispositions positives d'organisation de haut niveau puisque législatives. C'est ainsi que la composition et les attributions du conseil d'administration de l'INI sont définies aux articles L. 530 et L. 531 du CPMIVG.
S'agissant de la composition du conseil d'administration, des évolutions successives ont conduit à l'élargir pour compléter la représentation des différents « acteurs » de l'INI.
Le conseil d'administration, présidé par une personnalité nommée par le Président de la République, est composé par des représentants des autorités publiques intéressés (gouverneur des Invalides, directeur du budget, directeur du service central des armées et directeur de l'administration générale du ministère des anciens combattants), rejoint, désormais, par un représentant du ministère de la santé.
Initialement, celui-ci n'était pas représenté au conseil, situation pour le moins singulière étant donné les modalités de financement de l'INI (voir infra ).
Longtemps, il a été complété par quatre membres nommés pour trois ans par décret en conseil des ministres à des sièges qui permettent, pour deux d'entre eux au moins, d'assurer une représentation du monde combattant. En effet, deux de ces quatre membres étaient nommés sur proposition des associations représentatives de grands invalides.
Dorénavant, cinq personnalités qualifiées représentant le monde combattant sont nommées pour trois ans parmi lesquelles trois sont proposées par des associations représentatives de grands invalides titulaires d'une pension et deux par le ministre chargé des anciens combattants.
La loi assure en outre la participation des personnels au conseil d'administration, deux sièges étant occupés, l'un par un élu des personnels médicaux, l'autre par un élu personnels paramédicaux tandis qu'un troisième siège est occupé par un élu des autres personnels de l'INI.
Enfin, la loi assure la représentation des usagers dans leurs différentes composantes avec un représentant des pensionnaires et un représentant des usagers du centre médico-chirurgical.
Le conseil d'administration définit l'organisation et la politique générales de l'INI. Il répartit les capacités d'accueil entre les différents centres de l'établissement (voir ci-dessous). Il vote le budget, approuve les comptes et autorise les acquisitions, les aliénations et les emprunts.
Il lui revient encore de fixer les tarifs d'hospitalisation, de consultations et de soins.
De même, il arrête les conditions de participation des pensionnaires dans la limite d'un plafond déterminé par un décret pris en application de l'article L. 537 du CPMIVG.
L'INI est placé sous le contrôle administratif et financier de l'État et ses comptes sont soumis pour contrôle à la Cour des comptes.
Dans l'exercice de ses attributions de répartition des lits des différents centres, l'INI est tributaire de la confirmation par un arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre chargé des anciens combattants. Il en va de même pour la fixation des différentes contributions mises à la charge des patients et des pensionnaires.
Enfin, une fois définies les compétences exécutives du directeur général de l'INI, la loi détermine encore la structure des recettes et des charges de l'établissement.
En recettes, l'INI porte à son compte les subventions publiques accordées par l'État, en particulier, la subvention pour charges de service public du programme 169 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », les recettes tirées des facturations pour ses prestations à ses patients et pensionnaires, ainsi que le produit des emprunts.
Ses charges recouvrent toutes les dépenses nécessaires à l'accomplissement de ses missions.
2. Des missions diversifiées
Aux termes des articles L. 528 à L. 537 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, l'Institution nationale des invalides a pour mission :
- d'accueillir dans un centre de pensionnaires , à titre permanent ou temporaire, les invalides ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. Il s'agit, pour l'essentiel, des anciens combattants souffrant d'une invalidité d'au moins 80 % et d'anciens militaires retraités ayant au moins soixante ans, qui n'ont d'autres ressources que leur pension ;
- de dispenser dans un centre médico-chirurgical des soins en hospitalisation ou en consultation, en vue de la réadaptation fonctionnelle, professionnelle ou sociale des patients. Cet accueil est prioritairement destiné aux bénéficiaires du CPMIVG mais il peut être étendu à d'autres populations sous réserve que le ministre de tutelle, qui prononce les admissions, garantisse leur prise en charge ;
- de participer aux études et à la recherche sur l'appareillage des handicapés, dans le cadre de conventions.