B. UNE CHARTE PUBLIQUE DÉFINISSANT LES RÈGLES QUI RÉGISSENT LES RELATIONS DE L'AGENCE FRANCE TRÉSOR AVEC LES SPÉCIALISTES EN VALEUR DU TRÉSOR
Les SVT sont sélectionnés tous les trois ans par un comité composé de personnalités parmi lesquelles des parlementaires , après approbation finale du ministre des finances. Votre rapporteur spécial a d'ailleurs fait partie de ce comité lors de la procédure de sélection de décembre 2015 .
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Observation n° 1 : Le recours à l'avis d'un comité de sélection lors de la procédure de sélection paraît nécessaire et souhaitable afin d'assurer l'impartialité du choix de ces partenaires privilégiés de la France en matière d'émission de dette souveraine. |
Avant chaque sélection de SVT, le ministère des finances propose aux futurs candidats un statut (appelé cahier des charges puis charte), dans lequel sont précisées les obligations des SVT pour acheter et vendre sur les marchés, coter les titres et placer les valeurs du Trésor auprès des investisseurs. Chaque sélection offre la possibilité d'amender la charte.
La charte est rendue publique depuis 2003 : c'est d'abord un résumé qui a été rendu public et en 2006, l'intégralité du document a été publiée sur le site de l'AFT. Depuis 2006, la charte a été modifiée en 2009 et en 2012.
La charte actuellement en vigueur, mise en ligne sur le site de l'Agence France Trésor, est celle du 16 novembre 2012 : elle n'a donc pas été modifiée à la suite de la procédure de sélection qui s'est tenue à la fin de l'année 2015.
Les SVT doivent signer la charte 2 ( * ) et la remettre au directeur général de l'AFT. À défaut d'obtenir cette signature dans un délai de deux mois à compter de sa sélection, l'établissement perd sa qualité de SVT .
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Observation n° 2 : la charte liant l'Agence France Trésor et les spécialistes en valeur du Trésor définit précisément les missions des banques appartenant au réseau et sa publicité constitue un des principaux éléments de transparence du dispositif. |
C. UN RÔLE D'ANIMATION DU MARCHÉ DE LA DETTE
1. Sur le marché primaire
Les SVT doivent participer aux adjudications et aux éventuelles syndications , c'est-à-dire à l'ensemble des émissions (en d'autres termes, des ventes) de titres de dette de l'État français.
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Les techniques d'émission Deux principales techniques d'émission de dette doivent être distinguées : l'adjudication et la syndication. Depuis 1985, la technique de l'adjudication « au prix demandé » (dite « à la hollandaise ») constitue la voie privilégiée d'émission des valeurs du Trésor , la syndication bancaire n'étant utilisée que dans des circonstances spécifiques. I. L'adjudication au prix demandé L'adjudication « au prix demandé » consiste à servir les titres au prix ou au taux effectif de soumission, par opposition au prix ou au taux marginal . On appelle également ce type d'adjudication « enchère à prix multiples et à prix scellés ». Les offres dont les prix sont les plus élevés sont servies en premier . Celles de niveau inférieur le sont ensuite, jusqu'à hauteur du montant souhaité par l'AFT. Les participants dont les offres ont été retenues paient donc des prix différents, correspondant exactement aux prix qu'ils ont demandés. II. La syndication La syndication constitue un engagement précis entre les banques, souscripteurs réunis dans un syndicat bancaire , et l'émetteur, d'acquérir des titres à un prix défini avec l'émetteur. Cette technique est utilisée pour le lancement de titres innovants ou sur des segments de marché moins profonds , notamment sur la partie longue de la courbe (quinze ans et plus). Source : Agence France Trésor |
a) Pour les adjudications
La charte prévoit que chaque SVT participe à toutes les adjudications et met en oeuvre tous les moyens nécessaires pour ce faire .
En dehors d'un cas de « force majeure », aucune exception n'est prévue .
La participation des spécialistes en valeur du Trésor doit être « significative » , c'est-à-dire qu'elle doit représenter au minimum, en moyenne sur les douze derniers mois, 2 % des volumes adjugés de façon compétitive dans chaque type d'adjudication ou 2 % des volumes adjugés de façon compétitive dans trois des quatre types d'adjudication et une moyenne arithmétique des quatre taux de participation précités d'au moins 3 %.
En d'autres termes, une participation inférieure à 2 % sur un type d'adjudication est acceptée si elle est « rattrapée » par des participations plus importantes sur les autres types d'adjudication, permettant d'atteindre une moyenne totale de 3 % sur l'ensemble des adjudications.
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Les différents types d'adjudication Quatre types d'adjudication sont cités par la charte, qui correspondent chacun à l'émission d'un type de titre précis : 1) Adjudication de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précomptés, ou BTF, c'est-à-dire de titres de court terme dont la maturité est inférieure à un an et qui servent à couvrir les besoins de trésorerie de l'État ; 2) Adjudication d'obligations assimilables du Trésor, ou OAT, à moyen terme, c'est-à-dire de titres dont la maturité est comprise entre deux et sept ans ; 3) Adjudication d'obligations assimilables du Trésor de long terme, c'est-à-dire de titres dont la maturité est supérieure à sept ans ; 4) Adjudication d'obligations assimilables du Trésor indexées sur l'inflation. Source : commission des finances du Sénat |
La charte prévoit que l'Agence France Trésor apprécie trimestriellement la manière dont chaque établissement s'acquitte de ces engagements et en informe chaque SVT.
b) En cas de syndication
Les syndications sont beaucoup plus rares que les adjudications : depuis 2010, seules cinq syndications ont été organisées par l'Agence France Trésor pour lancer des titres dont les caractéristiques sont innovantes (indexation sur l'inflation européenne, par exemple) ou dont la maturité est très importante (supérieure à quinze ans).
En cas de syndication, tous les SVT doivent participer au syndicat de placement qui s'engage à acquérir des titres à un prix défini. Un chef de file (ou plusieurs) est désigné par l'AFT au sein des SVT, celui-ci ayant « une responsabilité particulière d'animation du marché secondaire du titre émis ».
c) Un rôle de conseil sur la définition et la mise en oeuvre du programme de financement
Outre la participation proprement dite aux adjudications et aux syndications, les spécialistes en valeur du Trésor accompagnent l'Agence France Trésor en amont et en aval des émissions .
Ainsi, ils fournissent un avis à l'AFT sur les émissions envisagées avant la publication du programme annuel de financement et dans la semaine précédant chaque adjudication - en pratique, quasiment toutes les semaines de l'année.
Les modalités pratiques d'organisation de ces rencontres dépendent de la nature des titres émis : elles sont physiques et se tiennent deux fois par mois pour les adjudications de titres à moyen et long terme, tandis qu'elles ont lieu chaque semaine et par téléphone pour les adjudications de titres à court terme.
Les SVT sont bien sûrs tenus à un devoir de confidentialité sur ces échanges. Ils doivent également s'assurer de la cohérence entre les opinions exprimées avant les émissions et les opérations réalisées lors de l'adjudication : les conseils des SVT les engagent auprès de l'AFT.
2. Sur le marché secondaire
La charte prévoit que « les SVT soutiennent, par leurs activités de tenue de marché, la liquidité du marché de l'ensemble des valeurs du Trésor ». Les SVT doivent notamment « coter ferme et en continu, à l'achat et à la vente, aux clients et aux autres SVT ».
En d'autres termes, ces banques fournissent à tout moment une fourchette de prix acheteur/vendeur pour toutes les valeurs du Trésor (c'est-à-dire pour tous les types de dette française sur le marché). Elles s'engagent à effectuer une transaction à ce prix pour un montant minimal et assurent ainsi la liquidité du marché des titres de l'État français .
D'après la charte liant l'AFT et les SVT, une part de marché de 2 % sur le marché secondaire est considérée comme un « minimum raisonnable ».
* 2 La charte doit être signée par un responsable dirigeant et le responsable de la conformité.