C. LA FACILITÉ FINANCIÈRE : UN EFFORT JUSTIFIÉ DE SOLIDARITÉ AVEC LA TURQUIE
Le plan d'action commun adopté lors du sommet UE-Turquie du 29 novembre 2015 a prévu l'apport par l'UE d'une aide financière de 3 milliards d'euros sur deux ans (2016 et 2017 ), destinée aux réfugiés syriens et à leurs communautés d'accueil.
Il s'agit de répondre à la demande turque d'un partage du fardeau, la Turquie estimant avoir déjà consacré 12 milliards d'euros à l'accueil des réfugiés syriens.
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Les réfugiés en Turquie Depuis le début de la crise syrienne en 2011, la Turquie a pratiqué la politique de la porte ouverte à l'égard de ses « frères syriens », laissant progressivement s'installer sur son territoire 2,7 millions de réfugiés syriens, auxquels il faut ajouter notamment 126 000 Irakiens, 113 000 Afghans et 28 500 Iraniens (chiffres HCR/DGMM, septembre 2016). De fait, la Turquie abrite aujourd'hui la plus grande population de réfugiés au monde (3,1 millions), soit 4 % de sa population. 10 % d'entre eux sont installés dans 26 camps aux standards élevés situés dans le sud-est du pays, qui sont gérés par l'AFAD (agence chargée des catastrophes naturelles et des situations d'urgence, qui relève du ministère de l'intérieur). Ceux-là bénéficient de conditions de vie relativement favorables, la Turquie faisant de ces camps « quatre étoiles » une vitrine de sa politique d'accueil. Néanmoins, l'immense majorité des réfugiés vit en dehors des camps, dans des conditions beaucoup plus difficiles (logements chers et insalubres, précarité, travail clandestin...), même s'ils bénéficient d'un accès gratuit aux soins. Si la Turquie a longtemps refusé une aide internationale qu'elle considérait comme humiliante, prétendant assumer seule la charge des réfugiés, elle a commencé à infléchir son discours à mesure que celle-ci s'alourdissait , la facture qu'elle présente ne cessant de croître (10 milliards de dollars, puis 12 milliards, 20 milliards de dollars avec les consultations médicales, le président Erdogan ayant récemment évoqué 25 milliards de dollars, chiffre incluant la contribution des ONG). Il faut souligner la dimension politique de cet accueil , à la fois vis-à-vis du régime syrien (en cohérence avec le soutien apporté par Ankara aux rebelles syriens contre Bachar al Assad) et vis-à-vis de l'UE et du monde musulman (la Turquie portant désormais les valeurs de l'accueil et de l'aide humanitaire). |
Répartition et population des camps accueillant des réfugiés en Turquie en 2015
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Province |
Nombre de camps |
Population |
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Þanlýurfa |
5 |
106 267 |
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Gaziantep |
5 |
41 783 |
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Kilis |
2 |
33 546 |
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Kahramanmara° |
1 |
17 870 |
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Hatay |
5 |
15 092 |
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Mardin |
3 |
11 635 |
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Adana |
1 |
10 698 |
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Adýyaman |
1 |
9 759 |
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Osmaniye |
1 |
9 222 |
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Malatya |
1 |
7 808 |
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Total |
25 |
263 680 |
Source : DGMM
Localisation des réfugiés en Turquie
Source : UNHCR
L'accord du 18 mars 2016 prévoit l'accélération du versement de cette aide de 3 milliards d'euros et la mobilisation, d'ici la fin 2018, d'un financement supplémentaire de 3 milliards d'euros , une fois la première tranche utilisée.
Elle est destinée à améliorer les conditions de vie des Syriens en Turquie, en particulier ceux, majoritaires, qui résident dans les villes, en dehors des camps, soit 90 % des réfugiés Syriens en Turquie.
Dans son deuxième rapport 17 ( * ) sur la mise en oeuvre de la déclaration UE-Turquie, la Commission relève que « Tous les États membres ont transmis leur certificat de contribution pour les 2 milliards d'euros qu'ils se sont engagés à verser. La facilité est donc maintenant pleinement opérationnelle. » La contribution de la France devrait s'élever, selon M. Pierre-Antoine Molina, directeur général des étrangers en France du ministère de l'intérieur, à 300 millions d'euros environ.
Les chefs d'État européens ont néanmoins exigé que ces moyens financiers soient alloués à des intermédiaires - principalement des ONG - et soient expressément destinés à l'amélioration des conditions d'accueil des réfugiés. Ainsi, la définition des projets devait en principe s'effectuer sans intervention des autorités turques.
Ces fonds sont consommés en trois phases : allocation, contractualisation et versement effectif. Ils sont déployés sous forme d'aide humanitaire ou non humanitaire de l'Union européenne
La facilité, qui fait l'objet d'une décision de la Commission européenne du 24 novembre 2015 18 ( * ) , n'est pas en elle-même un instrument financier mais une plateforme de coordination chargée d'orienter les fonds provenant à la fois du budget européen et des États membres en fonction des objectifs de soutien aux réfugiés qui lui ont été assignés.
Ces fonds sont ensuite mis en oeuvre par :
- la direction générale chargée de l'aide humanitaire et de la protection civile de la Commission européenne ( DG ECHO ) ;
- l ' instrument de pré-adhésion IPA , soit directement, soit par l'intermédiaire du fonds fiduciaire régional de l'UE en réponse à la crise syrienne, dit « fonds Madad », qui existe depuis 2014 et dont la souplesse de fonctionnement constitue un avantage.
À ECHO incombe la mise en oeuvre du volet humanitaire de l'aide alors qu'IPA et le fonds fiduciaire ont en charge celle du volet non humanitaire, chacun des instruments intervenant selon les modalités qui leur sont propres.
Le volet « aide humanitaire » a pour principal objet la mise en place d'un « filet de sécurité sociale d'urgence » visant à permettre, au moyen d'une carte de paiement, un transfert régulier de ressources au profit d'un million de réfugiés parmi les plus vulnérables.
Il vise également à renforcer l'aide humanitaire déjà mise en oeuvre auparavant par l'UE en Turquie, s'agissant des besoins de base (eau, assainissement) et de mesures en faveur de populations vulnérables (protection des enfants, santé des femmes ...).
Enfin, il peut servir à financer l'apport d'aide complémentaire en nature (tentes, matelas, fournitures diverses...), tant à l'intérieur des camps qu'à l'extérieur, ainsi que du soutien à l'enseignement informel et dans le domaine de la santé.
Le volet « aide non humanitaire » vise, quant à lui, à financer des projets s'inscrivant dans les cinq domaines prioritaires suivants : gestion des migrations, éducation, santé, infrastructures municipales et aide socio-économique .
ECHO et le fonds fiduciaire régional pour la crise syrienne mettent en oeuvre les fonds en s'appuyant sur un réseau de partenaires constitué d'ONG, d'agences onusiennes (UNICEF, PAM...) et d'organisations internationales telles que le Croissant rouge.
IPA verse principalement des subventions directes ou passe des accords de délégation avec des institutions financières internationales telles que la Banque européenne d'investissement, la Banque européenne de reconstruction et de développement ou la Banque mondiale, mais peut aussi soutenir des ONG ou d'autres partenaires, notamment via le fonds fiduciaire.
Une fragilité de cette facilité réside dans le caractère relativement flou de sa base juridique, ainsi que l'ont souligné plusieurs personnes entendues par votre mission. La Fondation Robert Schuman estime ainsi que le programme de facilité et les modalités de financement qui l'accompagnent ne sont que des déclarations politiques et les engagements reposent sur une base volontaire, « qui s'apparente à un cadre juridique fragile, voire inexistant » 19 ( * ) .
* 17 Deuxième rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la déclaration UE-Turquie, COM(2016) 349 final du 15 juin 2016.
* 18 Commission decision C(2015) 9500 of 24.11.2015 on the coordination of the actions of the Union and the members states through a coordination mechanism - the Refugee Facility for Turkey.
* 19 « L'accord UE-Turquie et ses implications : un partenariat incontournable mais sous conditions », in Question d'Europe, n° 396, 13 juin 2016, Fondation Robert Schuman.