B. DES OBJECTIFS ET UNE DOCTRINE D'EMPLOI DEMEURÉS INCHANGÉS DEPUIS 2000
1. L'inscription du FNADT dans le cadre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire de 1999
Aux termes de la circulaire du 9 novembre 2000, le FNADT a vocation à soutenir les actions concourant à mettre en oeuvre les « choix stratégiques » définis par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 19 ( * ) , dite loi « Voynet ». Ces choix stratégiques sont :
- le renforcement des pôles de développement à vocation européenne et internationale ;
- le développement local, organisé dans le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains ;
- l'organisation d'agglomérations favorisant leur développement économique, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l'espace ;
- le soutien des territoires en difficulté, notamment les territoires ruraux en déclin, certains territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les régions insulaires, les départements d'outre-mer et les régions ultrapériphériques françaises.
Selon le CGET, les orientations stratégiques énoncées dans la loi du 25 janvier 1999 demeurent largement d'actualité et les dispositifs financés par le FNADT s'inscrivent toujours dans ce cadre, notamment au travers du financement des CPER et des actions de maintien des services publics dans les territoires ruraux. Les objectifs de performance du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » - objectif n° 1 « Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires » et objectif n° 2 « Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale » - reprennent en partie les orientations stratégiques définies par la loi du 25 janvier 1999.
Cependant, ces orientations présentent un caractère très général et s'avèrent, par conséquent, inadaptées pour définir le contenu des actions promues par le FNADT et garantir leur efficacité.
2. Des incohérences entre le cadre juridique et le fonctionnement actuel du FNADT
Au-delà des grands principes énoncés à l'article 33 de la loi du 4 février 1995 précitée, l'unique texte de référence décrivant la structure et la gestion du FNADT est une circulaire du 9 novembre 2000 20 ( * ) . Toutefois, sa lecture ne permet pas d'appréhender correctement le fonctionnement actuel du fonds.
En premier lieu, le texte se réfère à de nombreuses notions ou principes aujourd'hui sans objet ou à des entités qui n'existent plus. Ainsi, il énonce que le FNADT se compose de deux sections, l'une générale, l'autre locale et que cette section locale se divise en une section contractualisée dans le cadre des CPER et une section libre d'emploi, déléguée aux préfets de région afin de leur permettre de répondre aux enjeux spécifiques de leur territoire. Or la section locale libre d'emploi du FNADT n'est plus utilisée depuis 2008 , les crédits de paiement venus abonder cette sous-section jusqu'en 2012 découlant d'engagements antérieurs pris dans quelques régions. Cette composante représentait environ 15 % des crédits du fonds au début des années 2000. D'après le CGET, cette section permettait de donner davantage de marges de manoeuvre aux préfets dans le choix des projets à subventionner ou de finaliser les plans de financement de projets présentant un intérêt local spécifique.
La circulaire du 9 novembre 2000 mentionne également le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) , chargé de définir les orientations du fonds et d'arrêter les décisions relatives à l'affectation des crédits de sa section générale jusqu'à son remplacement, entre 2005 et 2009, par le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT). Le comité, momentanément renommé CIADT, s'est réuni pour la dernière fois le 11 mai 2010 afin de décider de la poursuite de la politique en faveur des pôles de compétitivité et de la mise en place d'un plan d'action en faveur des territoires ruraux. Conformément à l'article 2 du décret du 31 mars 2014 portant création du CGET , il revient désormais directement à ce dernier de proposer au Premier ministre, au ministre chargé de l'égalité des territoires et au ministre chargé de la ville les orientations générales relatives à l'affectation des crédits du FNADT.
Parmi les autres passages de la circulaire devenus sans objet ou portant à confusion figurent également l'autorisation, pour la section locale contractualisée du FNADT, de financer toute opération prévue dans les CPER alors même qu'il a été décidé, au titre des CPER de la génération 2015-2020, de cibler l'emploi du FNADT sur les volets territoriaux et numériques des contrats ou encore la mention des « opérations d'investissement d'intérêt régional », qui ne correspondent à aucun type d'opération précis.
En second lieu, la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances et l'éclatement consécutif du FNADT au sein de différentes actions du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » 21 ( * ) ont accentué le décalage entre les modalités de gestion du fonds et sa structure juridique . La distinction entre « section générale » et « section locale » du FNADT, inscrite à l'article 33 de la loi de 1995, ne correspond en effet ni à la maquette ou à la nomenclature budgétaire, ni aux modalités de gestion des crédits, dans la mesure où une partie de la section générale est gérée au niveau déconcentrée. La section générale se distingue de la section locale uniquement par ses modalités de gouvernance, la première relevant du Premier ministre et des ministres compétents, à travers le CGET, tandis que la section locale correspond aujourd'hui exclusivement aux crédits affectés aux CPER.
Dans les rapports annuels au Parlement sur l'utilisation des crédits du FNADT, réalisés jusqu'en 2012, la DATAR ne retenait d'ailleurs pas la distinction par section pour décrire le FNADT mais les notions de « FNADT central » et « FNADT régional », correspondant, d'une part, aux crédits gérés au niveau national par le CGET et, d'autre part, aux crédits gérés par les services déconcentrés de l'État.
Schéma de la structure du FNADT
NB : montants exécutés en 2015.
Source : commission des finances du Sénat
En définitive, le FNADT correspond aujourd'hui davantage à un ensemble de lignes budgétaires qu'à un véritable fonds.
* 19 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
* 20 Circulaire du 9 novembre 2000 relative aux interventions du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire.
* 21 Cf. tableau supra