III. LA BAISSE TENDANCIELLE DES MOYENS AFFECTÉS AU FNADT DEPUIS 2010
A. UNE DIMINUTION DES ENGAGEMENTS ET DES PAIEMENTS CONCERNANT PRINCIPALEMENT LA SECTION LOCALE
1. Après de fortes variations au cours des années 2000, une orientation à la baisse de l'ensemble des crédits
Le volume de crédits consommés par le FNADT en 2015 se situe à un niveau proche de celui enregistré à sa création vingt ans plus tôt , soit environ 200 millions en euros courants. L'analyse de l'exécution du fonds depuis 1995 montre toutefois des fluctuations importantes , avec un pic de crédits consommés de 388 millions d'euros en 2005 et un creux de 185 millions d'euros en 2002. Le montant des autorisations d'engagement exécutées a quant à lui été divisé par deux entre 2006 et 2015, passant de 333 à 144 millions d'euros, tout en enregistrant, dans l'intervalle, de fortes variations.
Évolution des crédits exécutés du FNADT depuis 1995
(montants en millions d'euros courants)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du CGET)
Les fortes hausses de crédits de paiement en 2005, puis en 2009, s'expliquent par la volonté de résorber la dette exigible de l'État au titre du FNADT. Une dotation de 70 millions d'euros de crédits de paiement avait ainsi été allouée en 2009, dans le cadre du plan de relance économique en vue d' « accélérer » certaines dépenses de l'État 22 ( * ) .
Depuis lors, on observe une baisse tendancielle des crédits du FNADT, à la fois dans la programmation en loi de finances initiale et dans la consommation. Cette diminution concerne en premier lieu les autorisations d'engagement, en retrait de 45 % entre la loi de finances initiale pour 2010 et la loi de finances pour 2016 et de 44 % si l'on considère l'exécution entre 2010 et 2015. Les crédits de paiement ont quant à eux enregistré une baisse de 13 % en exécution au cours de la même période.
Comparaison des crédits votés et exécutés du FNADT depuis 2006
(montants en millions d'euros courants)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du CGET)
Les écarts entre la prévision et l'exécution des crédits sont très variables d'une année à l'autre : si le taux d'exécution était très proche de 100 % en 2015, en AE comme en CP, seuls 84 % des AE et 83 % des CP initialement prévus ont été effectivement consommés en 2012. Au cours des cinq dernières années, on observe plus fréquemment une sous-exécution du FNADT - le taux d'exécution n'ayant dépassé les 100 % qu'à deux reprises, en 2011 et 2013 s'agissant des AE.
Selon le CGET, les sous et surconsommations du FNADT sont liées aux spécificités des différents dispositifs qu'il finance et, en particulier, au calendrier des CPER . Par exemple, l'année de transition entre deux générations de CPER se traduit régulièrement par une sous-consommation des AE dans la mesure où les nouveaux contrats sont en cours de signature. A contrario, le déploiement d'un nouveau dispositif en cours d'année peut se traduire par une consommation supérieure aux prévisions.
2. Des crédits contractualisés au titre des CPER demeurant majoritaires au sein du FNADT
Comme indiqué précédemment, les crédits du FNADT se répartissent aujourd'hui en deux sections, l'une générale correspondant aux subventions et dispositifs décidés au niveau national, et l'autre locale finançant les CPER. La section locale libre d'emploi, qui représentait environ 15 % des crédits programmés au début des années 2000, n'est plus abondée par des engagements depuis 2009. Depuis 2010, la section locale, dévolue au CPER, représente chaque année entre 65 % et 50 % des nouveaux engagements du FNADT , cette proportion variant en fonction du rythme de mise en oeuvre des CPER. La répartition entre sections générale et locale apparaît plus équilibrée si l'on considère les crédits de paiement : en moyenne, 55 % des crédits de paiement ont été consommés au titre de la section locale entre 2013 et 2015.
Répartition des engagements du FNADT par section depuis 1997
(en pourcentage du total des crédits engagés)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du CGET)
La baisse des crédits observée au cours des dernières années concerne principalement la section locale alimentant les CPER . Un point bas fut atteint en 2015 - année de transition entre deux générations de contrats - avec un montant d'AE exécuté inférieur à 100 millions d'euros. La légère hausse des crédits affectés aux CPER prévue en 2016 tient compte des prévisions d'avancement des contrats. Néanmoins, l'État s'étant engagé à affecter une somme de 725 millions d'euros de FNADT pour les CPER 2015-2020 contre 1,23 milliard d'euros pour les contrats de projets 2007-2013, soit une contribution annuelle théorique de 120 millions d'euros, il apparaît évident que les crédits de la section locale affectés aux CPER seront inférieurs à ceux observés à la fin des années 2000.
Évolution des crédits du FNADT par section
(en millions d'euros)
|
Exécution 2010 |
Exécution 2011 |
Exécution 2012 |
Exécution 2013 |
Exécution 2014 |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
Écart 2015/2010 |
|||||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Section locale (CPER) |
161,9 |
147,5 |
131,2 |
135,0 |
120,8 |
129,8 |
111,5 |
117,5 |
118,5 |
118,7 |
91,3 |
101,3 |
115,4 |
112,6 |
-44% |
-31% |
|
Section générale (hors CPER) |
94,0 |
79,3 |
135,7 |
86,0 |
66,8 |
75,1 |
121,7 |
84,7 |
50,3 |
87,8 |
52,2 |
98,2 |
42,2 |
81,6 |
-44% |
24% |
|
Total |
255,9 |
228,1 |
266,9 |
221,5 |
187,7 |
205,1 |
233,2 |
202,2 |
168,9 |
206,6 |
143,5 |
199,5 |
157,5 |
194,2 |
-44% |
-13% |
NB : en 2010, 2011 et 2012, l'écart entre le montant total et la somme des deux sections correspond aux crédits résiduels de la section locale libre d'emploi.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du CGET)
L' évolution des crédits de la section générale est nettement plus erratique , ce qui peut s'expliquer par la grande variété des dispositifs financés. Si le niveau des CP est demeuré globalement stable au cours des cinq dernières années, il convient de noter la diminution des engagements au titre de cette section depuis 2014.
* 22 Cour des comptes, Notes sur l'exécution budgétaire, Mission « Politique des territoires », exercice 2008 et exercice 2009.