II. UN CADRE JURIDIQUE DÉFINI IL Y A VINGT ANS, DÉSORMAIS DÉPASSÉ
A. UNE STRUCTURE ISSUE DE LA FUSION DE SIX FONDS PRÉ-EXISTANTS
À sa création en 1995 13 ( * ) , le FNADT ne s'inscrivait pas dans un paysage vierge. Il fut institué afin de regrouper six fonds, alors inscrits au budget de l'aménagement du territoire, dont une large partie était déjà contractualisée entre l'État et la région dans le cadre des contrats de plan.
Les fonds concernés par la fusion au sein du FNADT sont les suivants :
- le Fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT) , consacré pour moitié au financement des CPER et pour le reste à la poursuite des grands programmes d'équipement public ainsi qu'aux aides à la reconversion et à la modernisation industrielle. Le FIAT était le fonds d'aménagement du territoire le plus important en volume ;
- le groupe interministériel pour la restructuration des zones minières ( GIZORM ), créé en 1972 afin de réhabiliter les trois bassins miniers du Nord-Pas-de-Calais, de Lorraine et du Centre ;
- le Fonds d'aide à la décentralisation des entreprises privées ( FAD ), mis en place en 1990 dans le cadre de la politique de « délocalisation » des activités industrielles ou tertiaires en-dehors de la région parisienne ;
- le Fonds régionalisé d'aides aux initiatives locales pour l'emploi ( FRILE ), dont les crédits étaient aux trois-quarts contractualisés dans le cadre des CPER depuis la création du fonds en 1989 ;
- le Fonds d'intervention pour l'autodéveloppement de la montagne ( FIAM ), créé en 1985 afin de financer des opérations d'assistance technique, d'amélioration de la connaissance socio-économique des massifs et des campagnes d'information à destination des populations et des acteurs économiques locaux ;
- le Fonds interministériel de développement et d'aménagement rural ( FIDAR ) institué en 1979 et recentré, en 1989, sur le développement économique de zones rurales identifiées dans les CPER. Le FIDAR comportait une part contractualisée, pour laquelle les crédits étaient délégués aux préfets de région, et une part non contractualisée réservée à des opérations de plus grande ampleur décidées au cas par cas.
L'objectif de ce regroupement - recommandé par la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) - était de permettre une utilisation plus rapide et plus souple des crédits budgétaires 14 ( * ) . De plus, la nouvelle structure devait être pilotée et gérée par un comité interministériel unique : le comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT), institué auprès du Premier ministre par un décret du 19 avril 1995 15 ( * ) .
La création du FNADT s'accompagna également d' une augmentation significative des crédits de l'ordre d'environ 20 % à périmètre constant 16 ( * ) . Cet élément a certainement contribué à faire accepter l'absence de garantie concernant l'affectation aux zones concernées par des fonds géographiquement spécialisés de montants comparables à ceux dont elles avaient bénéficié les années précédentes au titre du FIDAR, du FIAM et du GIZORM.
Néanmoins, certaines critiques furent formulées s'agissant de l'intégration du FIAM au sein du FNADT. Le rapport d'évaluation de la politique de la montagne du conseil national de l'évaluation et du commissariat général du Plan considérait que « les résultats obtenus au moyen du FIAM (...) plaid [aient] pour son individualisation claire au sein du FNADT, voire pour sa refondation au niveau national » 17 ( * ) tandis qu'une mission commune d'information du Sénat sur la politique de la montagne recommandait, en 2002, d' « envisager le regroupement dans un fonds spécialisé de l'ensemble des crédits du FNADT en faveur des massifs » 18 ( * ) .
* 13 Par l'article 33 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire précitée.
* 14 Sénat, rapport n° 35 (1994-1995) fait au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire par Gérard Larcher, Jean-Marie Giraud et Claude Belot.
* 15 Décret n° 95-414 du 19 avril 1995 relatif au comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire et pris pour l'application de l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
* 16 Le FNADT fut doté de 2 milliards de francs en autorisation de programme et de 1,8 milliard de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement par la loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994 de finances pour 1995.
* 17 Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du plan, L'évaluation de la politique de la montagne , 1999.
* 18 Sénat, rapport d'information n° 15 (2002-2003) fait au nom de la mission commune d'information chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne par Jean-Paul Amoudry.