III. QUELLES RÉPONSES AUX DÉFIS POSÉS PAR LES MIGRATIONS ?
A. RÉPONDRE À L'URGENCE HUMANITAIRE
1. Continuer à soutenir les pays de première entrée
Il est indispensable que le dispositif de relocalisations continue à monter en puissance, ce qui suppose que l'ensemble des Etats honorent leurs engagements en proposant régulièrement des places .
C'est notamment une nécessité pour réduire le nombre de migrants arrivés en Grèce continentale avant le 20 mars. Sur ces 48 000 migrants, environ la moitié serait en effet éligible à la relocalisation.
Le 11 juillet 2016, 3 056 relocalisations ont été réalisées à l'échelle européenne dont 2 213 à partir de la Grèce et 843 à partir de l'Italie. Avec 991 relocalisations effectuées à cette date, la France remplit à elle seule 32,4 % de l'objectif .
Malgré les engagements pris, un certain nombre d'Etats ont effectué peu de relocalisations, la Pologne, la Hongrie et la Slovaquie n'en ayant, quant à elles, réalisé aucune.
De même, il est nécessaire que les Etats membres honorent les demandes de personnels qui leur sont faites par les agences européennes .
FRONTEX aura ainsi besoin de 1 500 experts, essentiellement des escorteurs, pour pouvoir remplir ses nouvelles missions en matière d'opérations de retour .
La demande du Bureau européen d'appui en matière d'asile EASO porte, quant à elle, sur 400 instructeurs et autant d'interprètes pour assurer sa mission d'appui au service d'asile grec en vue de participer au traitement des demandes de recevabilité à l'asile dans les hotspots . Or, fin juin, EASO n'était en mesure de déployer qu'une centaine de personnes, dont une quarantaine d'instructeurs, ce qui est loin de l'objectif . Plusieurs Etats proposent des personnels dont le profil n'est pas adapté. Certains s'y refusent au motif de l'insécurité qui régnant dans les hotspots. Quant à la France, qui avait annoncé l'envoi de 100 experts, elle n'a en réalité mis à disposition que quelques fonctionnaires et surtout elle n'impose pas aux officiers de protection de l'OFPRA, dont la compétence est particulièrement reconnue, de participer au traitement des demandes d'asile dans les hotspots grecs , ce qui est regrettable.
Cette situation est préjudiciable en particulier à la mise en oeuvre de l'accord UE-Turquie qui requiert le traitement rapide des demandes d'asile en vue de permettre le renvoi effectif vers la Turquie des migrants non éligibles à l'asile en Grèce. La lenteur du traitement des demandes a aussi pour conséquence le maintien dans les hotspots de plusieurs milliers de migrants dans des conditions humanitaires difficiles . Au rythme actuel et sans un soutien accru, le stock de demandes à traiter (de l'ordre de 8 500) ne sera pas résorbé avant octobre prochain .
2. Développer les voies d'accès à l'asile
Les voies légales d'accès à l'asile sont insuffisantes par rapport aux besoins.
a) Augmenter significativement le nombre de places de réinstallations
Selon le HCR, le besoin de réinstallations pour 2017 à l'échelle mondiale porte sur 1,19 million de personnes . Les réfugiés syriens devraient représenter 40 % de ce besoin (480 000 syriens, soit 10 % de ceux qui se trouvent hors de Syrie), les réfugiés soudanais 11%, les Afghans 10 % et la république démocratique du Congo 9 %.
Gérées par le HCR, les réinstallations s'adressent particulièrement aux réfugiés les plus vulnérables comme les survivants de la torture, des réfugiés affectés d'une grave maladie ou des femmes assumant seules la charge de plusieurs enfants et sans aucun soutien familial.
Du fait de la crise syrienne, le besoin a augmenté de 72 % par rapport à ce qu'il était en 2014. Or, malgré l'augmentation des quotas proposés par les Etats, le nombre de places offertes demeure sans commune mesure avec les besoins.
L'UE s'est engagée initialement (conclusions du Conseil du 20 juillet 2015) sur un quota de 22 504 réinstallations, sur lesquelles, au moment de la signature de l'accord UE-Turquie, environ 4 000 avaient été effectivement réalisées, les 18 000 restant étant alors « transférées » au dispositif « 1 pour 1 » de l'accord UE-Turquie, dont le volet réinstallation porte sur 72 000 places sur deux ans.
Au 11 juillet, le nombre total de réinstallations effectuées dans le cadre de ces deux dispositifs s'élève à 8 268 , dont 735 dans le cadre du « 1 pour 1 ». Il convient toutefois de souligner que, compte tenu du transfert précité, l'UE n'a désormais d'engagements de réinstallations qu'à l'égard de la Turquie, au détriment de la Jordanie et du Liban .
Lors de la Conférence de Genève du 30 mars 2016 sur les réfugiés syriens, organisée à l'initiative du HCR, les Etats se sont engagés sur un total de 180 000 places, comprenant non seulement les réinstallions, mais également d'autres voies d'accès à l'asile (visa humanitaires, bourses d`études et programmes de parrainage privé).
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L'effort de la France en matière de réinstallations En 2016 et en 2017, la France s'est engagée à réinstaller 2 375 réfugiés syriens dans le cadre de la décision européenne du 22 juillet 2015 (dont 1 273 pour le Liban, 704 pour la Jordanie, 398 pour la Turquie) et 6 000 dans le cadre de l'accord UE-Turquie. Au 11 juillet 2016, selon les chiffres de la Commission européenne, elle avait réalisé 335 réinstallations sur ces engagements . Par ailleurs, elle a accueilli 300 personnes en 2014 et 643 en 2015 au titre de programmes bilatéraux avec le HCR et s'est engagée, au plan national, à accueillir 2 000 réfugiés syriens supplémentaires à partir du Liban en 2016 et en 2017. ( Source : DGEF, ministère de l'intérieur) |
Pour autant, en 2015, le HCR a été en mesure de traiter 134 000 dossiers de réinstallation, aboutissant à 82 000 réinstallations effectives. Pour 2016, l'objectif est de réaliser 143 000 réinstallations et pour 2017 170 000, ce qui reste très en-deçà des besoins.
L'effort actuel n'est pas à la hauteur de la situation humanitaire à laquelle nous sommes confrontés . Il faut permettre une augmentation significative du nombre de réinstallations . Cet effort doit être partagé par tous les membres de la communauté internationale. L'obtention d'un engagement au niveau mondial est l'objectif de la réunion de haut niveau sur les mouvements de grande ampleur de réfugiés et de migrants qui aura lieu à New-York, le 20 septembre prochain, en marge de l'Assemblée générale des Nations unies.
b) Développer les visas humanitaires ou visas pour asile
Certains pays délivrent des visas humanitaires permettant aux personnes en besoin de protection de se rendre dans le pays concernés en vue d'y demander l'asile. Il s'agit d'un dispositif discrétionnaire relevant de la souveraineté de chaque Etat.
Son utilisation, qui constitue un complément aux réinstallations gérées par le HCR, mériterait d'être développée .
? En France, les consulats peuvent délivrer des « visas aux fins de demander l'asile » ou visas pour asile qui sont des visas de long séjour, selon une procédure décrite récemment dans une instruction du 24 juillet 2015.
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La procédure de demande de visa pour asile La procédure de demande de visa aux fins de demander l'asile prévoit qu'après avoir été saisi par un demandeur ou par un tiers intervenant pour lui, le consulat lui adresse un questionnaire. Après examen de celui-ci, si les éléments sont probants, le demandeur est convoqué au consulat pour un entretien dont le compte rendu est adressé à la direction de l'asile du ministère de l'intérieur pour avis et décision. Si la décision est favorable, le consulat délivre au demandeur un visa de long séjour « aux fins de demander l'asile », qui permet au demandeur de se rendre en France pour y déposer sa demande. |
Au Moyen-Orient, ils concernent les minorités victimes de violences ethniques et religieuses. Leur délivrance obéit à des conditions restrictives puisque les demandeurs doivent :
- avoir fait l'objet d'une menace grave et réelle ;
- avoir un lien avec la France ;
- et disposer d'un hébergement à leur arrivée en France.
Selon les chiffres communiqués par le ministère des affaires étrangères et du développement international, 4 457 visas pour asile ont été délivrés en 2015, dont 2 284 en faveur d'Irakiens et 1 804 en faveur de Syriens.
Le recours à ce dispositif a progressé ces dernières années, à la faveur de la crise au Levant, comme le montre le tableau suivant :
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Année |
Nb Visas délivrés |
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2010 |
651 |
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2011 |
267 |
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2012 |
223 |
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2013 |
584 |
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2014 |
2 434 |
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2015 |
4 457 |
Source : ministère des affaires étrangères et du développement international
Néanmoins, cette progression est insuffisante pour répondre aux attentes. Le problème est surtout celui de l'engorgement des services consulaires chargés d'examiner les demandes , malgré les renforts de personnels récemment décidés (15 créations d'emplois en 2015 et 2016 destinés à des postes concernés par ces demandes, soit 1/3 des créations de postes dans les services de visas au cours de ces deux années).
De fait, les délais de traitement demeurent importants :
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Poste |
Délai de rendez-vous |
Délai moyen de réponse |
Nombre de dossiers en attente |
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Bagdad |
pas de réception |
1 à 6 mois |
22 |
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Erbil |
5 mois |
2 mois |
516 |
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Ankara |
1 à 6 mois |
3 à 6 mois |
70 |
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Istanbul |
2 à 3 mois |
1 à 6 mois |
250 |
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Beyrouth |
1 à 15 jours |
2 à x mois |
100 |
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Amman |
7 jours |
3 à 6 mois |
90 |
Source : MAEDI (données transmises le 27/04/2016)
Il conviendrait donc de renforcer encore, même de manière temporaire, les moyens affectés à ces postes afin de leur permettre de traiter le stock de demandes. L'effort doit également porter sur la formation des instructeurs.
? À l'échelle européenne, selon une étude du Parlement européen 54 ( * ) , 16 Etats membres délivrent ou ont délivré dans le passé des visas humanitaires.
Ce dispositif ne dispose pas d'un fondement juridique solide en droit européen , le code communautaire des visas prévoyant seulement la possibilité de délivrer des visas de court terme gratuitement ou moyennant un droit réduit, pour des raisons humanitaires. La forme prise par ces visas est très variable selon les Etats membres. Il s'agit ainsi, selon les cas, soit de visas nationaux de long séjour, soit de visas territorialement limités, soit encore de visas Schengen de court séjour. En outre, leur utilisation demeure assez réduite.
En vue de permettre un développement de cet instrument, il faudrait, comme le suggère l'étude précitée, prévoir un cadre juridique européen plus étoffé, ainsi qu'un mécanisme de contrôle de la délivrance de ces visas, incluant la collecte de statistiques.
3. Assurer un accueil digne des migrants et une meilleure prise en charge des mineurs isolés étrangers sur le territoire national et renégocier les accords du Touquet
a) Garantir un accueil digne aux migrants sur le territoire national
Même si les camps ne peuvent être qu'une solution temporaire et que la politique de mise à l'abri individuelle, notamment par l'orientation vers les centres d'accueil et d'orientation (CAO) et l'accompagnement vers l'asile doit être poursuivie, il est nécessaire d'assurer des conditions de vie dignes aux migrants dans les lieux où ils se regroupent spontanément à leur arrivée.
Les mesures de sécurisation des frontières et les évacuations n'empêchent pas la formation et la réapparition de ces lieux de vie temporaires, qui sont intrinsèquement liés aux projets migratoires des personnes qui s'y établissent.
En revanche, nous ne pouvons accepter sur le territoire européen des campements sauvages dans lesquels les conditions matérielles et sanitaires sont, selon le témoignage de personnels humanitaires, bien pires que celles constatées dans des camps gérés par des ONG dans des pays en développement .
La situation dans laquelle se trouvent les migrants de Calais reste à cet égard scandaleuse . Si la création d'un centre d'accueil provisoire se substituant à une partie de la jungle a constitué une amélioration, sa taille reste totalement inadaptée aux besoins . De sorte que des milliers de personnes continuent de vivre à son immédiate proximité dans des conditions indignes et inacceptables . Le gouvernement doit aller au bout de sa démarche et offrir des conditions d'hébergement décentes à la totalité de la population présente pour sortir celle-ci des risques sanitaires, d'insécurité, de violence, liés à la précarité et à la promiscuité. Si les services sociaux, les bénévoles et la police effectuent un travail remarquable sur place, celui-ci ne peut suffire à compenser l'indignité de la condition faite aux personnes se trouvant dans " la jungle ".
Vos rapporteurs considèrent que la « peur de l'appel d'air », trop souvent invoquée pour tourner le dos à ces problèmes, ne tient pas , compte tenu des flux réguliers observés, mais surtout face à l'exigence qui s'impose à notre collectivité nationale d'appliquer les valeurs qui sont les siennes à l'égard d'êtres humains en détresse. Ils demandent en conséquence qu'avant l'hiver prochain, un nombre significatif de places soit ouvert dans des hébergements en dur , permettant de faire disparaître la partie sauvage du camp, et que l'accès aux services de base soit garanti , y compris l'éducation pour les enfants.
L'installation récente, à l'initiative de la municipalité, d'un camp viabilisé à Grande-Synthe, mérite à cet égard d'être saluée, de même qu'il faut se réjouir que l'Etat ait finalement consenti à financer et à encadrer le dispositif. Ainsi, l'Etat doit aider les collectivités qui prennent ces initiatives tout en veillant à la sécurisation des infrastructures. Il importe que cela se fasse dans la concertation.
b) Assurer une meilleure prise en charge des mineurs isolés
Parmi les migrants, les mineurs isolés représentent une population en augmentation. Or, comme vos rapporteurs l'avaient constaté lors de leur déplacement à Calais et Grande-Synthe, la prise en charge institutionnelle de ces mineurs est à la fois insuffisante et inadaptée . En effet, lorsqu'ils sont placés dans des structures situées à l'extérieur, ces jeunes s'enfuient le plus souvent, et reviennent, compte tenu de leur projet migratoire, dans le camp, où ils vivent sous la dépendance des passeurs ou d'autres adultes.
Dans son étude 55 ( * ) publiée tout récemment sur la situation de ces mineurs dans les camps du nord de la France, l'UNICEF dresse l'inventaire de ces lacunes , soulignant notamment l'absence d'enregistrement, de suivi et a fortiori de scolarisation systématique de ces jeunes (même s'il faut mentionner les avancées que constituent la nomination récente de deux instituteurs dans le camp de Calais et la scolarisation envisagée pour la rentrée prochaine d'enfants du camp dans les écoles de la ville de Grande-Synthe), l'inégale implication des conseils départementaux, responsables de cette prise en charge au titre de la protection de l'enfance, l'inadaptation des dispositifs proposés aux mineurs, l'insuffisante application qui est faite des dispositions du règlement Dublin III relatives au regroupement familial, le manque de lieux dans les camps et campements permettant d'approcher les jeunes avant de leur proposer une prise en charge....
Il formule des propositions, auxquelles vos rapporteurs souscrivent, visant notamment à faciliter les contacts avec ces jeunes (créer des lieux de protection sur sites, renforcer les maraudes), mieux les informer sur les possibilités qui leur sont offertes , mobiliser et assurer une formation commune de l'ensemble des acteurs concernés. Il est également indispensable de procéder à l'identification et au suivi de cette population, sur laquelle les chiffres fiables semblent faire défaut, et de garantir son accès à l'éducation.
Vos rapporteurs ne sous-estiment pas les difficultés de l'action à entreprendre s'agissant de jeunes souvent proches de l'âge adulte, particulièrement mobiles et tendant à faire prévaloir leurs projets personnels sur les solutions de stabilisation qui leur sont proposées.
Il est nécessaire que l'Etat se saisisse du sujet pour proposer une prise en charge adaptée et coordonnée entre les différents départements.
c) Renégocier les accords du Touquet avec le Royaume-Uni
Outre sa dimension humanitaire, la persistance de la situation des migrants à Calais et sur le littoral de la Manche comporte, pour vos rapporteurs, des risques majeurs en termes d'ordre public .
En effet, les rapports entre la police et les migrants dégénèrent parfois, ce qui a pu donner lieu à des affrontements et susciter des difficultés dont certaines ont pu être signalées au médiateur de la République.
Surtout, le contexte psychologique dans lequel évoluent les migrants comme la population de Calais pourrait déboucher à l'avenir sur des réactions violentes, dont la gravité ne doit pas être sous-estimée .
Dans ces conditions, il paraît indispensable à vos rapporteurs de s'attaquer à la racine du problème , en posant clairement la question de la renégociation des accords bilatéraux avec le Royaume-Uni . Les raisons qui ont conduit à la conclusion de ces accords sont en effet dépassées, compte tenu des problèmes de sécurité auquel notre pays doit faire face.
4. Soutenir davantage les réfugiés dans les pays de premier accueil
La plupart des réfugiés souhaitent rester dans la région voisine de leur pays d'origine, afin de se ménager la possibilité d'y retourner si la situation s'améliore. Ce constat doit nous inciter à soutenir les réfugiés qui résident dans ces pays d'accueil , en contribuant à l'amélioration de leurs conditions de vie.
Il convient, à cet égard, de prêter une attention particulière au maintien dans la région des Chrétiens d'Orient , qui y sont installés depuis des millénaires et qui sont particulièrement tentés d'en partir, compte tenu des persécutions dont ils font l'objet de la part de Daech.
Or, faute d'un soutien massif, il faut craindre en effet une dégradation des conditions de vie des 4,8 millions de réfugiés syriens installés dans les pays hôtes voisins de la Syrie . Ayant épuisé leurs économies, ceux-ci se trouvent désormais paupérisés 56 ( * ) (sept réfugiés syriens sur dix enregistrés en Jordanie et au Liban peuvent être considérés comme pauvres) et en grande précarité . S'ils bénéficient désormais de droits reconnus (accès au marché du travail, scolarisation) en Turquie, tel n'est pas encore le cas dans les autres pays hôtes, comme la Jordanie et le Liban.
Par ailleurs, pour ces pays d'accueil, la présence des réfugiés représente une lourde charge . La Jordanie estime qu'elle a représenté un coût de 6,6 milliards de dollars depuis 2011 et qu'elle est le principal facteur de la crise économique qui touche le pays. L'impact sur les services de base (alimentation en eau, santé..) est très important.
En dépit des mesures prises depuis deux ans par le Liban et la Jordanie pour limiter les nouvelles arrivées, ces pays voient aujourd'hui leur stabilité et leur équilibre social menacés , ce qui ne peut que constituer un sujet de préoccupation pour l'Europe dans cette zone instable qu'est le Moyen-Orient.
Il nous faut donc aider davantage ces pays d'accueil, non plus seulement sur un plan humanitaire, mais par un soutien au développement économique bénéficiant à la fois aux réfugiés et aux communautés d'accueil .
S'agissant de la Turquie , l'aide financière de 3 milliards d'euros convenue dans le cadre de l'accord passé le 18 mars dernier avec l'UE devrait y contribuer. Il convient d'en accélérer le versement en surmontant les difficultés de procédures observées ces dernières semaines .
Concernant les autres pays, en particulier la Jordanie et le Liban , notre priorité doit être la mise en oeuvre d es orientations et des mesures adoptées lors de la Conférence de Londres du 4 février 2016 . Il convient notamment que les promesses de financements soient honorées. Rappelons qu'elle a donné lieu à des engagements portant sur plus de 11 milliards de dollars dont 6 milliards pour 2016 et à des annonces de prêts d'un montant total de 40 milliards de dollars et qu'en contrepartie, la Jordanie et le Liban se sont engagés à permettre l'accès des réfugiés à leurs marchés du travail et à scolariser les enfants réfugiés. Sur les 11 milliards, l'UE et les Etats membres se sont engagés à apporter 7,15 milliards, soit 65 % du montant total promis .
L'UE prépare dans ce cadre des « paquets de soutien innovants en faveur de la Jordanie et du Liban », qui incluent des mesures temporaires d'accès privilégié au marché intérieur
Enfin, une manière d'aider ces pays serait de réévaluer les contributions nationales volontaires aux agences humanitaires de l'ONU (HCR, PAM, Unicef..), dont les programmes d'aides permettent de réduire efficacement la pauvreté. Or, du fait de la croissance des besoins liée à la multiplication et à la persistance des crises, les appels à contribution de ces agences n'ont été financés qu'à 53 % en 2015 , conduisant à une réduction drastique des programmes mis en oeuvre.
Il faut noter, à cet égard, que les contributions de la France à ces agences, dans le cadre du programme 105, ont été divisées par deux depuis 2007 . En 2015, la France leur a versé 85 millions d'euros (contre 135 millions pour l'Allemagne), ce qui la place au 20 e rang des contributeurs, l'essentiel des contributions des Etats membres passant toutefois par l'UE.
Vos rapporteurs plaident donc pour un renforcement du soutien apporté aux agences humanitaires onusiennes , dont les besoins ont augmenté en raison des crises . Il importe toutefois que cet effort ait pour contrepartie une modération des frais de gestion et de fonctionnement, souvent excessifs (parfois supérieurs à 20 %) prélevés par ces agences , qui contribuent à réduire l'aide finalement délivrée.
* 54 « Humanitarian visas : option or obligation ? », study of the Policy department for citizens' rights and constitutional affairs, European Parliament, 2014.
* 55 « Ni sains, ni saufs : enquête sur les enfants non accompagnés dans le Nord de la France », UNICEF France, juin 2016.
* 56 Observations factuelles en provenance de la Jordanie et du Liban sur le bien-être des réfugiés syriens, étude de la Banque Mondiale et du HCR, décembre 2015.