B. UN RECOURS ACCRU AUX INSTRUMENTS FINANCIERS DEPUIS LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE 2014-2020
1. Un plus grand nombre d'instruments en faveur des PME, pour des montants plus conséquents
Les instruments financiers sont utilisés au niveau européen depuis le milieu des années 1990 mais une place bien plus importante leur a été octroyée au cours des deux dernières programmations, dans le cadre de la politique régionale comme de la politique de compétitivité et d'innovation. Au titre de la période 2007-2013, 5 % des ressources du fonds européen de développement régional (FEDER) étaient fléchées vers des instruments financiers mais ces derniers pouvaient uniquement être employés pour des actions prédéfinies. Le cadre juridique de la politique de cohésion pour 2014-2020 a élargi le champ d'utilisation des instruments financiers à tous les secteurs, types de bénéficiaires et projets, tout en encourageant leur combinaison avec des subventions.
S'agissant des petites et moyennes entreprises , des instruments financiers spécifiques ont été mis en place en-dehors des fonds structurels, dans le cadre de programmes gérés au niveau central par la Commission européenne 7 ( * ) . La première initiative d'envergure est le programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise ( Multiannual programme for enterprises - MAP ), lancé en 2001 avec une enveloppe financière totale de 450 millions d'euros et prévoyant à la fois des instruments de capital-risque (guichet « aide au démarrage » du mécanisme européen pour les technologies), de capital amorçage et de contre-garantie avec le mécanisme de garantie en faveur des PME. Le programme-cadre pour la compétitivité et l'innovation ( Competitiveness and Innovation Programme - CIP) prit le relais en 2007. Doté d'un budget total de 3,6 milliards d'euros, dont 1,13 milliard d'euros sous la forme d'instruments financiers, ce programme proposait à la fois des instruments de capital-risque en faveur des start-up, des jeunes pousses et des PME en croissance, ainsi qu'un instrument de garanties directes, de contre et de co-garanties pour faciliter l'accès des PME au crédit bancaire. Par ailleurs, un instrument de partage de risque ( Risk sharing instrument ) octroyant des garanties et des contre-garanties en faveur des PME innovantes fut mis en place dans le cadre du septième programme-cadre de recherche et de développement technologique (PCRDT).
L'architecture retenue pour la période 2014-2020 repose essentiellement sur deux programmes :
- le programme européen pour les PME COSME ( Competitiveness of Enterprises and Small and Medium-sized Enterprises ), disposant d'un budget de 1,3 milliard d'euros au titre d'un instrument de garantie ( Loan Guarantee Facility - LGF) et d'un instrument de capital-investissement ( Equity facility for Growth - EFG) ;
- le programme pour la recherche et l'innovation Horizon 2020 , dont les ressources en faveur des entreprises innovantes s'élèvent à près de 3 milliards d'euros, dont 1,52 milliard d'euros en faveur des PME . L'instrument de garantie InnovFin ( InnovFin SME Guarantee facility ) s'inspire directement de l'initiative RSI de la précédente programmation, tandis qu'un nouvel instrument de capital-risque lui a été adjoint ( InnovFin SME Venture Capital ).
On peut également noter l'existence, au sein du programme pour l'emploi et l'innovation sociale ( EU programme for employment and social innovation - EaSI), d'un instrument de micro-crédit pour les entreprises de l'économie sociale et solidaire, disposant d'une enveloppe budgétaire de 193 000 euros sur la période 2014-2020.
Les principaux instruments financiers européens en faveur des PME
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2001-2006 |
2007-2013 |
2014-2020 |
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Instruments gérés par la Commission européenne via le FEI |
Programme |
Programme pluriannuel pour les entreprises - MAP |
Programme-cadre pour la compétitivité et l'innovation - CIP |
COSME ( Competitiveness of Enterprises and Small and Medium-sized Enterprises ) |
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7ème PCRDT - Initiative pilote RSI ( Risk sharing instrument ) |
Horizon 2020 - InnovFin |
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Types d'instruments |
Capital-risque, capital amorçage et contre-garanties |
Capital-risque ( Growth and Innovative SME Facility - GIF ), garanties et contre-garanties ( SME Guarantee Facility - SMEG, RSI ) |
Capital-
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Budget |
450 millions d'euros |
1,4 milliard d'euros (CIP 1,13 milliard d'euros et RSI 270 millions d'euros) |
2,9 milliards d'euros (COSME 1,37 milliard d'euros et Horizon 2020 - InnovFin 1,52 milliard d'euros) |
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Instruments gérés dans le cadre de la politique de cohésion |
Programme |
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FEDER |
FEDER |
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Types d'instruments |
- |
Initiative JEREMIE ( Joint European Resources for Micro to Medium-sized Enterprises ) |
Initiative PME* |
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Budget |
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Pas de budget prédéterminé |
Pas de budget prédéterminé |
* L'initiative PME fait l'objet de développements spécifiques dans la troisième partie du présent rapport.
Source : commission des finances du Sénat
L'Union européenne dispose donc désormais d'une large palette d'instruments financiers, permettant d'intervenir aux différents stades de la vie des PME et d'assurer la couverture de risques variés. Les critères d'éligibilité et les modalités de fonctionnement des principaux instruments prévus au titre de la programmation 2014-2020 sont décrits ci-après.
2. Les instruments financiers du programme COSME
Comme indiqué précédemment, le programme COSME dispose de deux instruments financiers afin de faciliter l'accès des PME preneuses de risques au financement, tous deux gérés par le FEI.
En premier lieu, l'instrument d'aide à l'endettement, baptisé facilité « garantie de prêts » ( Loan Guarantee Facility - LGF) procure des garanties et des contre-garanties à des intermédiaires financiers, tels que des banques ou des institutions de garantie, en vue de les inciter à procurer davantage de prêts, à des PME plus risquées, en prenant en charge une partie du risque. L'ensemble des PME sont éligibles aux prêts garantis par COSME, à condition d'être établies dans au moins l'un des pays participants 8 ( * ) , d'être en phase de croissance ou d'expansion et ne pas exercer d'activité dans un secteur ne respectant pas certains principes éthiques ou sociaux.
Fonctionnement de la facilité « garantie de prêts » COSME
Source : FEI
La garantie octroyée est gratuite et s'élève à 50 % maximum par prêt jusqu'à l'atteinte d'un plafond ( cap rate ) correspondant à 20 % de la perte attendue sur l'ensemble du portefeuille. Les prêts consentis sont d'une durée minimale de douze mois, pour un montant ne dépassant pas 150 000 euros 9 ( * ) . Cet instrument peut également être utilisé pour la titrisation de portefeuilles de créances sur des PME.
Au total, la facilité garantie de prêts de COSME, disposant d'une enveloppe budgétaire de 827 millions d'euros sur 2014-2020, est censée bénéficier à 330 000 PME et générer un investissement total de 21 milliards d'euros.
En second lieu, la facilité capital-investissement ( Equity facility for growth ) du programme COSME, dotée de 546 millions d'euros, a vocation à être investie dans des fonds de capital-risque ou de financement intermédiaire (mezzanine 10 ( * ) ). L'objectif est de financer 500 entreprises et de générer un investissement total de 4 milliards d'euros.
3. Les instruments financiers InnovFin
À la différence du programme COSME, InnovFin est ciblé sur les PME et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) 11 ( * ) innovantes remplissant au moins un des douze critères de référence. La définition préalable de ces critères permet de faciliter l'identification des entreprises éligibles par les intermédiaires financiers. Il convient de noter que les conditions d'éligibilité ont récemment été complétées afin de permettre de distribuer des prêts garantis aux PME innovant en matière de processus de production. Ceci correspond à une demande de la banque publique française d'investissement (Bpifrance).
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Critères d'éligibilité liés à l'innovation de l'instrument Innovfin Pour être éligible, une PME ou une ETI doit remplir au moins l'un des douze critères suivants : 1. Avoir le projet d'investir l'argent emprunté dans la production ou le développement de produits, processus ou services nouveaux ou substantiellement améliorés, innovants et comportant un risque de défaillance technologique ou industrielle démontré par une évaluation externe ; 2. Être une entreprise « à croissance rapide », c'est-à-dire opérant sur un marché depuis moins de douze mois depuis la première vente commerciale ou le premier chiffre d'affaires ou ayant connu une croissance de ses effectifs internes de 20 % par an en moyenne sur une période de trois ans (avec au moins dix employés au début de la période de référence) ; 3. Opérer sur un marché depuis moins de sept ans depuis la première vente commerciale et avoir des coûts de recherche et innovation (R&I) représentant au moins 5 % du total des coûts de fonctionnement durant au moins l'une des trois dernières années (ou durant l'année en cours dans le cas d'une start up ) ; 4. Avoir des comptes certifiés confirmant que l'entreprise dépense déjà a minima 20 % de la somme qu'elle souhaite emprunter en R&I et un plan d'entreprise indiquant une hausse des dépenses de R&I au moins égal à ce montant ; 5. S'engager à dépenser a minima 80 % de la somme empruntée dans des activités de R&I et l'inscrire dans le plan d'activité de l'entreprise ; 6. Avoir bénéficié de subventions, prêts ou garanties de mécanismes européens, régionaux ou nationaux de soutien aux activités de R&I au cours des 36 derniers mois* et s'engager à ce que la nouvelle somme empruntée de couvre pas les mêmes dépenses ; 7. Avoir reçu un prix pour l'innovation ou la recherche et développement (R&D) de la part d'une institution ou d'un organe de l'UE au cours des 24 derniers mois ; 8. Avoir déposé, au cours des 24 derniers mois, au moins un brevet, dessin ou modèle en matière technologique et s'engager à utiliser l'argent emprunté pour permettre l'utilisation de ce droit ; 9. Être une PME ayant bénéficié, au cours des 24 derniers mois, d'un investissement d'un investisseur en capital-risque ou d'un business angel faisant partie d'un réseau ; 10. Avoir l'intention de mettre sur le marché un nouveau produit ou d'entrer sur un nouveau marché géographique et requérir un investissement plus de 50 % plus élevé que le chiffre d'affaires moyen annuel des cinq dernières années ; 11. Être une PME dont les dépenses de R&I représentent au moins 10 % du coût total de fonctionnement durant au moins l'une des trois dernières années (ou durant l'année en cours dans le cas d'une start up ) ; 12. Être une ETI dont les coûts de R&I représentent au moins 15 % du coût total de fonctionnement durant au moins l'une des trois dernières années ou au moins 10 % par an durant les trois dernières années. * Par exemple, en France, avoir bénéficié du crédit d'impôt recherche. Source : commission des finances du Sénat (à partir de la liste en version anglaise publiée par le FEI) |
L' instrument de garantie ( InnovFin SME Guarantee ) est distribué par des intermédiaires financiers, tels que des banques commerciales ou publiques, sélectionnés par le FEI, afin de les inciter à octroyer des prêts à des entreprises plus risquées.
Le taux maximal de la garantie est de 50 % par prêt , sans plafond sur l'ensemble du portefeuille ( uncapped guarantee ). L'intermédiaire financier est tenu de répercuter l'avantage résultant de la garantie sur la prime de risque au bénéficiaire final , c'est-à-dire à l'entreprise, qui peut ainsi se financer à des conditions plus avantageuses. Des frais de garantie, correspondant à 50 points de base par an du montant garanti pour les PME et à 80 points de base pour les ETI, doivent être reversés au FEI mais ceux-ci sont nettement inférieurs au niveau de la prime de risque supportée en l'absence de garantie.
Le montant des prêts accordés doit être compris entre 25 000 euros et 7,5 millions d'euros , pour une durée de un à dix ans.
Fonctionnement de la garantie pour les PME InnovFin
Source : FEI
L'objectif est de financer environ 150 000 PME et ETI innovantes grâce à l'instrument de garantie Innovfin et de générer un investissement total de 10 milliards d'euros d'ici à 2020 (pour 1 milliard d'euros de garanties).
Enfin, l'instrument de capital-risque InnovFin en faveur des PME a vocation à investir dans des fonds de capital-risque et à soutenir des business angels spécialisés dans des secteurs innovants (sciences de la vie, énergies propres, haute technologie), pour des montants maximum de 30 millions d'euros , ne représentant pas plus de 25 % des engagements d'un tour de table. L'objectif défini par le FEI, en tant que délégataire pour le compte de la Commission européenne, est d'investir les 460 millions d'euros disponibles dans une trentaine de fonds , en vue de mobiliser 1,6 milliard d'euros d'investissement au total.
* 7 En pratique, cette dernière délègue la mise en oeuvre de la plupart de ces instruments au Fonds européen d'investissement ( cf. infra ).
* 8 Participent au programme COSME les États membres de l'UE et quinze pays associés dont notamment l'Islande, la Norvège, la Turquie, la Serbie, l'Ukraine et Israël.
* 9 Des prêts d'un montant plus élevé peuvent néanmoins être exceptionnellement consentis si l'entreprise ne remplit aucun des douze critères d'éligibilité à InnovFin.
* 10 C'est-à-dire correspondant à une tranche de risque intermédiaire entre la tranche correspondant au capital-risque et la tranche senior.
* 11 Jusqu'à 500 salariés.