Financement des PME : quelle mobilisation des instruments financiers européens ?

TROISIÈME PARTIE - « INITIATIVE PME » : UN MODÈLE INNOVANT POUR L'UTILISATION DES FONDS STRUCTURELS AU PROFIT DES PME - LE CAS DE L'ESPAGNE -

I. UN INSTRUMENT UTILISÉ EN RÉPONSE À LA CRISE DU FINANCEMENT BANCAIRE ESPAGNOL

A. PRINCIPES ET FONCTIONNEMENT DE L'INITIATIVE PME

1. Un nouvel instrument financier pour les PME reposant sur les fonds structurels

L' « initiative PME » ( SME initiative ) trouve son origine dans la conception du futur plan d'investissement pour l'Europe et la demande du Conseil européen d'étendre les instruments financiers conjoints de partage des risques, notamment pour renforcer les synergies entre les programmes existants de soutien des PME au niveau européen et au niveau national ^{37 ( * )} . Entériné par le Conseil européen des 24 et 25 octobre 2013 ^{38 ( * )} , ce dispositif consiste en effet à associer les fonds du budget de l'UE disponibles au titre des programmes COSME et Horizon 2020, les ressources des fonds structurels et d'investissement européens et le soutien financier du groupe BEI afin de fournir des financements additionnels en faveur des PME en incitant les banques à accorder de nouveaux prêts.

La participation des États membres à cette initiative est volontaire. Ces derniers ont d'ailleurs le choix entre deux options de mise en oeuvre de l'instrument financier :

- l' option 1 consiste en un instrument de garantie illimitée ( uncapped ) sur des portefeuilles de nouveaux prêts aux PME . Cette garantie, couvrant au maximum 80 % ^{39 ( * )} du portefeuille total de prêts, est émise par le FEI. Le risque est ensuite partagé entre les fonds structurels, utilisés pour couvrir les premières pertes - c'est-à-dire la part la plus risquée -, les fonds de l'UE provenant des programmes COSME et/ou Horizon 2020 et les fonds propres du FEI permettant de couvrir la tranche de risque intermédiaire (mezzanine) et enfin la BEI ^{40 ( * )} couvrant le risque résiduel (risque senior ).

In fine , la banque à l'origine du prêt couvre au moins 20 % du risque de chaque prêt inclus dans le portefeuille. Chaque intermédiaire financier est également tenu de transférer le bénéfice lié à cet instrument de garantie aux PME , sous la forme d'une réduction du coût du crédit, d'une réduction de la garantie demandée sur les actifs de l'entreprise ou de la caution personnelle du dirigeant ou encore en acceptant des clients avec un profil de risque plus élevé ( start up , jeunes entreprises etc.). Grâce à la notation financière AAA du FEI lui permettant de bénéficier d'une pondération des risques nulle, cet instrument de garantie publique permet également aux banques de libérer des fonds propres à mesure qu'elles déploient le portefeuille de nouveaux prêts et ce dans la limite de 80 % ;

- l' option 2 prend la forme d'un instrument de titrisation de portefeuilles de prêts existants et de nouveaux prêts aux PME et aux ETI . Les premières pertes , correspondant à la tranche la plus risquée, sont couvertes à 50 % par la banque et à 50 % par les fonds structurels . La tranche des deuxièmes pertes est quant à elle couverte par une combinaison de fonds structurels, de fonds du budget de l'UE (des programmes COSME ou Horizon 2020) et de fonds propres du FEI, tandis que la BEI garantit la tranche de risque senior . En contrepartie des fonds propres libérés, l'intermédiaire financier bénéficiant de cet instrument est tenu de produire de nouveaux prêts aux PME dans un portefeuille additionnel, en un certain laps de temps. La banque peut également utiliser le portefeuille titrisé comme garantie en vue de bénéficier d'opérations de refinancement de la BCE ou d'une autre banque centrale.

Initiative PME : option 1 -

Schéma de couverture des risques

Source : FEI

Initiative PME : option 1 - Schéma de transfert du bénéfice aux PME

Nota : les taux présentés sont fournis à titre illustratif.

Source : FEI

2. Un dispositif supposé présenter une forte valeur ajoutée européenne et de nombreux avantages pour les PME, les États membres et les banques

Avant le lancement de l'initiative PME, une évaluation ex ante a été réalisée par les services de la Commission européenne, conformément aux nouvelles dispositions du règlement financier du budget de l'UE.

En premier lieu, cette étude identifie un manque de financement ( financing gap ) pour les PME au niveau européen compris entre 20 et 112 milliards d'euros en moyenne sur la période 2009-2012, concernant également les PME financièrement viables ^{41 ( * )} . Elle considère que ce manque de financement est d'une ampleur telle qu'une amélioration des perspectives ne serait pas suffisante pour répondre aux besoins de financement des PME.

En second lieu, cette évaluation examine les raisons justifiant une intervention au niveau européen. Elle conclut qu' une « forte » valeur ajoutée européenne existe en raison de la capacité de l'initiative PME à :

- répondre à la fragmentation des marchés financiers - en particulier sous la forme de son option 2 en tant qu'instrument de titrisation ;

- créer des effets de catalyseur, de levier et des économies d'échelle grâce à la mise en commun de ressources publiques complémentaires. S'agissant de la titrisation, l'effet de levier serait d'autant plus élevé si un grand nombre d'États membres participaient ;

- renforcer les capacités administratives et techniques des États membres concernant ce type d'instrument financier, grâce à l'expérience de la Commission européenne, de la BEI et du FEI ;

- améliorer la cohérence des objectifs des politiques de l'Union européenne et permettre d'atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020.

Passant en revue une série d'initiatives nationales pour améliorer les conditions d'accès au financement des PME, la Commission européenne cite les conclusions du groupe de haut niveau mis en place par le Conseil européen en 2013 pour examiner l'initiative PME. Ce dernier concluait que les marchés de capitaux ne pourraient remplacer le financement bancaire pour les PME européennes et que le rôle de ces marchés devait donc être considéré comme complémentaire et non exclusif pour ce type d'entreprise ^{42 ( * )} .

Dans le cadre de cette évaluation, la Commission européenne a estimé l'impact potentiel de l'initiative PME pour chaque État membre selon différents scénarios de contributions des fonds structurels, en partant de l'hypothèse d'une participation des 28 États membres. Elle conclut qu'une contribution totale de 5 milliards d'euros sur la période de programmation budgétaire 2014-2020 (scénario intermédiaire - soit une contribution moyenne représentant 1,95 % des fonds FEDER et FEADER reçus pour chaque État membre) permettrait de couvrir 15 % du manque de financement des PME dans l'Union européenne.

Évaluation de l'impact de l'initiative PME
sur le manque de financement des PME

(montants en millions d'euros)

Pays	Manque de financement des PME (2011-2012) (estimation haute)	Montants de FEDER et FEADER alloués (en % du total UE 28)	Contribution maximale (7 %)	Contributions nécessaires			Estimation de la couverture du manque de financement
				Scénario à 8,5 Mds €	Scénario à 5 Mds €	Scénario à 3 Mds €	Scénario à 8,5 Mds €	Scénario à 5 Mds €	Scénario à 3 Mds €
Total GAP	105 Mds €	Effet de levier = 6,33
AT	0,47%	1,56%	147	144	79	47	98%	54%	32%
BE	1,97%	0,52%	94	48	27	16	8%	4%	3%
BG	0,79%	2,08%	273	192	106	62	71%	39%	23%
HR	0,53%	2,32%	181	181	118	70	100%	65%	38%
CY	0,06%	0,10%	18	9	5	3	42%	23%	14%
CZ	0,86%	4,86%	296	296	248	146	100%	84%	49%
DK	0,84%	0,27%	49	25	14	8	9%	5%	3%
EE	0,16%	0,94%	53	53	48	28	100%	90%	53%
FI	0,38%	1,10%	118	102	56	33	86%	48%	28%
FR	5,25%	6,44%	1 156	596	328	193	36%	20%	12%
DE	5,94%	6,82%	1 225	632	348	205	34%	19%	11%
EL	4,92%	4,45%	799	412	227	133	27%	15%	9%
HU	0,67%	5,25%	229	229	229	157	100%	100%	69%
IE	1,72%	0,92%	165	85	47	28	16%	9%	5%
IT	21,80%	11,62%	2 088	1 077	593	349	16%	9%	5%
LV	0,20%	1,17%	67	67	60	35	100%	89%	52%
LT	1,53%	1,78%	320	165	91	53	31%	17%	10%
LU	0,60%	0,04%	8	4	2	1	2%	1%	1%
MT	0,06%	0,17%	22	15	9	5	71%	39%	23%
NL	3,30%	0,38%	69	36	20	12	3%	2%	1%
PL	4,67%	17,78%	1 602	1 602	907	533	100%	57%	33%
PT	2,22%	5,30%	694	491	271	159	71%	39%	23%
RO	2,99%	6,55%	1 027	606	334	196	59%	33%	19%
SK	0,29%	3,25%	101	101	101	97	100%	100%	97%
SI	0,88%	0,81%	145	75	41	24	25%	14%	8%
ES	26,17%	9,71%	1 744	899	495	291	11%	6%	4%
SE	2,03%	0,94%	170	88	48	28	13%	7%	4%
UK	8,70%	2,89%	519	268	147	87	9%	5%	3%
UE 28	100,00%	100,00%	13 378	8 500	5 000	3 000	27%	15%	9%

Source : Commission européenne, Ex-ante assessment of the EU SME initiative , 2014

Interrogé par votre rapporteur spécial, le FEI a également insisté sur les avantages de l'initiative PME pour les États membres et leurs régions . Outre un accès plus facile au financement des PME, pour des projets plus risqués, et l'effet positif sur le bilan des banques grâce à la libération des capitaux permise par la garantie, les principaux avantages de l'initiative PME résident sans doute dans l'absence de cofinancement requis au titre des fonds structurels et le caractère plus efficient d'un instrument financier , autorisant la réutilisation des fonds une fois ceux-ci remboursés. Il convient toutefois de noter qu'un État membre ne peut investir plus de 7 % de ses fonds structurels ^{43 ( * )} dans l'initiative PME.

Enfin, l'initiative PME est « prête à l'emploi » ( off the shelf instrument ), dans la mesure où elle ne nécessite pas de nouvelle analyse de conformité avec la réglementation relative aux aides d'États et a déjà fait l'objet d'une évaluation ex ante au niveau européen.

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* ³⁷ Cf . Conclusions du Conseil européen des 27 et 28 juin 2013.

* ³⁸ Cf . Conclusions du Conseil européen des 24 et 25 octobre 2013.

* ³⁹ L'Espagne a choisi de mettre en oeuvre l'option 1 de l'initiative PME avec un taux de couverture de 50 % du portefeuille de prêts par la garantie illimitée.

* ⁴⁰ Les banques nationales de développement qui le souhaitent peuvent également participer à la couverture du risque senior .

* ⁴¹ Commission européenne, Ex-ante assessment of the EU SME initiative , 2014.

* ⁴² Commission européenne, Ex-ante assessment of the EU SME initiative , op. cit. , p. 102.

* ⁴³ Parmi lesquels uniquement le fonds européen de développement régional (FEDER) et le fonds européen agricole pour le développement durable (FEADER).