II. QUELLES HYPOTHÈSES DE CROISSANCE POTENTIELLE POUR LES PROCHAINES PROGRAMMATIONS BUDGÉTAIRES ?
Les prochaines programmations des finances publiques seront amenées à arrêter les hypothèses relatives au PIB potentiel sous-jacentes à la trajectoire de solde structurel , en particulier pour ce qui est des projets de loi de programmation à venir en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Celles-ci devront être déterminées avec le plus grand soin, de manière à établir des orientations des finances publiques tout à la fois compatibles avec le rebond de l'activité économique et un retour rapide de l'équilibre budgétaire.
Comme le montrent les développements qui précèdent, l'évaluation du solde structurel dépend étroitement de celle du PIB potentiel . Ainsi, une sous-estimation du PIB potentiel et de la croissance potentielle, en ce qu'elle viendrait réduire l'écart de production, aurait pour effet d'accroître le déficit structurel et appellerait un ajustement budgétaire plus important, aux incidences nécessairement récessives. À l'inverse, une surestimation de ces variables permettrait d'alléger l'effort à consentir, contribuant à minorer le solde structurel ; or, les dernières modifications de la trajectoire du PIB potentiel opérées par le Gouvernement peuvent laisser penser qu'il existe une tendance à la surestimation de cette donnée , venant rendre plus aisée l'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel.
Aussi le présent rapport s'attache-t-il à présenter les estimations alternatives de croissance potentielle , avancées par l'Insee, la Commission européenne et différentes organisations internationales, ainsi que le nouveau « consensus de la croissance potentielle » de la commission des finances, établi à partir des données transmises par les principaux instituts de conjoncture .
Les données ainsi recueillies ont vocation à contribuer à la définition d'une trajectoire de solde structurel crédible pour la prochaine période de programmation . Si l'utilisation du solde structurel comporte des limites, celui-ci n'en demeure pas moins un instrument utile de pilotage des finances publiques - et incontournable, en application du cadre budgétaire européen - comme s'est attaché à le montrer le présent rapport. Par ailleurs, il apparaît que la croissance potentielle constitue une référence utile pour la mobilisation d'autres indicateurs budgétaires, comme l'effort structurel, ou encore la « règle en dépense » (cf. supra ).
A. DES HYPOTHÈSES GOUVERNEMENTALES CHANGEANTES
Alors que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, adoptée en décembre 2014, avait fixé une trajectoire de PIB potentiel pour l'ensemble de la période concernée, le Gouvernement a modifié les hypothèses de croissance potentielle sous-tendant la trajectoire budgétaire présentée aux institutions européennes dans le programme de stabilité d'avril 2015 33 ( * ) .
Tableau n° 6 : Comparaison des trajectoires de PIB potentiel de la LPFP 2012-2017, de la LPFP 2014-2019 et des programmes de stabilité d'avril 2015 et 2016
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2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
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|
LPFP 2012-2017 |
Croissance potentielle |
1,1 |
1,3 |
1,4 |
1,5 |
1,5 |
1,6 |
1,6 |
||
|
Écart de production* |
- 0,8 |
- 1,7 |
- 2,3 |
- 1,9 |
- 1,4 |
- 1,0 |
- 0,6 |
|||
|
LPFP 2014-2019 |
Croissance potentielle |
1,0 |
1,0 |
1,1 |
1,3 |
1,3 |
1,2 |
1,1 |
||
|
Écart de production* |
- 2,7 |
- 3,3 |
- 3,4 |
- 3,1 |
- 2,5 |
- 1,7 |
- 0,9 |
|||
|
PStab. Avril 2015 |
Croissance potentielle |
1,0 |
1,1 |
1,5 |
1,5 |
1,4 |
||||
|
Écart de production* |
- 3,4 |
- 3,5 |
- 3,5 |
- 3,5 |
- 3,2 |
|||||
|
PStab. Avril 2016 |
Croissance potentielle |
1,1 |
1,5 |
1,5 |
1,4 |
1,3 |
||||
|
Écart de production* |
- 3,3 |
- 3,3 |
- 3,3 |
- 2,9 |
- 2,9 |
* En % du PIB potentiel
Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)
En effet, si à l'automne 2014, le Gouvernement avait retenu des hypothèses de croissance potentielle conformes à celles avancées par la Commission européenne , probablement en vue de faciliter l'octroi d'un report du délai de correction du déficit excessif, une fois celui-ci acquis, en vertu de la recommandation du Conseil de l'Union européenne du 10 mars 2015, l'estimation de la croissance potentielle a été revue de + 0,2 point à partir de 2016 , et ce jusqu'à la fin de la période 34 ( * ) (cf. tableau ci-avant).
Or, il apparaît que cette révision opportune de la croissance potentielle a permis au Gouvernement de relever artificiellement l'ajustement structurel affiché au cours de la programmation , comme l'a relevé votre rapporteur général à plusieurs reprises 35 ( * ) .
Une telle modification des hypothèses de PIB potentiel a également été critiquée par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui y a vu un « problème de principe » 36 ( * ) . En effet, il convient de rappeler qu'en application de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil examine, dans le cadre du mécanisme de correction, le respect des objectifs de solde structurel « en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé » à la loi de programmation.
Cette disposition visait à ce que les hypothèses de PIB potentiel soient communes au Gouvernement, au Haut Conseil, mais également au Parlement, qui ratifie la trajectoire, et ce tout au long de la période de programmation. Par conséquent, en modifiant les hypothèses de croissance potentielle, le Gouvernement « gêne » considérablement le contrôle qui peut être exercé sur le respect de la trajectoire des finances publiques . Par ailleurs, cela signifie que plusieurs trajectoires de solde structurel ont vocation à coexister : celle de la loi de programmation et celle des programmes de stabilité - qui se retrouve dans les projets de lois financières.
Dans le programme de stabilité d'avril 2015, le Gouvernement justifiait la révision de ses hypothèses de croissance potentielle par les effets du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité et de solidarité 37 ( * ) . Toutefois, ces différentes mesures étaient déjà connues lors de l'élaboration et du vote de la dernière loi de programmation. Aussi votre rapporteur général a-t-il demandé au ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, que lui soient transmis les documents produits par ses services concernant l'évaluation de la croissance potentielle française .
Dans le courrier accompagnant sa réponse à cette demande, en date du 24 juin 2015, Michel Sapin indiquait : « À l'automne, j'ai fait le choix d'aligner l'hypothèse de croissance potentielle de la nouvelle LPFP sur la prévision réalisée par la Commission européenne au printemps 2014 . Mon objectif était de nous prémunir de débats techniques sur l'évaluation de notre ajustement structurel afin de concentrer les discussions avec nos partenaires sur l'orientation de la politique économique et budgétaire, dans la perspective de l'obtention d'une recommandation » ; puis il ajoutait que « bien qu'elle s'impose dans nos discussions avec nos partenaires, la méthode communément agréée de la Commission présente des limites importantes, soulignées par de nombreux États membres ».
Comme le rappelle l'une des notes transmises par le ministre, provenant de la direction générale du Trésor, quatre « limites » à la méthode d'estimation de la croissance potentielle de la Commission européenne sont généralement identifiées , toutes liées au fait qu'elle repose sur une approche exclusivement statistique :
- les estimations de croissance potentielle sont trop pro-cycliques , un ralentissement conjoncturel de l'activité se traduisant par une révision à la baisse de la croissance potentielle, ce qui peut avoir pour effet de demander aux États membres en phase basse du cycle d'accroître leurs efforts budgétaires afin de respecter leurs objectifs de solde structurel ;
- les estimations ne prennent pas en compte explicitement, ou le font avec retard, l'impact des réformes structurelles mises en oeuvre - cet impact n'étant visible que tardivement dans les statistiques, comme c'est, par exemple, le cas pour le CICE et le Pacte de responsabilité ;
- la méthode n'est pas adaptée à la prise en compte, au moment de la crise, d'un choc de productivité suivi d'une nouvelle croissance de la productivité , comme cela pourrait être le cas s'agissant de la France ;
- l'estimation de l'écart de production est particulièrement instable , dans la mesure où le PIB potentiel fait lui-même l'objet de révisions régulières ; or, l'écart de production constitue une donnée essentielle pour estimer le solde structurel (cf. supra ).
Eu égard à ces limites, Michel Sapin a indiqué, dans le courrier précité, « avoir demandé que la France porte l'ambition d'une révision de cette méthodologie commune d'évaluation de la croissance potentielle, en particulier pour mieux prendre en compte les effets des réformes ».
Si la méthodologie utilisée par la Commission européenne pour évaluer la croissance potentielle comporte sans doute des imperfections, ceci ne justifie en rien la modification de la trajectoire de PIB potentiel intervenue dans le cadre du programme de stabilité d'avril 2015 , celle-ci étant clairement en contradiction avec la lettre et l'esprit de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. À supposer que la méthode de la Commission soit lacunaire, le Gouvernement aurait dû soit retenir des hypothèses de croissance potentielle différentes de celles proposées par cette dernière dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, soit ne modifier ces hypothèses qu'à l'issue de la période de programmation - l'important se trouvant dans la stabilité des méthodes afin d'assurer la cohérence et la lisibilité de la trajectoire de solde structurel proposée. En effet, en procédant ainsi, le Gouvernement aurait, notamment, pu éviter de s'exposer à l'une des critiques qu'il formule lui-même à l'encontre de la méthode de la Commission, à savoir l'instabilité de l'estimation de l'écart de production.
Par ailleurs, il convient de relever que les hypothèses gouvernementales s'inscrivent indiscutablement dans le haut de la « fourchette » des estimations retenues tant par les organisations internationales que par les instituts de conjoncture , comme le montre le « consensus de la croissance potentielle » de la commission des finances (cf. infra ).
Il apparaît clairement, dans le courrier adressé à votre rapporteur général par le ministre des finances et des comptes publics, que l'objectif du Gouvernement était, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, de donner des gages de bonne volonté aux autorités européennes en retenant les estimations de croissance potentielle de la Commission, dans l'espoir d'obtenir un nouveau report du délai de correction du déficit excessif . Une fois ce report acquis, le Gouvernement s'est, de toute évidence, senti libre de retenir une estimation de la croissance potentielle lui étant plus favorable.
Ce constat est aussi à mettre en regard avec la possible surestimation de l'écart de production relevée par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis sur le programme de stabilité d'avril 2015 38 ( * ) , lorsqu'il s'était « étonn[é] de la quasi-stabilité d'un écart de production très creusé » ; à cet égard, il indiquait : « la conjonction d'une hypothèse prudente de croissance effective et d'une révision à la hausse de la croissance potentielle conduit à ne pratiquement pas réduire l'écart de production. Or, une sous-utilisation aussi importante et aussi durable des moyens de production ne s'accorde pas avec l'accélération de l'investissement, de l'inflation et des salaires retenue par ailleurs dans le scénario du Gouvernement ». Aussi le Haut Conseil concluait-il que « cette sous-estimation amplifi[ait] en apparence l'effort structurel déjà réalisé et minimis[ait] l'effort à engager pour atteindre l'équilibre des finances publiques à moyen terme ».
Aussi, à tout le moins, semble-t-il nécessaire de renforcer le contrôle exercé, tant par le Parlement que par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), sur les hypothèses de PIB potentiel sous-tendant la trajectoire des finances publiques arrêtée par les programmes de stabilité , comme l'a suggéré la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2016 39 ( * ) .
* 33 Cf. rapport d'information n° 417 (2014-2015) sur le projet de programme de stabilité de la France 2015-2018 fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat, avril 2015.
* 34 Il convient de souligner que les règles européennes applicables reconnaissent aux États membres la possibilité de s'appuyer sur leurs propres estimations du PIB potentiel, rendant possible l'apparition d'écarts avec celles avancées par la Commission européenne, établies selon une méthodologie agréée par le Conseil de l'Union européenne.
* 35 Cf. rapport général n° 164 (2015-2016), tome I, sur le projet de loi de finances pour 2016 fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat, novembre 2015 et rapport d'information n° 550 (2015-2016) sur le projet de programme de stabilité de la France 2016-2019 fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat, avril 2016.
* 36 Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2015-01 du 13 avril 2015 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2018.
* 37 Ainsi, une note figurant à la page 80 du programme de stabilité pour les années 2015 à 2018 précise que « la croissance potentielle a été revue de +0,2 pt par an à partir de 2016, afin de refléter les effets des réformes structurelles (CICE et Pacte de responsabilité et de solidarité) ».
* 38 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2015-01, op. cit.
* 39 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques , Paris, La documentation française, juin 2016.