II. LE RÉGIME GÉNÉRAL ET LE FSV, UNE QUATORZIÈME ANNÉE DE DÉFICIT EN 2015.
Le déficit du régime général et du FSV s'est élevé à 10,8 milliards d'euros en 2015 , en réduction de 2,4 milliards d'euros par rapport à 2014 et par rapport au solde prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015. Cette réduction est supérieure à celle constatée entre 2013 et 2014 (2,2 milliards d'euros).
Prévisions de solde du régime général et du FSV pour 2015
|
(en milliards d'euros) |
LFSS 2015 |
LFSS 2016 |
exécution 2015 |
|
RG |
- 10,5 |
- 9 |
- 6,8 |
|
FSV |
-2,9 |
- 3,8 |
- 3,9 |
|
RG + FSV |
- 13,4 |
- 12,8 |
- 10,8 |
Source : LFSS 2015 et 2016 et CCSS juin 2016
L'amélioration du résultat par rapport à la dernière prévision est imputable à la fois à des recettes plus élevées de 1,15 milliard d'euros et à des dépenses inférieures aux prévisions de 0,93 milliard d'euros.
Réduction du déficit par rapport à l'année précédente (en milliards d'euros)
Source : LFSS et CCSS juin 2016
Charges et produits de l'ensemble consolidé RG+FSV
|
(en milliards d'euros) |
LFSS 2016 |
exécution 2015 |
écart |
|
Charges nettes |
350,2 |
349,2 |
- 1,0 |
|
Prestations sociales nettes |
321,8 |
318,2 |
- 3,6 |
|
Transferts nets |
16,7 |
20,1 |
3,4 |
|
Charges de gestion courante |
11 |
10,9 |
- 0,1 |
|
Autres charges |
0,7 |
0,6 |
- 0,1 |
|
Produits nets |
337,4 |
338,4 |
1,0 |
|
Cotisations sociales nettes |
194,2 |
194,4 |
0,2 |
|
CSG nette |
77,8 |
78,2 |
0,4 |
|
Autres contributions sociales et recettes fiscales nettes |
53,8 |
53,9 |
0,1 |
|
Transferts nets |
4,4 |
4,7 |
0,3 |
|
Autres produits |
4,4 |
7,1 |
2,7 |
|
Solde |
- 12,8 |
- 10,8 |
2,0 |
Source : LFSS 2015 et 2016 et CCSS juin 2016
Elle concerne toutes les branches, y compris la branche maladie, dont le solde s'améliore de 1,7 milliard d'euros par rapport à la prévision.
Évolution des prévisions de solde pour 2015 par branche
|
Soldes (en milliards d'euros) |
LFSS 2015 |
LFSS 2016 |
CCSS juin |
|
Maladie |
- 7 |
- 7,5 |
- 5,8 |
|
Vieillesse |
- 1,3 |
- 0,6 |
- 0,3 |
|
Famille |
- 2,3 |
- 1,6 |
- 1,5 |
|
AT-MP |
0,3 |
0,6 |
0,7 |
|
Total RG |
- 10,3 |
- 9 |
- 6,8 |
|
FSV |
- 2,9 |
- 3,8 |
- 3,9 |
|
RG +FSV |
- 13,2 |
- 12,8 |
- 10,8 |
Source : LFSS 2015 et 2016 et CCSS juin 2016
Comme l'année dernière, le Gouvernement considère que ce résultat ne contribue cependant que de façon très marginale à un effet base positif pour 2016.
A. LES RECETTES
Les recettes du régime général et du FSV se sont élevées à 338,5 milliards d'euros en 2015, soit une hausse de 1,8 % par rapport à 2014.
1. Une structure des recettes relativement stable malgré le pacte de responsabilité
Les recettes sont composées à 58 % de cotisations, à 23 % de CSG et à 12 % d'impôts et taxes affectés. Elles sont complétées par des contributions de l'État et des transferts (4,7 milliards d'euros consolidés du régime général et du FSV).
Ressources du régime général et du FSV par catégories de recettes
|
RG + FSV (en millions d'euros) |
2014 |
2015 |
évolution en % |
|
Cotisations sociales |
194 845 |
196 055 |
0,6 |
|
Cotisations sociales prises en charge par l'Etat |
2 391 |
2 771 |
15,9 |
|
Contributions, impôts et taxes |
129 497 |
132 964 |
2,7 |
|
CSG |
77 056 |
78 689 |
2,1 |
|
contributions sociales diverses |
11 087 |
13 612 |
22,8 |
|
Impôts et taxes |
41 354 |
40 664 |
- 1,7 |
|
Charges de non-recouvrement |
2 972 |
2 430 |
- 0,2 |
|
Transferts nets |
4 645 |
4 749 |
2,2 |
|
Autres produits nets |
4 233 |
4 361 |
3 |
|
Total |
332 638 |
338 470 |
1,8 |
Source : CCSS juin
Par rapport à la dernière prévision de la LFSS pour 2016, l'écart est de 1,15 milliard d'euros. Le produit des recettes sur les revenus d'activité et de remplacement a été plus élevé que prévu. L'essentiel de l'écart est imputable aux contributions sociales et recettes fiscales portant sur d'autres assiettes (0,65 milliard d'euros). Des plus-values importantes ont été constatées sur les prélèvements sur les revenus du capital et sur les stock-options et la consommation des ménages s'est révélée meilleure que prévu en fin d'année.
Écarts à la LFSS pour 2016 sur l'exercice 2015
(en milliards d'euros)
2. Les cotisations
Les cotisations sociales nettes perçues par le régime général se sont élevées à 194,4 milliards d'euros en 2015, soit une hausse de 0,8 % inférieure à la croissance de la masse salariale, sous l'effet contraire des mesures du pacte de responsabilité (- 2,1 points) et d'une augmentation de la masse salariale supérieure à la prévision et des augmentations de cotisations de retraite (+ 0,6 point).
Les évolutions sont contrastées selon les branches.
Les cotisations de la branche maladie progressent de 2,1 %. La branche bénéficie de l'affiliation des frontaliers suisses (185 millions d'euros) et de la mesure relative aux caisses de congés payés (490 millions d'euros) mais se voit à l'inverse affectée par la mesure d'approfondissement des allègements généraux, en particulier par la modification de la clé de répartition entre les branches.
Les recettes de cotisations de la branche accidents du travail progressent à un rythme plus soutenu que celui de la masse salariale (+ 1,9 %) sous l'effet de la baisse des remboursements suite à litige et de la mesure « caisse de congés payés » (13 millions d'euros). Le renforcement des allègements généraux, pour parvenir au niveau symbolique des « zéro charges Urssaf au niveau du Smic », se traduit par une moindre recette de cotisations de 40 millions d'euros.
Les recettes de cotisations de la branche vieillesse ont fortement progressé (+ 3,1 %) en raison des mesures d'augmentation de cotisations (1 milliard d'euros) et de la mesure « congés payés » (450 millions d'euros).
En revanche, les cotisations de la branche famille ont fortement diminué (- 6,9 %) à la suite des mesures de la première étape du pacte de responsabilité, malgré une modification favorable de la clé de répartition des allègements généraux et le produit de la mesure congés payés (160 millions d'euros). La baisse de 1,8 point de la cotisation famille pour les salaires inférieurs à 1,6 Smic se traduit par une perte de recette de 3,4 milliards d'euros, portée à 4,6 milliards par l'ajout de la mesure relative aux travailleurs indépendants.
Les cotisations prises en charge par l'État ont fortement progressé (+ 15,9 %) en raison de la modification de la compensation des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires et de l'affectation de TVA nette à une compensation budgétaire. La prise en charge par l'État représente 1 % des recettes des régimes de base de sécurité sociale.
a) Les allègements et exonérations de cotisations
En 2015, les mesures d'allègements et d'exonérations de cotisations représentent 27,3 milliards d'euros , soit 11,8 % du montant théorique global des cotisations.
En 2015, les allègements généraux sur les bas salaires se sont élevés à 20,8 milliards d'euros , dont 500 millions d'euros au titre du Fnal et de la Cnsa, sans effet sur les recettes de cotisations du régime général. Sur le champ du régime général, les allègements généraux représentent donc 20,3 milliards d'euros. Ce montant, en dépit de l'approfondissement des allègements généraux, représente une augmentation modérée par rapport à 2014 (+ 1,1 %) en raison de l'écart entre la dynamique du salaire moyen (+ 1,5 %) et celle du Smic (+ 0,8%) d'une part et de la baisse du taux de cotisation « famille » d'autre part, qui réduit mécaniquement le montant des cotisations « à alléger » de l'ordre de 1,4 milliard d'euros. Hors mesures du pacte de responsabilité, les allègements généraux auraient diminué de 2,3 % (463 millions d'euros dont 200 millions d'euros au titre des temps de pause et d'habillement) en 2015. Sur le champ du régime général, l'effet du pacte de responsabilité sur les allègements généraux est de l'ordre de 600 millions d'euros.
Les allègements ciblés sur certaines catégories de salariés ou certaines zones géographiques diminuent globalement de 1,9 % en 2015 pour s'établir à 3 milliards d'euros , avec des évolutions contrastées. La quasi-totalité est désormais compensée par dotations budgétaires, en provenance de diverses missions du budget de l'État (Travail et emploi principalement).
Allègements et exonérations ciblés
|
(en millions d'euros) |
2014 |
2015 |
Évolution
|
|
Allègements en faveur de certaines catégories de salariés |
811 |
873 |
7,6 |
|
Allègements en faveur de certaines zones géographiques |
1 285 |
1 145 |
- 10,9 |
|
Allègement en faveur de l'emploi à domicile |
183 |
199 |
9,1 |
|
Autres exonérations |
295 |
231 |
- 21,7 |
|
Exonérations heures supplémentaires |
454 |
523 |
15,2 |
|
Total des exonérations compensées |
3 027 |
2 970 |
- 1,9 |
|
dont compensation budgétaire |
2 391 |
2 771 |
15,9 |
|
dont compensation par TVA nette |
636 |
199 |
- 68,7 |
Source : CCSS juin
Les exonérations non-compensées ont augmenté de 5,7 % en 2015, principalement sous l'effet de l'augmentation des emplois d'avenir, pour s'établir à 3,5 milliards d'euros .
b) La baisse du taux de cotisation d'allocations familiales
La baisse de la cotisation « famille » est la mesure du pacte de responsabilité dont l'impact financier est le plus fort : 3,4 milliards d'euros en 2015.
3. La CSG
Les recettes de CSG, pour l'ensemble de ses attributaires, ont représenté 94,3 milliards d'euros en 2015, en progression de 2,8 %.
Cette progression est due à la CSG sur les revenus d'activité (70 % du total) en hausse de 2,4 %, sur les revenus de remplacement, en hausse de 4,9 % et sur les revenus du patrimoine (+ 3,9 %).
67,7 milliards d'euros sont affectés au régime général pour l'année 2015, dont 57 milliards à la Cnam.
a) Une forte progression de la CSG sur les revenus d'activité
L'augmentation des recettes de CSG sur les revenus d'activité est supérieure à la croissance de ces mêmes revenus en raison de la recette exceptionnelle de 200 millions d'euros liée à la mesure « caisse de congés payés » et à l'assiette des travailleurs indépendants.
b) Les conséquences de la réforme de la CSG sur les revenus de remplacement
En 2015, la CSG sur les revenus de remplacement a atteint 18,6 milliards d'euros, après 17,6 milliards d'euros en 2014, soit une hausse de un milliard d'euros et de 5,3 %.
Près de 93% du total porte sur les pensions de retraite (retraites de base du régime général et des fonctionnaires, retraites complémentaires...).
Rendement de CSG selon le type de revenus de remplacement en 2015
|
(en milliards d'euros) |
Montant |
Part |
|
Pensions de retraites du régime général |
5,3 |
28,7 % |
|
Pensions de retraites complémentaires |
5,2 |
27,9 % |
|
Pensions de retraites des fonctionnaires |
4,3 |
23,1 % |
|
Autres pensions de retraites |
2,4 |
13,0 % |
|
Sous-total pensions de retraites |
17,2 |
92,7 % |
|
Allocations chômage, de préretraite et pensions d'invalidité, IJ |
1,4 |
7,3 % |
|
Total |
18,6 |
100,0 % |
Source : Cnav (ACV) pour les pensions de retraite du RG, et estimation DSS/SDEPF/6A
La loi de financement pour 2015 a modifié le critère d'exemption (seuil d'assujettissement à la taxe d'habitation) et d'assujettissement (seuil de mise en recouvrement de l'impôt sur le revenu) à la CSG des revenus de remplacement au profit d'un seul critère, le revenu fiscal de référence.
Assiette, rendement de CSG des pensions de retraite du
régime général
versées par la Cnav
(en milliards d'euros)
et effectif annuel moyen
de pensionnés
(en millions d'euros)
, en
2015
|
Assiette |
Rendement |
Effectif
|
|
|
Exonération de CSG (RFR<10 633€) |
21,1 |
0,0 |
4,0 |
|
CSG à 3,8 % (10 633€<RFR<13 900€) |
14,0 |
0,5 |
1,8 |
|
CSG à 6,6 % (RFR>13 900€) |
72,7 |
4,8 |
8,0 |
|
Total |
107,9 |
5,3 |
13,8 |
|
Taux effectif global |
4,9 % |
||
Source : Cnav (ACV), calculs DSS/SDEPF/6C
Pour ces pensions, l'assiette exonérée de CSG a atteint 21,1 milliards d'euros en 2015 et celle au taux réduit s'élevait à 14 milliards d'euros. Si ces assiettes étaient soumises au taux plein de CSG applicable sur les pensions (soit 6,6 points), le rendement supplémentaire de CSG s'élèverait respectivement à + 1,4 milliard d'euros et + 400 millions d'euros.
La mesure de la loi de financement pour 2015 était censée être globalement neutre, avec un coût de 31 millions d'euros : le Gouvernement estimait que 700 000 personnes devaient passer du taux normal au taux réduit et 460 000 personnes passer du taux réduit au taux normal. De fait, le taux effectif global de la CSG sur les pensions s'élevait à 4,9% en 2015, un niveau quasi identique à celui de 2014.
Pour autant, la mesure a été « bénéficiaire », de l'ordre de 500 millions d'euros selon le programme de stabilité, le nombre des transferts entre les différentes catégories ayant été pratiquement équivalent (500 000 retraités dont les taux de CSG sont passés de 6,6 % à 3,8 % et 550 000 dont les taux ont connu l'évolution inverse). 380 000 retraités du régime général sont entrés dans l'exonération en 2015. Le rendement d'un point de CSG sur les revenus de remplacement a ainsi progressé de 7% entre 2014 et 2015 pour s'établir à 2,87 milliards d'euros, contre 3 % pour la CSG sur les revenus d'activité (9 milliards d'euros).
L'augmentation tendancielle de la part des retraités assujettis au taux plein de CSG s'explique certes par un effet de noria : les nouveaux retraités perçoivent, en moyenne, un montant de pensions plus élevé que la moyenne des personnes qui étaient déjà à la retraite l'année précédente et les retraités décédés dans l'année bénéficiaient, en moyenne, d'une pension inférieure à celle de l'effectif total de retraités. Le fait que les départs en retraite au régime général soient plus nombreux que les décès joue également dans le sens d'une déformation de la structure des taux d'imposition à la CSG au profit du taux plein. Ainsi, depuis 2012, le nombre de foyers pensionnés a augmenté de 1,2 million, le nombre de foyers exemptés a diminué de 700 000, le nombre de foyers au taux réduit a diminué de 200 000 et le nombre de foyers au taux plein a augmenté de 2,1 millions. D'une manière plus conjoncturelle, la fiscalisation des majorations de pensions décidée en LFI pour 2014, a fait passer certains foyers du taux réduit au taux normal en augmentant leur revenu fiscal de référence, mesure qui explique très largement l'ampleur de l'augmentation du produit de la CSG sur les revenus de remplacement.
4. Les autres contributions et recettes fiscales
Les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale s'élèvent à 63,7 milliards d'euros en 2015.
Impôts et taxes affectés à la sécurité sociale en 2015
|
(en millions d'euros) |
2014 |
2015 |
|
Taxe sur les salaires |
13 109 |
13 165 |
|
Droits de consommation sur les tabacs |
11 236 |
11 421 |
|
Droits de consommation sur les alcools |
3 112 |
3 120 |
|
TVA nette |
12 445 |
11 175 |
|
CSG sur les revenus du capital |
9 346 |
9 651 |
|
Prélèvements sociaux sur les revenus du capital |
5 181 |
7 881 |
|
TSCA sur contrats d'assurance maladie |
2 324 |
2 302 |
|
Autres |
5 368 |
5 008 |
|
Total |
62 121 |
63 723 |
Source : Cour des comptes, le budget de l'État en 2015
Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, qui retient un périmètre et une présentation différents, détaille 54 milliards d'euros de contributions sociales (hors CSG) impôts et axes affectés au régime général et au FSV.
Contributions sociales (hors CSG), impôts et
taxes
affectés au régime général et au
FSV
|
(en millions d'euros) |
2014 |
2015 |
|
Forfait social |
4 926 |
5 020 |
|
Prélèvements sur stock-options et attributions gratuites d'actions |
406 |
490 |
|
Contributions sur avantages de retraite et préretraite |
404 |
424 |
|
Prélèvement social et de solidarité sur le capital |
3 890 |
6 393 |
|
Préciput-assurance-vie |
1 084 |
904 |
|
Autres contributions |
375 |
380 |
|
Total contributions sociales |
11 085 |
13 611 |
|
Impôts et taxes liés à la consommation |
20 962 |
20 103 |
|
Droits tabacs |
8 124 |
7 975 |
|
TVA nette |
11 79 |
11 022 |
|
TSCA automobile |
678 |
603 |
|
Impôts et taxes acquittés par des personnes morales |
16 343 |
17 078 |
|
Taxe sur les salaires |
13 109 |
13 165 |
|
Taxe sur les véhicules de société |
678 |
603 |
|
C3S |
2 518 |
3 273 |
|
Redevance UMTS |
37 |
37 |
|
Taxes médicaments |
1 113 |
1 029 |
|
TSCA maladie |
2 324 |
2 302 |
|
Total recettes fiscales |
40 742 |
40 512 |
|
Total |
51 828 |
54 122 |
Source : CCSS juin 2016
Les contributions sociales progressent sous l'effet de l'attribution du prélèvement de solidarité sur les revenus du capital, précédemment affecté à l'État, tandis que les recettes fiscales, dont l'affectation a été profondément modifiée baisse légèrement. La baisse du produit de la taxe sur les salaires est imputable à une erreur de comptabilisation en fin d'année.
Malgré un régime fiscal stable depuis le 1 er janvier 2014, on peut noter la progression du produit des droits de consommation sur les tabacs sous l'effet de la reprise de l'augmentation de la consommation de cigarettes (+ 1 %) mais surtout de tabac à rouler (+ 5,9 %).
5. La compensation partielle du pacte de responsabilité
Le coût de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité était estimé à 6,3 milliards d'euros, compensé à la fois par des transferts de charges et une mesure de trésorerie.
La principale mesure de compensation est le transfert au budget de l'État de la charge des aides personnelles au logement pour un montant de 4,7 milliards d'euros.
Le reversement des cotisations sociales par les caisses de congés payés dès leur perception et non plus lors du versement effectif des indemnités de congés payés devait par ailleurs se traduire par une recette de 1,5 milliard d'euros. Mesure de trésorerie, ce mode de compensation ne pouvait produire d'effets durables.
Le dispositif d'exonération des heures supplémentaires issu de la loi TEPA étant devenu un dispositif ciblé (sur les entreprises de moins de 20 salariés), pour un montant de 500 millions d'euros, son mode de compensation est passé de l'affectation d'une recette fiscale à un transfert budgétaire.
L'affectation du prélèvement de solidarité, précédemment affecté au Fnal, au fonds de solidarité et au Fnsa, à la sécurité sociale, désormais destinataire de l'ensemble des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et des produits de placement, s'est traduite par une réduction, en principe à due concurrence (2,5 milliards d'euros) du montant de TVA nette affectée à la sécurité sociale. L'ensemble de ces mesures était complété par une mesure de périmètre relative au transfert à la Cnam du financement des formations médicales des médecins.
Au total, l'ajustement de TVA s'est élevé à 1,61 milliard d'euros (le produit de l'affectation du prélèvement de solidarité, majoré du montant affecté à la compensation TEPA, d'où étaient retranchés l'équivalent des formations médicales et l'équivalent du produit de la fiscalisation des majorations pour enfant).
Le bilan de ces divers mouvements devait être positif de 1,2 milliard d'euros.
En exécution, le bilan de ces différents flux est inférieur de 600 millions d'euros à la prévision en raison d'un produit du prélèvement à la source sur les caisses de congés payés moins élevé que prévu et d'un total à compenser plus élevé.
Flux financiers 2015 entre l'État et la sécurité sociale
(en millions d'euros)
|
Pertes |
Prévision |
Réalisation |
Gains |
Prévision |
Réalisation |
|
Pacte de responsabilité |
- 6 300 |
- 6390 |
Compensation |
6 300 |
5780 |
|
abattement C3S |
- 1 000 |
- 1050 |
Budgétisation APL |
4 750 |
4 640 |
|
exonérations TI |
- 1 000 |
- 1000 |
caisses de congés payés |
1 520 |
1 140 |
|
zéro charge |
- 4 300 |
- 4340 |
TVA nette |
30 |
30 |
|
Transferts de charges |
- 655 |
- 689 |
Transfert de recettes |
655 |
681 |
|
formations médicales |
- 139 |
- 139 |
TVA nette |
139 |
131 |
|
TVA affectée TEPA |
- 516 |
- 550 |
suppression TEPA |
516 |
550 |
|
Nouvelle recette |
|||||
|
fiscalisation majorations enfants TVA nette |
1 200 |
1 200 |
|||
|
Échange de recettes |
Échange de recettes |
||||
|
réaffectation recettes TVA |
- 2 534 |
prélèvement
|
2 534 |
2 400 |
|
|
Total |
- 9 489 |
- 8140 |
10 689 |
8 730 |
|
|
Solde |
1 200 |
590 |
Source : Annexe 6 PLFSS 2015
Compte-tenu des différentes réallocations de recettes intervenues entre les branches et entre les régimes, le bilan est négatif pour la Cnam (- 0,2 milliard d'euros), la Cnaf (- 0,2 milliard d'euros) et la Cnav (- 0,1 milliard d'euros).
À fin 2015, l'État est débiteur net à l'égard de la sécurité sociale à hauteur de 50 millions d'euros 3 ( * ) .
6. Les transferts
Les transferts consolidés du régime général et du FSV représentent 4,7 milliards d'euros en 2015, en augmentation de 2,2 %.
Ils proviennent d'autres régimes de base, du FSV et de l'État (subventions d'équilibre).
* 3 Après divers retraitements : le passif net de l'État à l'égard des organismes de sécurité sociale, 3,458 milliards d'euros, est constitué pour la plus grande part (plus de 2 milliards d'euros) de produits à recevoir pour des charges non encore décaissées par les organismes de sécurité sociale.