II. SI LES ÉLUS LOCAUX SONT ENTENDUS, ILS ÉPROUVENT CEPENDANT DES DIFFICULTÉS À ÊTRE ÉCOUTÉS ET À PESER RÉELLEMENT SUR LES DÉCISIONS
Plus de trente ans après les premières lois de décentralisation, les élus locaux ont souvent l'impression que l'État a encore du mal à les considérer comme des acteurs autonomes et responsables . Malgré la profusion d'enceintes de dialogue, tant au niveau national qu'au niveau local, cette comitologie n'a pas permis de nouer des relations de confiance partagée. Cette crise du dialogue peut être contreproductive en termes d'efficacité des politiques publiques : si les collectivités ont besoin de l'État, celui-ci ne peut que difficilement entreprendre des projets d'envergure dans de nombreux champs de politiques publiques sans appui des collectivités. Or, ces dernières années, l'État fait a surtout fait supporter aux collectivités le plus gros de l'effort d'économie budgétaire , tout en leur demandant de financer la formation des chômeurs, les rythmes scolaires, le service civique, le haut débit, etc. En parallèle, il réorganise ses services au niveau des territoires au détriment des collectivités, lesquelles constatent jour après jour la lente disparition de l'ingénierie territoriale de l'État tout en devant y suppléer avec les coûts assortis. Sur ce point, notre collègue Marie-Françoise Pérol-Dumont relevait : « La RGPP a eu des conséquences financières très lourdes pour les collectivités territoriales car elles ont dû se substituer à l'État en matière d'ingénierie publique et cela s'est fait sans grande concertation 23 ( * ) » .
A. LA TOILE DE FOND : DES COLLECTIVITÉS SOUVENT RÉDUITES À UN RÔLE D'ACCOMPAGNATEUR, VOIRE DE SIMPLE EXÉCUTANT DES DÉCISIONS DE L'ÉTAT
Force est de constater que le fossé est toujours plus grand entre le pouvoir central et les territoires. Comment ne pas reconnaître le décalage entre l'affirmation de grands principes décrétés au niveau national et leur application concrète au niveau local ?
Les élus locaux plaident chaque jour pour que la technostructure ne vienne pas brider les intelligences territoriales. Or, dans des pans entiers de politiques publiques, les collectivités territoriales sont aujourd'hui sommées d'exécuter ou d'assumer des décisions qu'elles n'ont pourtant pas prises. Parallèlement, les réglementations en provenance de l'État sont de plus en plus perçues comme des injonctions.
Par ailleurs, on reproche aux collectivités territoriales de creuser la dette publique, de coûter trop cher dans leur fonctionnement, de dépenser ou d'embaucher trop. Les élus locaux sont ainsi régulièrement pointés du doigt par l'État au motif qu'ils ne seraient pas assez vertueux. Ce discours ambiant mine évidemment la confiance au point que la fracture entre les deux partenaires est aujourd'hui bien réelle. François Deluga, membre du bureau exécutif de l'AMF, le déplorait devant votre délégation : « Les maires ont le sentiment d'être très mal considérés dans le dialogue avec l'État, surtout dans un contexte où l'on ne cesse de les pointer du doigt en disant qu'ils sont responsables des déficits. Ils subissent des attaques régulières sur leurs modes de gestion, leurs choix d'organisation, leurs recrutements... Ils ont aussi le sentiment de se voir imposer trop de choses et de ne pas avoir de marges de manoeuvre suffisantes. Ceci est très déresponsabilisant, or les maires sont adultes ».
L'ADF a fait part du même sentiment mitigé : « les départements se sentent encore bien trop peu associés aux décisions de l'État ayant pour eux de lourdes incidences financières, ou ont le sentiment d'être mis devant le fait accompli, voire d'être exclus des décisions qui les concernent ». Notre collègue Benoît Huré, président du conseil départemental des Ardennes, ajoutait : « La manière dont ont pu être initiées et menées les réformes législatives qui ont conduit au redécoupage des périmètres cantonaux, l'introduction du binôme, la modification du périmètre des compétences des conseils départementaux dans le cadre de la loi NOTRe témoignent de la faible association des collectivités aux décisions ».
À tous les échelons territoriaux, les collectivités sont de plus en plus réduites à un rôle d'accompagnateur des décisions de l'État. Votre délégation considère que la France offre ainsi un cas unique en matière de décentralisation, où les collectivités territoriales sont très souvent de simples agents d'exécution des politiques nationales décidées par l'État . Plusieurs exemples méritent ainsi d'être soulignés dans l'actualité des relations entre l'État et les collectivités territoriales.
1. Les communes n'ont pas été assez entendues quant à l'impact de la baisse des dotations de l'État
Gelée entre 2010 et 2013, la dotation générale de fonctionnement (DGF) versée par l'État aux collectivités territoriales a ensuite été rabotée de 1,5 milliard d'euros en 2014, avant une nouvelle baisse de 11 milliards programmée pour la période 2015-2017, soit 3,7 milliards d'euros par an. Et c'est le « bloc communal » (communes et intercommunalités) qui doit contribuer pour plus de la moitié à cet effort budgétaire (2 milliards d'euros par an), le reste étant supporté par les départements et les régions.
Selon les données présentées lors de son audition par Bruno Delsol, directeur général des collectivités territoriales, la baisse prévue de la DGF pour 2016 est de 3,38 milliards d'euros, avec une dotation qui s'établira à 33,2 milliards.
Si les élus locaux ont eux aussi à coeur de mieux maîtriser les finances et les déficits publics, leurs craintes n'ont pas été suffisamment entendues s'agissant de la soutenabilité d'une saignée budgétaire aussi brutale pour leurs territoires. Or, ce sont bien les collectivités territoriales qui seront les premières impactées. Les décisions financières de l'État risquent d'avoir des effets dévastateurs pour les services publics locaux, l'attractivité des territoires ou les investissements d'avenir 24 ( * ) , au moment même où la croissance économique est faible. Auditionnée par votre délégation, l'AMF a reconnu que le sujet de la baisse des dotations était « l'exemple d'échec le plus criant et le plus récent du dialogue avec l'État ». Or, « il ne faut pas oublier que le bloc communal représente plus de 62 % de l'investissement public local ».
Votre délégation a eu l'occasion de débattre de ces questions dans le cadre de la présentation du rapport d'information de nos collègues Philippe Dallier, Charles Guené et Jacques Mézard : « Finances locales à l'horizon 2017 : perspectives ». Philippe Dallier déclarait : « En matière de finances locales, nous avons besoin de stabilité et de lisibilité de la part de l'État, sinon nous n'arriverons pas à opérer les bonnes décisions en matière d'investissement public » . Cette revendication est partagée par notre collègue Françoise Gatel, pour qui « Il faut, sur ces sujets, aller vers un contrat d'engagement avec l'État » .
Votre délégation regrette que le Gouvernement n'ait pas souhaité envisager avec les élus locaux un étalement de la baisse des dotations aux collectivités en maintenant l'objectif sec de la réduction de 10 milliards d'euros sur trois ans, alors qu'il annonçait dans le même temps, le 17 mars dernier, la revalorisation du point d'indice des fonctionnaires de 1,2 %, avec un impact pour les collectivités territoriales de 150 à 200 millions d'euros dès cette année et de près de 650 millions d'euros en 2017.
2. Les départements en sont réduits à appeler l'État au secours pour financer le versement du RSA
Ce n'est pas une révélation fracassante : de nombreux départements sont dans un état financier inquiétant. Le volet social de leurs dépenses, en particulier le revenu de solidarité active (RSA), pèse lourd sur leur budget. Si l'on ajoute l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et les mesures d'aide sociale à l'enfance (ASE), les départements sont soumis à une pression budgétaire forte. Pour autant, sont-ils véritablement associés aux décisions dont l'impact menace leur propre santé financière ? Rien n'est moins sûr, comme l'a confirmé l'ADF devant votre délégation : « la baisse brutale et continue de la DGF pour les départements est aggravée par les hausses de leurs charges : augmentation de 10% du RSA, effets collatéraux de la réforme des rythmes scolaires, TVA transport, explosion de la prise en charge des mineurs isolés étrangers , etc. ».
Selon l'Observatoire des dépenses d'action sociale, les aides sociales représentent pour eux une dépense totale de plus de 35 milliards d'euros, dont 9,33 milliards uniquement pour le RSA. Notre collègue Benoit Huré soulignait : « le problème tient à l'insuffisance du remboursement des allocations pour les départements. Il y a aujourd'hui un décalage entre l'effort des départements pour la nation et les dotations de l'État. Or, en matière d'aides sociales, les départements sont mis devant le fait accompli. Ils ne contestent absolument pas la montée en puissance de la solidarité, mais regrettent que l'État oublie de compenser le coût de cette mission » .
Là encore, il a fallu attendre une quasi asphyxie budgétaire , amplifiée par la baisse des dotations de l'État, pour que le Gouvernement décide d'aider les territoires les plus en difficulté. La mesure exceptionnelle, qui a été inscrite dans la loi de finances rectificative 2015, a permis à une cinquantaine de départements de recevoir une aide financière pour le versement du RSA. Ce n'était pas faute, pour les élus départementaux, d'avoir tiré la sonnette d'alarme devant les chiffres : hausse de 5,67 % du nombre de bénéficiaires en 2015.
Votre délégation estime que l'État doit entendre les revendications des élus départementaux , comme celle de nationaliser le versement du RSA, et juge que la réflexion conduite par le Gouvernement et les responsables des départements va dans le bon sens. Bruno Delsol, directeur général des collectivités territoriales, reconnaissait lors de son audition : « Une concertation est en cours entre l'ADF et le Gouvernement, qui négocient en vue d'une éventuelle recentralisation du financement du RSA », ce que confirmait également devant votre délégation Jean-Michel Baylet, ministre des Collectivités territoriales : « Nous discutons favorablement de la proposition de l'ADS de recentraliser le RSA ».
3. Les régions ont souhaité faire entendre leur voix sur l'accompagnement des chômeurs vers l'emploi
Il y a quelques mois, le Président de la République annonçait l'une des principales mesures en matière d'emploi : la formation professionnelle de 500 000 chômeurs supplémentaires en un an. S'il s'agit évidemment là d'une priorité pour notre pays, ce sont bien les régions - comme en matière d'apprentissage - qui devront se mobiliser au premier rang.
Les régions, cofinanceurs, ne voulaient pas simplement jouer les accompagnateurs. Elles ont souhaité un dialogue plus équilibré avec l'État afin de pouvoir peser davantage. Dès février, Philippe Richert, président de l'Association des régions de France (ARF), faisait valoir à l'Hôtel Matignon que « les régions n'entendaient pas être les sous-traitants du Gouvernement » .
Les revendications portées par l'ARF étaient claires : les régions attendent du Gouvernement qu'il instaure enfin la régionalisation du service public d'accompagnement vers l'emploi. La loi portant « Nouvelle organisation territoriale de la République » (NOTRe) d'août 2015 prévoit en effet la possibilité pour les régions de demander la délégation de la coordination des acteurs de la formation, à l'exception de l'opérateur public Pôle emploi, qui conserve la faculté d'orienter les demandeurs d'emploi vers les formations et d'affecter les crédits de l'État aux organismes de formation. Notre collègue Bruno Retailleau regrettait à ce sujet : « Le Gouvernement a détricoté ce que nous avions voté au Sénat dans le cadre de la loi NOTRe pour imposer un dispositif purement formel ».
Votre délégation se félicite de l'excellent travail mené tout au long du premier semestre par l'ARF , afin de construire une relation partenariale avec l'État qui soit au service de la croissance et de l'emploi. C'est dans cette perspective que, le 2 février dernier, le Gouvernement confiait aux régions le pilotage d'un plan de 500 000 actions de formations pour les chômeurs. Plusieurs d'entre elles se sont déjà engagées dans ce plan d'urgence. Votre délégation aura l'occasion d'y revenir dans la dernière partie du présent rapport.
4. Une réforme des rythmes scolaires imposée précipitamment et sans concertation suffisante
Désormais effectif dans la quasi-totalité des communes, le passage à la semaine scolaire de quatre jours et demi s'est fait rapidement, avec ou sans grande concertation locale. De nombreux maires ont eu le sentiment d'une précipitation de la part de l'État. Or il était prévisible qu`une telle réforme nécessiterait un temps d'adaptation pour beaucoup d'établissements. Sur de nombreux aspects, les élus municipaux auraient souhaité être écoutés et pas seulement entendus : cours le samedi matin, moyens alloués aux animateurs, gestion des inégalités entre les territoires, difficultés à mettre en place et à articuler les activités scolaires et périscolaires.
C'est surtout sur le plan financier que l'État n'a pas suffisamment associé les collectivités concernées à cette réforme. Son impact n'était effectivement pas neutre pour les finances locales et, malgré le fonds d'amorçage débloqué par l'État (50 euros par enfant et par an, 90 euros dans les zones défavorisées), auquel se sont ajoutées les aides de la CAF (53 euros par enfant et par an), les frais supplémentaires d'animation, de cantine ou de transport n'ont pas été intégralement couverts, comme l'a confirmé l'AMF, qui avance le chiffre de 150 euros par enfant. La situation est plus critique encore pour les communes rurales, qui, outre l'aspect financier, éprouvent des difficultés à recruter des personnels compétents pour les animations.
Votre délégation prend bonne note du renforcement par l'État en 2015 des moyens d'accompagnement , en particulier en direction des petites communes et des communes rurales. Toutefois, elle estime que la compensation intégrale par l'État du coût de la mise en place de la réforme des rythmes scolaires est une demande légitime des maires.
* 23 Réunion de la délégation aux collectivités territoriales du 17 mars 2016, consacrée à la présentation du tome III du rapport d'information de MM. Dallier, Guené et Mézard : « Finances locales à l'horizon 2017 : perspectives ».
* 24 En mai 2015, l'AMF a conduit une étude prospective prévoyant une chute de l'investissement de 12,5 % en 2014, puis de plus de 7 % en 2015 pour le seul bloc communal.