Pour un rapprochement ambitieux de l'Agence française de développement et de la Caisse des dépôts et consignations

B. L'ÉVOLUTION DES BESOINS EN FONDS PROPRES DE L'AFD, À L'AUNE DE SES CONTRAINTES ACTUELLES ET DE L'AUGMENTATION À VENIR DE SES ENGAGEMENTS

Les fonds propres de l'AFD s'élèvent aujourd'hui à près de 5,6 milliards d'euros, dont plus de la moitié en CET 1 . Les risques de crédit portés par l'AFD s'élevant à 35 milliards d'euros, les ratios minimums de solvabilité sont donc largement respectés, comme le montre le tableau ci-contre.

Détail des fonds propres de l'AFD au 31 décembre 2015

(en millions d'euros)

	Fonds propres de l'AFD	Ratios de solvabilité de l'AFD	Ratios minimums de solvabilité
CET 1	2 910	8,70 %	4,50 %
Tier 1	3 152	9,42 %	6,00 %
Tier 2	2 441	7,29 %	-
Fonds propres totaux	5 593	16,72 %	8,00 %
Limite d'engagement au titre du ratio grands risques	1 379	-	-

Source : Commission des finances du Sénat à partir des données de l'Agence française de développement

Cependant, il est nécessaire d'augmenter les fonds propres de l'AFD pour, d'une part, lui permettre de surmonter les limites à son activité qu'implique dès aujourd'hui le respect du ratio grands risques et, d'autre part, de faire face à l'augmentation de ses engagements à l'horizon 2020.

1. Le respect du « ratio grands risques » limite dès aujourd'hui l'action de l'AFD dans certains pays

La nécessité pour l'AFD de respecter le ratio grands risques entrave d'ores-et-déjà son action, comme l'avaient souligné à plusieurs reprises vos rapporteurs spéciaux .

Ils notaient ainsi, en juillet 2013 ^{5 ( * )} , que les simulations réalisées « en prévision de la mise en place des normes réglementaires « Bâle III » montrent qu'avec un volume d'activité stable et le maintien des caractéristiques actuelles de la ressources à condition spéciale (RCS), l'AFD ne respectera plus la limite des grands risques dès 2015, dans cinq pays (Maroc, Tunisie, Vietnam, Brésil, Chine et Kenya) pour les expositions souveraines et dans trois pays pour les expositions non souveraines (Afrique du Sud, Turquie et Maroc) ». Ils regrettaient que les signatures de nouvelles conventions de prêts soient limitées aux remboursements en capital et que certains projets doivent dès lors être reportés.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux estimaient qu'il était nécessaire de desserrer cette contrainte et avaient invité le Gouvernement « à étudier les différentes pistes le permettant, notamment en jouant sur la RCS, afin de ne pas entraver l'action de l'AFD » . Certes, il était possible pour l'agence de contourner cette contrainte en accordant des prêts non-souverains, directement à des sociétés de développement local par exemple, mais cette solution n'était pas satisfaisante à moyen terme.

Depuis 2013, la contrainte s'est légèrement desserrée, mais plusieurs contreparties demeurent proches de la limite des 25 % de fonds propres , qui correspond à 1 379 millions d'euros. Ainsi, en 2016, en Indonésie par exemple, l'AFD ne pourrait contracter que 300 millions d'euros d'engagements nouveaux environ (230 millions d'euros d'écart au plafond et 76 millions d'euros de remboursements en capital).

Quinze premières contreparties du groupe AFD

(en millions d'euros)

		Encours et reste à verser	Échéance 2016
1	Indonésie	1 150	76
2	Brésil	1 143	0
3	Maroc	1 076	74
4	Tunisie	1 058	85
5	Vietnam	1 046	56
6	État de Mexico	1 007	29
7	République populaire de Chine	957	42
8	Kenya	869	21
9	Colombie	859	9
10	Inde	858	2
11	Égypte	796	0
12	Cameroun	742	3
13	Sénégal	641	5
14	Empresas públicas de Medellin (EPM)	540	33
15	Jordanie	497	3

Note : Exposition du risque (encours au 31 décembre 2015) - Hors prêts de l'AFD à Proparco et hors prêts garantis par l'État et prêts remis

Source : Commission des finances du Sénat à partir des données de l'Agence française de développement

D'après les éléments recueillis par vos rapporteurs spéciaux, les projections montrent que le plafond règlementaire serait dépassé dès 2019 au Nigéria, au Brésil, au Maroc et en Colombie . Ils ont pu encore récemment constater, lors de la tenue d'un conseil d'administration de l'AFD, que l'agence était d'ores-et-déjà obligée de limiter sa participation à certains projets.

2. Parallèlement, l'AFD doit augmenter de 60 % ses engagements dans les pays en développement

Depuis la décision prise par l'État en 2014 de renforcer les fonds propres de l'AFD en convertissant une partie de la ressource à condition spéciale (RCS) en souscription à des dettes perpétuelles et en réduisant le taux de distribution du résultat net à 20 % au titre des exercices 2014-2016 (cf. infra ), l'AFD aurait pu respecter durablement les ratios de solvabilité, pour une activité annuelle stabilisée à 8,5 milliards d'euros , soit environ son niveau attendu pour 2016.

Cependant, l'AFD va devoir augmenter ses engagements annuels de 4 milliards d'euros à l'horizon 2020 , conformément à l'objectif que lui a fixé le Président de la République lors de son intervention, le 28 septembre dernier, au sommet sur le développement durable à New York. Ceci représente une augmentation de plus de 60 % de ses engagements dans les pays en développement, qui s'élevaient à 6,5 milliards d'euros en 2014.

En réalité, cet objectif et la contrainte précédemment exposée se conjuguent , dans la mesure où les pays dans lesquels l'AFD peut augmenter considérablement ses engagements sont également ceux où elle est déjà proche du plafond. Le tableau ci-dessous présente des hypothèses d'évolution des engagements de l'AFD, à l'horizon 2020. Celles-ci n'ont, à ce stade, été validées ni par l'État, ni par le conseil d'administration de l'AFD.

Prévisions d'évolution des engagements de l'AFD par instrument

(en millions d'euros)

	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Dons projets & ONG	268	281	331	381	431	481
Prêts souverains États étrangers	3 188	3 345	3 920	4 634	4 800	5 452
Concours non souverains aux États étrangers (y compris Proparco)	2 488	3 006	3 337	3 431	4 142	4 474
Total activité groupe États étrangers (hors mandats spécifiques)	5 944	6 632	7 588	8 446	9 373	10 407
Activités sur mandat spécifique: C2D, fonds délégués	842	768	592	524	377	413
Activité Outre-mer	1 572	1 600	1 620	1 630	1 650	1 680
Total groupe AFD (États étrangers + Outre mer)	8 358	9 000	9 800	10 600	11 400	12 500

Source : Agence française de développement

3. Un besoin d'augmentation des fonds propres de l'AFD de 2,5 milliards d'euros environ à l'horizon 2020

Le tableau ci-dessous présente les calculs prévisionnels menés par l'AFD pour évaluer ses besoins en fonds propres jusqu'en 2035, en tenant compte des deux contraintes précédemment présentées et en émettant l'hypothèse qu'elle pourra conserver 80 % de son résultat annuel tout au long de la période (contre un moyenne de 20 % entre 2006 et 2013).

Ces calculs permettent d'estimer à 2,3 milliards d'euros le besoin de renforcement « externe » des fonds propres réglementaires à l'horizon 2020 . En effet, le niveau du Tier 1 devrait passer de 3,2 milliards d'euros actuellement à 5,5 milliards d'euros en 2025. Or c'est bien le niveau nécessaire en 2025 qui doit être pris en considération, car le montant des engagements à cette date correspondra aux décisions prises en 2020, étant donné le décalage entre le moment de la décision et celui du décaissement du prêt. Et l'AFD ne pourra prendre des engagements en 2020 qu'en se sachant « couverte » en fonds propres en 2025.

Évolution des besoins en fonds propres de l'AFD au regard des ratios de solvabilité

(en milliards d'euros)

	Niveau 2015	Exigences 2016	Exigences 2018	Exigences 2020	Exigences 2025	Exigences 2030	Exigences 2035
CET 1	2,9	1,7	2,5	3,3	4,6	5,3	5,5
Tier 1	3,2	2,2	3,1	4,0	5,5	6,5	6,7
Fonds propres totaux	5,6	2,8	3,8	4,9	6,8	8,0	8,3

Source : Commission des finances du Sénat à partir des données de l'Agence française de développement

Le résultat est pratiquement le même s'agissant du respect du ratio grands risques : il faudrait qu'ils soient supérieurs de 2 milliards d'euros en 2026 et donc les augmenter de ce montant à l'horizon 2020.

Déficit de Tier 1 dans les fonds propres de l'AFD
au regard du ratio grands risques

(en milliards d'euros)

2016	2018	2020	2026	2030	2035
-	0,1	0,6	2,0	1,6	0,1

Source : Agence française de développement

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* ⁵ Rapport d'information n° 804 (2012-2013) de M. Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 juillet 2013.