N° 300
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 janvier 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la rencontre entre les commissions des affaires européennes du Sénat de la République française et du Bundesrat de la République fédérale d' Allemagne ,
Par M. Jean BIZET, Mme Gisèle JOURDA, MM. Daniel RAOUL et Simon SUTOUR,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
INTRODUCTION
L'Union européenne est aujourd'hui confrontée à une double crise d'une importance sans précédent, qu'il s'agisse du défi migratoire auxquels font face les États membres depuis plusieurs mois ou du terrorisme djihadiste qui a frappé plusieurs capitales européennes au cours de l'année 2015. De tels événements appellent des réponses fortes de la part de l'Union. Elle sera également appelée à prendre dans les prochains mois des décisions dans les dossiers stratégiques que sont le traité de libre-échange avec les États-Unis, le projet d'Union de l'énergie et le marché unique du numérique.
C'est dans ce contexte, que sous la présidence de M. Jean Bizet, président, une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat, composée de Mme Gisèle Jourda et de MM. Daniel Raoul et Simon Sutour, s'est rendue à Berlin le jeudi 17 décembre 2015 pour entendre conjointement, lors d'une session de travail commune avec la commission des questions de l'Union européenne du Bundesrat, M. Dimitris Avramopoulos, commissaire en charge des affaires intérieures et des migrations, et M. Neven Mimica, commissaire en charge de l'aide au développement et de la coopération.
Elle fut accueillie à Berlin, au siège du Bade-Wurtemberg, par M. Peter Friedrich, représentant plénipotentiaire du Land de Bade-Wurtemberg auprès de l'État fédéral et président de la commission des questions de l'Union européenne.
Après l'audition des deux commissaires européens, au Bundesrat, la session de travail commune s'est poursuivie avec un échange de vues sur l'actualité de l'Union européenne qui s'est conclu par l'adoption de deux déclarations communes : l'une concernant la crise des migrants en Europe, l'autre la lutte contre le terrorisme en Europe.
I. L'ALLEMAGNE ET SES RELATIONS AVEC LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE
A. UNE STABILITÉ POLITIQUE ET ECONOMIQUE
1. Le cadre institutionnel et politique
La République fédérale d'Allemagne est un État fédéral composé d'une Fédération (le Bund) et de 16 États fédérés (les Länder). Chaque Land possède sa propre Constitution, son Parlement élu au suffrage universel direct, son système judiciaire, son administration et ses moyens financiers. Son indépendance est garantie par la « Loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne ».
Le Parlement élu de chacun des Länder désigne un ministre-président (ou un Oberbürgermeister dans les villes-états comme Hambourg ou Brême) comme chef de l'exécutif de l'État fédéré.
La Fédération est représentée par le Président de la République fédérale, le gouvernement fédéral, le Bundestag, le Bundesrat ainsi que la Cour constitutionnelle fédérale. La Loi fondamentale détermine les domaines qui relèvent de sa compétence exclusive : la nationalité, la politique étrangère, la défense, la politique monétaire, le crédit et la monnaie, le trafic aérien, les postes et télécommunications, etc. Mais les Länder peuvent intervenir si la loi fédérale le prévoit.
Relèvent au contraire de la juridiction des États fédérés : la police, le droit communal, l'enseignement, les médias, la culture et l'exercice des cultes. Par ailleurs, des « Prescriptions- cadres » fédérales ont transféré aux Länder des domaines de législation tels que l'enseignement supérieur, l'aménagement du territoire, la protection de la nature et la conservation des sites. Une importante réforme constitutionnelle adoptée en 2006 a toutefois limité les transferts de compétence en direction des États fédérés.
Aux termes de la loi fondamentale, les Länder peuvent aussi, en l'absence d'intervention de la Fédération, légiférer dans les domaines de compétence concurrente suivants : droit civil, droit pénal, droit économique, droit du travail, droit des sols, droit des étrangers, politique du logement, circulation routière et gestion des déchets. Dans certains de ces domaines, la Fédération ne peut légiférer que s'il existe un besoin de réglementation uniforme à l'échelle de l'État fédéral. Il s'agit de compétences subsidiaires.
On soulignera encore que les États fédérés ont bien sûr la responsabilité de faire appliquer les décisions fédérales sur leur territoire. Ils peuvent aussi lever l'impôt et se partagent, au demeurant, environ 36 % du produit des impôts perçus à l'échelon fédéral.
Deux grands mouvements dominent, traditionnellement, la vie politique allemande : la CDU-CSU c'est-à-dire l'Union démocrate-chrétienne et son alliée bavaroise l'Union sociale chrétienne (créditée aujourd'hui, selon les sondages, de 37 à 41 % des intentions de vote), et le SPD c'est-à-dire le parti social-démocrate (crédité aujourd'hui, selon les sondages, de 24 % environ des intentions de vote). Il faut encore citer le FDP ou parti libéral (crédité aujourd'hui, selon les sondages, de 5 % des intentions de vote) qui s'associe souvent aux coalitions, les Verts (crédités de 10 % des intentions de vote) et le parti « héritier » du parti socialiste est-allemand, Die Linke (crédité de 9 % des intentions de vote). Enfin, le parti AfD ( Alternative für Deutschland - Alternative pour l'Allemagne), créé en février 2013 sur des bases anti-européennes et anti-immigration, récolterait, selon les sondages, 7 % des intentions de vote si les élections fédérales avaient lieu aujourd'hui.
À l'issue des élections législatives du 22 septembre 2013, une « Grande Coalition » (la troisième dans l'histoire de l'Allemagne fédérale) associant la CDU-CSU et le SPD a été constituée. Cette « Grande Coalition » dispose de 504 députés sur 631 au Bundestag soit 80 % des voix.
Il faut encore noter qu'à la suite des élections régionales de septembre 2014 en Thuringe, c'est un gouvernement de coalition « Die Linke , SPD et Verts » (« Rouge - rouge - Vert ») qui assure la direction du Land.
2. Le rôle spécifique du Bundesrat
Le Bundesrat incarne un « Parlement des gouvernements des États fédérés » dont le rôle constitutionnel, souvent décisif, témoigne du caractère fédéral de l'État allemand. Aux termes de l'article 50 de la Loi fondamentale, « par l'intermédiaire du Bundesrat, les Länder concourent à la législation et à l'administration de la Fédération et aux affaires de l'Union européenne. » Le Bundesrat est, de fait, l'un des cinq organes constitutionnels permanents de la République fédérale d'Allemagne aux côtés du Président de la République fédérale, du Bundestag, du gouvernement fédéral et de la Cour constitutionnelle fédérale.
Le Bundesrat est l'organe constitutionnel fédératif par l'intermédiaire duquel les seize Länder participent directement, en leur qualité d'États membres, à la formation de la « volonté politique » de la Fédération qui profite, ainsi, de l'expérience politique et administrative des Länder. Il est à la fois une chambre fédérale qui représente les Länder et une chambre des Länder à l'échelle fédérale. Ainsi cette institution doit défendre les priorités des Länder tout en respectant les besoins de l'État central. De fait, elle est considérée comme un trait d'union entre la Fédération et les Länder.
Le Bundesrat, fédéral et fédératif, représente tous les États membres d'une façon pondérée. Aux termes de l'article 51, alinéa 2, de la Loi fondamentale : « Chaque Land a au moins trois voix, les Länder qui comptent plus de deux millions d'habitants en ont quatre, ceux qui comptent plus de six millions d'habitants en ont cinq, ceux qui comptent plus de sept millions d'habitants en ont six. »
Le Bundesrat compte donc 69 membres titulaires (soit 170 délégués en ajoutant les membres suppléants qui jouissent de droits égaux) et dispose d'autant de voix. La majorité absolue généralement requise pour les décisions est ainsi de 35 voix, la majorité des 2/3 (soit 46 voix) étant parfois nécessaire pour certaines votations.
En constituant un puissant contrepoids au Bundestag, le Bundesrat témoigne de la répartition et de l'équilibre des pouvoirs voulus par la Loi fondamentale au sein de l'État fédéral allemand. Grâce aux expériences administratives des Länder dont il est le porte-parole (même s'il est aussi le trait d'union entre les États fédérés et les organes fédéraux), il peut apporter une contribution décisive à la qualité et à l'« applicabilité » des lois fédérales.
Le caractère fédéral de l'État confère au Bundesrat une forte légitimité dans l'ensemble du système constitutionnel allemand. Entre le Bundestag et le Bundesrat, le nombre de conflits irrésolus reste faible.
a) Le mode de fonctionnement du Bundesrat
Aux termes de l'article 51, alinéa 1, de la Loi fondamentale : « Le Bundesrat se compose de membres des gouvernements des Länder, qui les nomment et les révoquent ». Seuls les ministres-présidents et ministres des Länder, ainsi que les maires et ministres des villes-États de Berlin, Brême et Hambourg, sont autorisés à être membre du Bundesrat. Cette institution est donc bien « un Parlement des gouvernements des Länder ». Il n'existe donc pas de « législature » pour le Bundesrat. Constitutionnellement, il s'agit d'un « organe permanent » qui se renouvelle régulièrement avec les élections des parlements régionaux ce qui confère toute sa légitimité démocratique à l'institution.
Si le Sénat français est à bien des égards l'émanation des communes, le Bundesrat est bien, en ce qui le concerne, l'émanation des régions ou plutôt des États de la Fédération.
Il est important de souligner que les voix de chaque Land ne peuvent être exprimées que globalement ; les différents membres du Bundesrat pris isolément ne peuvent pas exercer librement leur mandat. Une ligne de conduite uniforme est élaborée en commun au sein du Conseil des ministres de chaque Land. Si les représentants ne parviennent pas à s'accorder, le vote de ce Land sera considéré comme nul.
L'assemblée plénière du Bundesrat se réunit habituellement toutes les trois semaines (donc 13 fois par an environ) le vendredi à 9h30 pour tenir ses séances publiques. L'ordre du jour peut comporter en moyenne de 40 à 50 points. Mais les débats sont généralement consacrés à une ou deux grandes questions qui font l'objet de discussions approfondies. Les autres points sont simplement présentés par les orateurs qui se contentent d'expliquer les décisions de leur gouvernement.
Le calendrier des séances plénières présente quelques particularités notables : il est fixé d'avance pour l'année civile en fonction des semaines de séance du Bundestag. Les projets de loi du Gouvernement fédéral (l'essentiel de la législation, comme en France) sont généralement transmis au Bundesrat six semaines avant cette date butoir, le Bundestag, pour sa part, lui faisant parvenir ses propositions trois semaines à l'avance.
Mais l'essentiel de l'activité parlementaire se concentre dans le travail des seize commissions au sein desquelles chaque Land délègue un membre (donc, sans pondération démographique comme à l'assemblée plénière) et y dispose d'une voix.
Les commissions examinent, comme en France, les projets de loi déposés par le gouvernement fédéral, les propositions de loi déposées par le Bundestag ou le Bundesrat, plus rarement les propositions de loi élaborées par des Länder. Elles doivent avoir terminé leurs délibérations deux semaines avant la séance plénière
b) Le rôle législatif du Bundesrat
Les missions dont s'acquitte le Bundesrat concernent la législation, l'administration et la politique européenne de l'Allemagne.
Tout d'abord, le Bundesrat « prend position », en tout début de procédure, sur tous les projets de loi émanant du Gouvernement fédéral. Dans la procédure législative française on insiste souvent sur le « dernier mot » de l'Assemblée nationale. Dans le cas du Bundesrat, il s'agit d'un signal important qui laisse présager de ce que sera son « dernier mot » au cours de l'examen en seconde lecture. Tout projet de loi fédéral est donc transmis, en premier lieu, au Bundesrat à l'exception du projet de budget qui est soumis parallèlement au Bundesrat et au Bundestag.
Le projet de loi, la « prise de position » du Bundesrat ainsi que la « réplique » du gouvernement fédéral sont alors déposés au Bundestag.
En seconde lecture, si le Bundesrat n'est pas d'accord avec un texte de loi adopté par le Bundestag, il peut, dans un délai de trois semaines, saisir la « commission de médiation ».
Cette instance est une commission commune dans laquelle le Bundestag et le Bundesrat sont représentés par un nombre égal de membres : chacun des 16 Länder y détient un siège, l'autre moitié de la commission étant constituée par le Bundestag, qui définit l'attribution de ces 16 sièges au prorata des effectifs des groupes parlementaires.
Il convient maintenant d'évoquer la distinction importante entre les lois « d'approbation » (par le Bundesrat) et les lois « pouvant faire l'objet d'une opposition » (de la part du Bundesrat).
Les lois « d'approbation » ne peuvent entrer en vigueur que si le Bundesrat les approuve expressémen t. En cas de veto de celui-ci, le seul recours possible du Bundestag ou du Gouvernement fédéral consiste à saisir la commission de médiation évoquée plus haut pour entreprendre une tentative de conciliation. Les lois « d'approbation », qui constituent à peu près la moitié des projets fédéraux, peuvent être rangées, aux termes de la Loi fondamentale, en trois catégories :
- les lois portant modification de la Constitution : l'approbation du Bundesrat étant alors requise à la majorité des deux tiers ;
- les lois mettant en cause, d'une façon ou d'une autre, les finances des Länder ;
- les lois (catégorie la plus importante) touchant l'autonomie organisationnelle et administrative des Länder).
Les lois « pouvant faire l'objet d'une opposition » de la part du Bundesrat (environ 50 % de l'ensemble) sont soumises au « parcours » suivant. Lorsque le Bundesrat fait « opposition » dans un délai de deux semaines à l'issue de la procédure de médiation, le Bundestag est tenu de délibérer une nouvelle fois sur le texte en question. Il peut rejeter à la majorité absolue l'opposition que le Bundesrat a lui aussi votée à la majorité absolue. Si l'opposition du Bundesrat a été votée à la majorité des deux tiers, le Bundestag ne pourra la rejeter qu'avec deux tiers des suffrages exprimés et à la condition que ces voix représentent au moins la majorité des membres du Bundestag. Si l'opposition est rejetée, la loi concernée peut entrer en vigueur.
Pour cette catégorie de lois, le Bundestag bénéficie donc d'une forme de « dernier mot » semblable, dans son principe, à celui de l'Assemblée nationale française mais avec certaines conditions de majorité.
Lorsque la commission de médiation est saisie, par exemple par le Bundesrat (cette assemblée peut en effet la saisir de toutes les lois adoptées par le Bundestag, alors que le Bundestag et le Gouvernement fédéral ne peuvent la convoquer que si le Bundesrat a rejeté une loi « d'approbation »), la commission de médiation peut aboutir à l'une des quatre propositions suivantes :
- la commission recommande d'amender la loi adoptée par le Bundestag, c'est-à-dire de reformuler, compléter ou supprimer les dispositions rejetées par le Bundesrat ;
- la loi adoptée par le Bundestag est entérinée. Les amendements proposés par le Bundesrat sont par conséquent rejetés ;
- la commission demande au Bundestag de retirer la loi qu'il a adoptée. Ce cas survient lorsque le Bundesrat rejette l'ensemble du texte et parvient à faire prévaloir sa position au sein de la commission de médiation ;
- la procédure est close sans avoir abouti à une proposition de compromis. Ce qu'elle représente lorsque la parité des voix a empêché qu'une majorité se dégage à la commission de médiation.
c) Le rôle réglementaire du Bundesrat
Le Bundesrat « concourt » à l'administration de la Fédération en approuvant les règlements qui sont des décrets d'application de la loi. Son approbation est requise pour la plupart des règlements émis par le gouvernement fédéral et par certains ministres fédéraux.
Le Bundestag n'intervient, ici, que dans des cas exceptionnels. Les domaines de ces règlements nécessitant l'approbation expresse du Bundesrat sont très divers : code de la route, règlement fédéral sur la protection des espèces de faune et de flore, règlement sur les substances dangereuses, etc.
Tout comme les règlements, de nombreuses « prescriptions administratives générales » sont soumises à l'approbation du Bundesrat chaque fois que ces textes « impactent » les compétences des Länder. Il en a été, ainsi, par exemple pour le système pouvant entraîner le retrait du permis de conduire.
d) Le rôle européen du Bundesrat
Une des dernières missions très importantes du Bundesrat concerne les projets de règlements et de directives de l'Union européenne .
Il faut distinguer deux situations :
- lorsque les projets de textes européens portent sur des sujets relevant de la compétence de la Fédération, le gouvernement fédéral est tenu simplement de « prendre en considération » l'avis du Bundesrat pour ses « positions » à Bruxelles ;
- lorsqu'au contraire les pouvoirs de législation des Länder, l'organisation de leur administration ou leurs procédures administratives sont concernés de manière prépondérante , l'opinion du Bundesrat doit être « prise en considération de manière déterminante » .
Dans ce cas, le Bundesrat a le « dernier mot » pour définir la position allemande au Conseil des ministres de l'Union européenne sauf dans les domaines de la politique d'intégration, de la politique extérieure et de la politique de sécurité qui relèvent, prioritairement, de la Fédération.
En cas de conflit, l'opinion du Bundesrat a plus d'« autorité » lorsqu'elle repose sur une décision prise à la majorité des deux tiers.