II. L'EXTERNALISATION, OUTIL D'ACCÉLÉRATION DES PROCÉDURES DE DÉLIVRANCE ET DE MASSIFICATION DU TRAITEMENT DES DEMANDES
A. L'EXTERNALISATION DE L'ACCUEIL DES DEMANDEURS POUR FAIRE FACE À LA SATURATION DES POSTES CONSULAIRES
À partir du milieu des années 2000, les capacités d'accueil des demandeurs et d'instruction des demandes de visas par certains consulats très exposés ont été progressivement saturées : aux files d'attente à la porte des consulats s'ajoutaient les délais nécessaires pour traiter le flux des demandes, qui pouvait atteindre plusieurs mois dans certains postes consulaires.
Cependant, adapter en conséquence les capacités d'accueil physique des demandeurs de visas dans les consulats tout en augmentant les moyens humains aurait engendré des coûts d'investissement et des charges de personnel (accueil, sécurité, instruction) exorbitants.
En conséquence, la France a fait le choix, comme la plupart des principaux pays partenaires, de déléguer à des prestataires de service extérieurs certaines tâches liées au recueil des demandes de visas . Cette possibilité de délégation est encadrée par l'article 43 du code communautaire des visas, qui prévoit notamment que les tâches « régaliennes » relatives aux visas - l'instruction des demandes, les entretiens éventuels, la prise de décision, l'impression et l'apposition des vignettes visas - relèvent de la compétence exclusive des services consulaires .
En revanche, les autres tâches peuvent être confiées à des sociétés privées prestataires de services. En pratique, l'externalisation recouvre trois principales formes :
- l'externalisation de la seule prise de rendez-vous avec les demandeurs de visas ;
- l'externalisation de l'ensemble de l'accueil des demandeurs (prise de rendez-vous et de la collecte du dossier, y compris la vérification de sa complétude, ainsi que l'acquittement des droits de visas) ;
- l'externalisation de l'accueil des demandeurs ainsi que le recueil des données biométriques des demandeurs .
L'externalisation pour la seule prise de rendez-vous concerne 32 postes consulaires, dont 19 postes en Afrique.
L'externalisation pour la collecte de l'ensemble du dossier concerne quant à elle 66 centres , soit 41 centres principaux (où le service consulaire est présent) et 25 centres secondaires (villes dans lesquelles il n'existe pas de service consulaire).
Ces 66 centres externalisés de collecte des dossiers ont traité environ 74 % des demandes déposées en 2014. En pratique, le processus d'externalisation semble arrivé à « maturité », la délégation à des prestataires étant pratiquée dans l'ensemble des pays où le niveau de risque d'une part et le volume des demandes d'autre part le justifient .
De façon générale, vos rapporteurs spéciaux approuvent cette évolution, rendue nécessaire par l'évolution de la demande, et qui a permis d'améliorer considérablement les conditions d'accueil des demandeurs de visa .
Trois sociétés se partagent le marché de l'externalisation des consulats français : VFS Global, entreprise indienne, ainsi que TLS Services et Capago, entreprises françaises. Contrairement à certains pays, comme l'Espagne, la France n'a pas fait le choix de conclure un marché global avec une seule société pour l'ensemble de ses postes consulaires externalisés. Chaque consulat publie un appel d'offre pour un pays donné, et u n contrat est ainsi négocié par chaque poste en fonction de la situation locale, et validé par le ministère . En 2014, la société TLS Services assure environ 60 % des demandes de visas externalisées, contre 35 % pour VFS et 5 % pour Capago. Vos rapporteurs spéciaux soutiennent ce choix, qui permet à la France de choisir au mieux le délégataire en fonction des prestations offertes localement, tout en faisant jouer la concurrence locale entre les différentes sociétés implantées.
Les prestataires extérieurs ne sont pas rémunérés par les consulats, mais directement par les demandeurs de visas par le biais de « frais de services » qui s'ajoutent aux frais de visas . L'article 17 du code communautaire des visas prévoit que ces frais de service doivent être « proportionnés aux coûts engagés par le prestataire de services », « harmonisés » entre les différents pays Schengen au niveau local, et qu'ils ne peuvent, en tout état de cause, être supérieurs à la moitié des droits de visas, soit 30 euros.
En pratique, les frais pratiqués par les prestataires de services oscillent entre 17 euros (Sri Lanka) et 29,5 euros (Russie, Chine, Royaume-Uni). Vos rapporteurs spéciaux ont pu constater que les postes consulaires s'intéressent relativement peu à la pertinence et à la proportionnalité du montant des frais de services facturés . Non seulement ces frais ne sont pas supportés par l'Etat, mais on observe que les demandeurs sont beaucoup moins sensibles au montant des frais de service qu'à la rapidité d'instruction de leur demande ; la différence, qui n'est jamais que de quelques euros, est trop faible pour avoir un impact significatif sur la demande.
Conformément aux prescriptions du code communautaire des visas, l'activité des prestataires fait l'objet de vérifications régulières , encore renforcées depuis le transfert du recueil des identifiants biométriques :
• cahier des charges validé par le conseiller
juridique de la SDV qui fixe les conditions d'activité des
prestataires ;
• contrôle par les postes selon des protocoles
normalisés : des fiches de contrôle ont été mises au
point et doivent être transmises au ministère (sous-direction des
visas et mission pour la politique des visas) sur une base semestrielle ;
• assistance de l'administration centrale à la
demande des postes ;
• missions d'audit réalisées par
l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes
d'information.
Vos rapporteurs spéciaux ont pu constater, dans les trois postes consulaires visités (Londres, Dubaï, Abu Dhabi), que les responsables de l'instruction des visas au sein de nos consulats contrôlent effectivement l'organisation des prestataires de services et organisent régulièrement des réunions d'information avec les directeurs des centres externalisés. Il serait toutefois souhaitable de systématiser les échanges avec les autres prestataires de services extérieurs présents dans le pays ou la ville concernée , afin de faire jouer la concurrence pour assurer aux demandeurs le meilleur accueil possible.
Par ailleurs, les marchés publics passés entre le ministère des affaires étrangères et chaque prestataire de services dans un pays donné ont fait l'objet d'avenants dans le cadre de la mise en place de la biométrie . Les prestataires se voient en effet confier, dans la mesure du possible, le recueil des données biométriques des demandeurs de visas au moment du dépôt de leur dossier. Pour compenser le coût supplémentaire engendré par cette nouvelle tâche pour les prestataires, en particulier en termes de personnels mis à disposition et de maintenance des machines, les prestataires ont souvent vu leur contrat prolongé d'une ou de deux années et ont obtenu le droit d'augmenter le montant des frais de services facturés aux demandeurs ( cf. infra ).