PREMIÈRE PARTIE : L'ORGANISATION DES ÉLECTIONS REPRÉSENTE UN COÛT IMPORTANT MAIS DIFFICILEMENT PILOTABLE
I. L'ORGANISATION DES ÉLECTIONS : UNE MOSAÏQUE DE COÛTS
L'organisation des élections politiques représente un coût important. Ce coût est supporté tant par l'État , qui assure le pilotage de l'élection au niveau central et déconcentré et rembourse aux candidats, sous certaines conditions, une partie de leurs dépenses de campagne, que par les communes , qui assurent l'organisation matérielle des élections.
Les dépenses de l'État en matière d'organisation des élections sont en majeure partie retracées au sein du programme budgétaire 232 « Vie politique, cultuelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». Néanmoins, ce programme ne comptabilise pas toutes les dépenses de l'État associées aux élections, puisque les dépenses relatives au personnel du ministère de l'intérieur mobilisé lors des scrutins sont retracées dans d'autres programmes 2 ( * ) . Par ailleurs, les dépenses d'autres ministères également impliqués dans l'organisation des élections, comme le ministère des affaires étrangères s'agissant de l'organisation du vote des Français établis hors de France, sont également prises en compte dans d'autres programmes budgétaires.
Le coût pour les communes ne fait pas l'objet d'un suivi par le ministère de l'intérieur ; il est donc difficilement estimable. Toutefois, une partie de ce coût peut être appréhendé à travers les subventions que l'État verse aux communes afin de compenser de manière forfaitaire les dépenses qu'elles supportent lors de la tenue d'élections.
Ces différentes incertitudes font qu' il n'est pas possible de disposer d'une vue complète sur le coût associé à l'organisation des élections en France .
Dans son rapport intitulé « Moderniser l'organisation des élections » 3 ( * ) publié en avril 2015, l'Inspection générale de l'administration (IGA) a toutefois cherché à évaluer le montant des dépenses engagées par l'État à l'occasion de l'élection présidentielle et des élections législatives de 2012. En additionnant les crédits de l'action 2 « Organisation des élections » du programme 232 destinés à financer l'organisation des élections ainsi que les autres dépenses non retracées par ce programme , l'IGA parvient à un coût total de 437 millions d'euros (cf. annexe 1) 4 ( * ) .
Ce montant exhaustif, bien qu'approximatif, est supérieur aux seuls crédits inscrits sur le programme 232, pour lequel la dépense lors de l'élection présidentielle et des élections législatives de 2012, reconstituée à partir des données de l'exécution budgétaire des années 2012 et 2013 5 ( * ) , s'établit à un montant total de 342,2 millions d'euros. En 2012, l'élection présidentielle a ainsi représenté un coût pour l'État d'environ 180 millions d'euros et les élections législatives un coût de 154 millions d'euros.
Coût de l'organisation des élections présidentielle et législatives de 2012
(en millions d'euros)
|
Élection présidentielle |
Élections législatives |
|
|
Indemnités versées au personnel |
14,6 |
15,7 |
|
Mise sous pli et envoi de la propagande électorale |
68,7 |
56,3 |
|
Remboursement des dépenses de propagande |
39,8 |
15,2 |
|
Remboursement forfaitaire des dépenses de campagne |
34,8 |
48,7 |
|
Frais d'assemblée électorale |
15,2 |
14,8 |
|
Campagne audiovisuelle |
1,6 |
1,4 |
|
Frais divers (dont impression des bulletins de vote) |
5 |
1,6 |
|
Sous-total |
179,7 |
153,7 |
|
Dépenses communes (dont envoi des procurations) |
9,8 |
|
|
Total |
342,2 |
|
Source : rapports annuels de performance 2012 et 2013 de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »
Le coût pour l'État de l'organisation des élections résulte principalement de deux types de dépenses . Il s'agit, d'une part, du coût de la préparation et de l'organisation matérielle du scrutin par l'administration centrale et les préfectures, des indemnités versées aux personnels mobilisés lors des scrutins ainsi que des frais d'assemblée électorale versés aux communes. D'autre part, ce coût résulte des montants associés aux remboursements aux candidats des frais d'impression et d'affichage des documents de propagande électorale officiels et de leurs dépenses de campagne, sous certaines conditions.
Schéma synthétique des différentes composantes de la dépense électorale
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »
Ces différents types de coûts font l'objet d'une présentation détaillée ci-dessous. À ce stade, votre rapporteur spécial entend toutefois souligner le poids prépondérant des dépenses relatives à la propagande électorale , c'est-à-dire des dépenses de mise sous pli et d'envoi de la propagande ainsi que du remboursement aux candidats des frais d'impression et d'affichage de la propagande, qui ont représenté respectivement 36 % et 16 % de la dépense électorale totale en 2012. Le second poste de dépense est constitué par le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne des candidats , pour une part dans la dépense totale de 24 % en 2012 6 ( * ) . Bien que leurs proportions varient selon les scrutins, ces deux postes de dépense constituent, toutes élections confondues, une part déterminante de la dépense électorale totale.
A. LE COÛT DE LA PRÉPARATION ET DE L'ORGANISATION MATÉRIELLE DES ÉLECTIONS
Pilotée par le ministère de l'intérieur, l'organisation des élections répond à un calendrier précis et implique une succession d'opérations en amont et en aval du scrutin.
Comme l'a indiqué le ministère de l'intérieur dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, l'organisation des opérations électorales se décompose schématiquement en cinq phases :
- le recueil des candidatures et la préparation du scrutin ;
- la vérification et la distribution de la propagande électorale, sous le contrôle des commissions de propagande ;
- l'organisation des opérations de vote et le dépouillement au sein des communes ;
- le recensement général des votes effectués ;
- la prise en charge des dépenses relevant notamment du remboursement forfaitaire des dépenses de campagne et du remboursement des dépenses de propagande officielle.
Ces différentes étapes mobilisent en premier lieu les services des préfectures de département, qui coordonnent les modalités juridiques et pratiques d'organisations des scrutins, en liaison avec les mairies. Les préfectures sont également chargées de la mise sous pli et de l'envoi de la propagande électorale.
Les mairies sont pour leur part chargées de l'organisation pratique des opérations électorales. Les maires agissent alors comme des agents de l'État, sous l'autorité des préfets . Ils sont principalement responsables de l'inscription des électeurs sur les listes électorales, de l'envoi des cartes d'électeur, de la mise en place et de la tenue des bureaux de vote, du dépouillement des bulletins et de la proclamation des résultats.
L'administration centrale intervient dans l'organisation des élections à travers la préparation des circulaires destinées à l'administration préfectorale et aux maires, ainsi que la rédaction de guides spécifiques destinés aux candidats. Elle adresse également à l'ensemble des bureaux des élections du réseau territorial des directives et des communications techniques.
Par ailleurs, plusieurs commissions électorales interviennent dans l'organisation des scrutins . Il s'agit des commissions administratives de révision des listes électorales, qui dressent et révisent les listes électorales pour chaque bureau de vote, des commissions administratives de propagande, chargées de l'envoi des documents de propagande officielle aux électeurs inscrits sur les listes électorales, des commissions de contrôle des opérations de vote, instituées par arrêté préfectoral dans chaque commune de plus de 20 000 habitants afin de veiller à la régularité des opérations de vote, et des commissions de recensement des votes.
Enfin, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a pour fonction principale de contrôler les comptes de campagne des candidats et d'arrêter le montant du remboursement forfaitaire que l'État doit leur verser.
1. Le coût de la gestion des listes électorales
Le processus d'établissement et de révision des listes électorales est complexe et coûteux.
En vertu de l'article L. 17 du code électoral, les listes électorales sont dressées pour chaque bureau de vote de chaque commune par une commission administrative de révision composée de trois membres : le maire ou son représentant, un délégué de l'administration désigné par le préfet ou le sous-préfet et un délégué désigné par le président du tribunal de grande instance. Lorsqu'il existe plusieurs bureaux de vote au sein d'une même commune, une liste électorale générale est dressée à partir des listes spéciales à chaque bureau de vote, lors de la clôture des listes électorales.
Si l'inscription sur les listes électorales est obligatoire, la seule sanction consécutive au fait de ne pas être inscrit réside dans l'impossibilité de participer aux scrutins électoraux . L'inscription sur la liste électorale de la commune de résidence se fait à la demande des électeurs, sauf pour les jeunes atteignant l'âge de dix-huit ans entre le 1 er mars de l'année en cours et le dernier jour du mois de février de l'année suivante, qui sont inscrits d'office depuis la loi n° 97-1027 du 10 novembre 1997 7 ( * ) .
Les listes électorales font l'objet d'une procédure de révision annuelle . Elles sont clôturées le dernier jour de février pour une entrée en vigueur le 1 er mars suivant. Les électeurs peuvent adresser leurs demandes d'inscription en mairie jusqu'au dernier jour ouvrable de décembre inclus. L'examen de la recevabilité d'une demande d'inscription sur liste électorale relève exclusivement de la commission administrative compétente.
Par ailleurs, en vertu de l'article L. 37 du code électoral, l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) tient un fichier général des électeurs afin de contrôler les inscriptions sur les listes électorales . Ainsi, chaque commune est tenue de faire parvenir à l'INSEE les avis d'inscription et de radiation sur sa liste électorale. L'INSEE est chargé de s'assurer de la cohérence des listes entre elles, afin d'éviter les doubles inscriptions. Lorsqu'il constate qu'un électeur déjà inscrit sur la liste d'une commune s'inscrit dans une autre commune, il adresse à la première commune une demande de radiation.
Dans son rapport précité 8 ( * ) , l'IGA dresse un constat sévère de la procédure d'inscription sur les listes électorales et du fonctionnement des commissions administratives de révision . D'après l'Inspection, le fichier général tenu par l'INSEE et les listes électorales locales ne concordent pas dans 95 % des communes . Le cumul des écarts s'élèverait à 1,1 million d'électeurs, soit 2,5 % du corps électoral. Cette discordance montre qu'un nombre important de doubles inscriptions sur les listes électorales est probable.
Par ailleurs, de nombreux citoyens ne sont pas inscrits sur les listes électorales de leur commune de résidence et les commissions administratives de révision sont loin de procéder à toutes les radiations nécessaires des électeurs qui ne résident plus dans leurs communes.
En conséquence, un nombre important d'électeurs n'habitent plus à l'adresse indiquée sur les listes électorales. Selon l'IGA, lors des élections européennes de 2014, 2,9 millions d'enveloppes de propagande officielle imprimée n'ont pas pu être délivrées par La Poste, ce qui signifierait que 6,3 % des électeurs n'habitaient plus à l'adresse indiquée .
Le coût de la gestion des listes électorales est difficile à évaluer car il est supporté par plusieurs acteurs et relève principalement de dépenses de personnel. Ce coût incombe avant tout aux communes, qui engagent des dépenses à plusieurs stades de la procédure de révision : elles réceptionnent les demandes d'inscription, elles procèdent à la notification des décisions de refus d'inscription et des décisions de radiation prises par les commissions administratives, elles envoient à l'INSEE les avis de toute inscription ou radiation effectuées sur la liste électorale de la commune, ou encore elles transmettent aux préfectures la liste électorale définitive. Ces différentes opérations mobilisent de nombreux agents, en particulier dans la période précédant la clôture des listes électorales. L'État prend à sa charge les dépenses correspondant à la fourniture des formulaires et imprimés nécessaires (récépissés de dépôt de demande d'inscription, bordereaux d'envoi à l'INSEE, avis d'inscription et de radiation sur les listes électorales, etc.). En revanche, depuis le 1 er septembre 2013, les frais postaux relatifs à la révision des listes électorales ne sont plus remboursés aux communes . Selon le ministère de l'intérieur, ils représentaient 253 683 euros en 2011 pour 837 communes et 323 154 euros en 2012 pour 906 communes. La ville de Paris a estimé que le coût d'une révision ordinaire des listes électorales s'élevait au total à près de 110 000 euros, dont 38 % était imputable à des dépenses de personnel et 62 % à des dépenses d'organisation diverses (achat de papier et d'enveloppes, édition des courriers, frais d'envoi des courriers, etc.).
Les frais postaux issus de l'envoi des différents documents précités résultent en partie d'une insuffisante dématérialisation des procédures. Cela est particulièrement vrai s'agissant de la transmission par les communes à l'INSEE des avis d'inscription et de radiation. Ainsi, en 2011-2012, 86 % des communes ont communiqué leurs avis sous forme imprimée , ce qui représente un tiers des avis reçus par l'INSEE 9 ( * ) . De même, si la transmission aux préfectures des tableaux rectificatifs et des listes électorales se fait de plus en plus par voie dématérialisée par le biais de l'application e-listelec , un tiers des listes ont fait l'objet d'une transmission sur support papier ou sur cédérom en 2014 10 ( * ) .
En outre, la saisie et le traitement des avis reçus et l'envoi des notifications aux communes représentent une charge de travail importante pour l'INSEE et un coût non négligeable, qui se serait élevé à 550 000 euros en 2011-2012 11 ( * ) .
2. Le coût du vote par procuration
Le vote par procuration permet à un électeur absent le jour d'une élection (mandant) de se faire représenter par un électeur inscrit dans la même commune que lui (mandataire). Pour réaliser cette démarche, le mandant peut se présenter au commissariat de police, à la gendarmerie, au tribunal d'instance de son domicile ou de son lieu de travail ou auprès des autorités consulaires, après avoir rempli le formulaire requis 12 ( * ) . Les autorités habilitées à émettre des procurations procèdent ensuite à l'instruction de la demande, vérifient l'identité du mandant, puis transmettent le formulaire de procuration à la commune concernée par voie postale.
Le nombre d'électeurs ayant recours au vote par procuration connaît une progression importante et continue depuis le début des années 2000. Cette augmentation est particulièrement importante s'agissant de l'élection présidentielle et des élections législatives. Ainsi, entre 2007 et 2012, le nombre de procurations accordées pour le vote aux premier et second tours a augmenté de 33 % pour l'élection présidentielle et de plus de 55 % pour les élections législatives.
Évolution du nombre d'électeurs ayant eu
recours au vote
par procuration depuis 2001
Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial
Le vote par procuration engendre plusieurs types de coûts. Tout d'abord, un coût lié à la production et à la livraison des formulaires de vote par procuration aux préfectures et aux hauts-commissariats , qui est pris en charge par les services centraux du ministère de l'intérieur grâce aux crédits du programme 232. Ce coût était d'environ 400 000 euros en 2012.
Ensuite, le vote par procuration implique des frais postaux liés à l'envoi des formulaires vierges aux différentes autorités habilitées à délivrer des procurations, puis à l'envoi aux mairies de ces formulaires complétés . Ces frais, qui sont pris en charge sur les crédits délégués aux préfectures pour l'organisation des élections politiques, ont représenté un total de près de 5,9 millions d'euros en 2012.
Coût de production et d'envoi des formulaires de procuration
|
Nombre de formulaires commandés |
Coût de production et de livraison dans les préfectures et les hauts commissariats (en euros) |
Frais postaux d'envoi aux mairies des formulaires de procuration (en euros) |
|
|
2012 |
4 346 500 |
402 135 |
5 890 012 |
|
2013 |
1 842 500 |
167 579 |
14 610 |
|
2014 |
2 962 887 |
271 669 |
1 241 142 |
|
2015 |
282 000 |
21 259 |
- |
Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial
Enfin, le traitement des demandes de vote par procuration se traduit par des dépenses de personnel qui, contrairement aux dépenses précédentes, ne sont pas retracées dans le programme 232 mais dans d'autres programmes , et en particulier les programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale ». L'IGA a estimé à quinze minutes le temps de travail moyen des agents de l'État mobilisés pour le traitement d'une procuration. En multipliant cette durée par le nombre de procurations établies, l'Inspection a ainsi estimé qu'en 2012, 766 équivalents temps plein travaillé (ETPT) avaient été mobilisés pour le traitement des procurations, en majorité au sein de la police nationale (457 ETPT) et de la gendarmerie (280 ETPT). Ceci aurait représenté un coût de 41,2 millions d'euros.
Le coût associé à la réception et au traitement des procurations par les personnels des services municipaux n'a quant à lui pas fait l'objet d'estimation à la connaissance de votre rapporteur spécial.
Au total, en 2012, le coût associé à la gestion des procurations aurait représenté un total de 47,5 millions d'euros , soit un coût unitaire par procuration d'environ dix euros.
3. Le coût de la production et de l'envoi des cartes électorales
La carte d'électeur est un document qui atteste de l'inscription sur les listes électorales de la commune . En vertu de l'article R. 14 du code électoral, les cartes électorales sont établies par le maire et sont envoyées aux nouveaux électeurs l'année qui suit leur inscription, ainsi qu'à tous les électeurs lors des opérations de refonte des listes électorales qui interviennent généralement tous les trois à cinq ans. D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, la prochaine refonte des listes devrait intervenir en 2017 et conduire à l'envoi, à chaque électeur, d'une nouvelle carte électorale (ce qui représente environ 50 millions de cartes électorales à produire et à acheminer).
Le coût de la production et de la livraison des cartes électorales aux préfectures et aux hauts-commissariats est à la charge de l'État et s'impute sur les crédits du programme 232. Pour cela, le ministère de l'intérieur a recours à un prestataire dans le cadre d'un marché public. Lors de la refonte des listes électorales en 2012, près de 53 millions de cartes électorales ont été livrées dans les préfectures et les hauts-commissariats pour un coût de production et de livraison d'environ 416 000 euros . Ce coût est supérieur de 70 % au coût constaté lors de la dernière opération de refonte des listes en 2007 (pour un nombre de cartes livrées de 50,5 millions).
Une fois en possession des cartes électorales vierges, les préfectures les adressent aux maires qui ont la responsabilité de les personnaliser et de les adresser aux électeurs. Les frais postaux liés à l'envoi aux électeurs de ces cartes sont pris en charge par les communes . La Poste applique à cet envoi un tarif spécial de 0,05 euro par carte. Ainsi, le coût estimé des frais postaux liés à l'envoi des cartes électorales supporté par les mairies était de 2,6 millions d'euros en 2012 , contre 2,5 millions d'euros en 2007. Les mairies prennent également en charge les frais liés à la production et à la livraison des enveloppes contenant les cartes électorales, pour un coût que le ministère n'a pas estimé.
Coût de production et d'envoi des cartes électorales
|
Nombre de cartes électorales livrées dans les préfectures et hauts-commissariats |
Coût de production et de livraison des cartes électorales aux préfectures et hauts-commissariats (en euros) |
Coût estimé des frais postaux liés à l'envoi des cartes électorales aux électeurs (en euros) |
|
|
2007* |
50 529 000 |
243 602 |
2 526 450 |
|
2008 |
6 475 530 |
33 515 |
323 777 |
|
2009 |
5 232 250 |
26 060 |
261 613 |
|
2010 |
4 875 800 |
38 713 |
243 790 |
|
2011 |
2 836 131 |
22 832 |
141 807 |
|
2012* |
52 903 213 |
415 972 |
2 645 161 |
|
2013 |
4 691 468 |
42 223 |
234 573 |
|
2014 |
5 590 811 |
47 744 |
279 541 |
|
2015 |
11 896 232 |
106 043 |
594 812 |
* Ces années ont été caractérisées par une refonte des listes électorales et l'envoi de cartes électorales à l'ensemble des électeurs inscrits.
Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial
4. Les dépenses de personnel et les indemnités
Les différentes étapes qui jalonnent l'organisation des élections rappelées précédemment mobilisent des agents, tant en administration centrale et déconcentrée qu'en mairies. Il est toutefois difficile d'estimer précisément le nombre total d'emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) qui sont exclusivement dédiés à la préparation et à la tenue scrutins au sein de ces administrations. En effet, la masse salariale des agents concourant à l'organisation des élections en administration centrale et en préfecture est regroupée sur d'autres programmes que le programme 232 13 ( * ) .
Dans son rapport précité, l'IGA estime que le ministère de l'intérieur a consacré, en dehors des effectifs de la police nationale et de la gendarmerie, environ 409 ETPT à l'organisation des élections de 2012 , dont 384 ETPT (soit 93 %) au sein des préfectures et 25 ETPT au sein du bureau des élections et des études politiques du ministère de l'intérieur.
Par ailleurs, en cas d'élections importantes, les préfectures ont la plupart du temps recours à des agents habituellement affectés à d'autres fonctions afin d'assurer les tâches de préparation et d'organisation nécessaires. Les préfectures peuvent également faire appel à des personnels supplémentaires hors de leurs effectifs, comme des vacataires, pour effectuer les travaux de mise sous pli (lorsqu'elles exercent cette activité en régie directe) ou lors de la phase de réception des candidatures. Toutefois, le ministère de l'intérieur ne dispose pas de données concernant le nombre de personnels supplémentaires mobilisés par les préfectures pour la mise sous pli, ni par les communes lorsque la mise sous pli leur est déléguée, et n'est donc pas en mesure d'évaluer le coût correspondant.
Au sein de la préfecture de Seine-Saint-Denis, à titre d'exemple, les opérations électorales mobilisent 5 ETPT en année pleine et entre 60 et 71 personnes sur une période d'une semaine à quinze jours au moment des scrutins. Cette dépense liée aux personnels supplémentaires mobilisés s'est élevée à 29 737 euros pour les élections municipales de 2014 14 ( * ) .
Si elle ne regroupe pas les dépenses de personnel dédiées à la tenue des scrutins, l'action n° 2 « Organisation des élections » du programme 232 retrace cependant les crédits liés aux indemnités versées aux agents du ministère de l'intérieur en cas d'élections . En effet, les périodes électorales se traduisent par un surcroît d'activité pour les personnels, et donc par le versement d'indemnités correspondantes :
- des indemnités pour travaux supplémentaires allouées aux agents des préfectures et des services centraux du ministère de l'intérieur ;
- des indemnités de mise sous pli pour les agents associés à cette activité et pour les secrétaires des commissions de propagande ;
Ces indemnités représentent des montants variables en fonction de l'activité électorale de l'année considérée, mais aussi du recours plus ou moins important par les préfectures à des sociétés privées de routage pour assurer les opérations de mise sous pli de la propagande officielle. Pour l'année 2014, marquée par l'organisation de trois élections générales (élections municipales, européennes et sénatoriales), ainsi que par des élections partielles et des élections provinciales en Nouvelle-Calédonie, ces indemnités ont représenté un montant de près de 13 millions d'euros , dont 6,4 millions d'euros pour les élections municipales et 5,9 millions d'euros pour les élections européennes. La moitié de ce montant (6,6 millions d'euros) étaient imputables aux indemnités de mise sous pli .
Évolution des indemnités versées aux agents du ministère de l'intérieur
(en millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Indemnités versées |
63,2 |
12,8 |
15,2 |
19,4 |
5,8 |
30,5 |
0,41 |
12,8 |
|
Dont indemnités de mise sous pli de la propagande électorale |
53,7 |
9,3 |
13,2 |
16,7 |
3,7 |
23,3 |
0,25 |
6,6 |
Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial
Par ailleurs, d'autres indemnités sont versées à l'occasion des élections, qui ne sont pas retracées dans le programme 232. Il s'agit notamment des indemnités versées aux membres des commissions de contrôle des opérations de vote et de celles versées aux délégués des officiers de police judiciaire chargés de recueillir les procurations au domicile des personnes ne pouvant se déplacer.
5. Les dépenses de mise sous pli et d'acheminement de la propagande électorale et le coût de la propagande audiovisuelle
Les dépenses de propagande électorale représentent une part majeure du coût de l'organisation des élections . En effet, l'État prend en charge les opérations de mise sous pli et d'acheminement de la propagande et il rembourse aux candidats, sous certaines conditions, les frais qu'ils ont engagés pour l'impression de celle-ci (cf. infra ).
Les candidats doivent imprimer eux-mêmes leurs bulletins de vote, leurs affiches et leurs professions de foi, puis adresser ces documents à des commissions administratives de propagande. Ces dernières sont chargées de contrôler la conformité des affiches et des circulaires aux dispositions des articles R. 27 et R. 29 du code électoral 15 ( * ) et des bulletins de vote aux dispositions des articles R. 30 et R. 110 du code électoral 16 ( * ) et de valider leur envoi. Ces commissions, prévues pour tous les scrutins à l'exception des élections municipales dans les communes de moins de 2 500 habitants 17 ( * ) , sont composées d'un magistrat désigné par le premier président de la cour d'appel, d'un fonctionnaire désigné par le préfet et d'un représentant de l'opérateur chargé de la distribution de la propagande.
Une fois les documents de propagande validés par la commission, il revient aux services préfectoraux d'assurer leur mise sous pli et leur acheminement aux électeurs . Les préfectures peuvent choisir d'effectuer cette activité en régie directe, de la déléguer à des collectivités territoriales et en particulier aux communes 18 ( * ) , ou de recourir à un prestataire extérieur.
Les opérations de mise sous pli engendrent des dépenses de fonctionnement, en raison par exemple des salles que certaines préfectures doivent louer à cette fin ou du paiement des sociétés de routage pour effectuer cette opération. Ces dépenses ont représenté un montant de 25,6 millions d'euros en 2014.
L'envoi de la propagande électorale fait l'objet d'un marché public conclu avec le groupe La Poste par le ministère de l'intérieur, avec des tarifs variant en fonction du poids des plis et de la date de prise en charge par La Poste de ces plis. Ce poste de dépense a représenté en 2014 un montant de 49,2 millions d'euros.
Évolution des frais de mise sous pli et d'acheminement du matériel électoral
(en millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Frais de mise sous pli du matériel électoral |
18,5 |
6,7 |
8,3 |
12,5 |
7,3 |
38,3 |
0,3 |
25,6 |
|
Frais d'acheminement du matériel électoral |
81,7 |
21,3 |
28,5 |
37,3 |
15,1 |
86,8 |
1,1 |
49,2 |
Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial
Quant au coût des campagnes audiovisuelles télévisées et radiodiffusées lors de quatre scrutins nationaux (référendums et élections présidentielle, législatives et européennes) et de neuf scrutins territoriaux en Corse et en outre-mer, il est pris en charge par l'État à travers des crédits du programme 232. Lors des élections présidentielles de 2007 et de 2012, le coût des campagnes audiovisuelles s'est élevé respectivement à 2,1 millions d'euros et à 1,6 million d'euros.
6. Les frais d'assemblée électorale
En vertu de l'article L. 70 du code électoral, « les dépenses résultant des assemblées électorales tenues dans les communes sont à la charge de l'État ». L'État verse ainsi aux communes, postérieurement aux élections, des subventions venant compenser de manière forfaitaire les frais supplémentaires qu'elles supportent pour l'organisation d'un scrutin , qu'il s'agisse des frais d'aménagement et d'entretien des bureaux de vote - y compris des isoloirs -, des frais relatifs aux panneaux d'affichage (achat, entretien, installation et enlèvement) ou des frais de manutention engagés à cet effet hors des heures ouvrables.
Ces subventions sont calculées par les préfectures, par tour de scrutin, sur la base du nombre d'électeurs inscrits au 28 février de l'année concernée et du nombre de bureaux de vote ouverts . Elles représentaient, en 2015, un montant de 0,10 euro par électeur et de 44,73 euros par bureau de vote. Les préfectures versent cette subvention sans demande préalable des communes. Par ailleurs, une subvention pour l'achat d'urnes transparentes peut également être versée aux communes à raison d'un montant unitaire de 190 euros.
Au total, pour l'année 2014, les frais d'assemblées électorales ont représenté pour l'État un montant de 18,5 millions d'euros , dont 10,6 millions d'euros pour les élections municipales et 7,5 millions d'euros pour les élections européennes. À élection comparable, le montant des subventions accordées par l'État a eu tendance à s'accroître pour l'ensemble des scrutins, suivant en cela l'augmentation du nombre d'électeurs inscrits sur les listes électorales (+ 1,7 million entre 2007 et 2015).
Évolution des frais d'assemblée électorale versés aux communes
(en millions d'euros)
Note de lecture
:
les élections les plus récentes prises en compte correspondent
aux années suivantes : 2014 (élections européennes et
municipales) ; 2012 (élections présidentielle et
législatives) ; 2011 (élections cantonales) ; 2010
(élections régionales). Les élections antérieures
prises en compte correspondent aux années suivantes : 2009
(élections européennes) ; 2008 (élections
départementales et municipales) ; 2007 (élections
présidentielle et législatives).
Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial
Toutefois, ces frais ne couvrent qu'une faible partie des dépenses totale effectivement réalisées par les communes . L'association des maires de France (AMF) évalue cette part à 15 % en moyenne 19 ( * ) .
Ces subventions ne permettent parfois pas de couvrir les seules dépenses des communes liées au matériel électoral et à la tenue des bureaux de votes. Par exemple, lors des élections présidentielles et législatives de 2012, la commune de Tours a effectué une dépense de 13 898 euros en matériel électoral et 18 798 euros en frais de tenue des bureaux de vote, soit un total de 32 696 euros 20 ( * ) . Or elle a perçu des frais d'assemblée électorale à hauteur de 10 096 euros, qui ont couvert un tiers des dépenses réalisées.
Surtout, le montant de cette subvention n'a pas évolué depuis 2006, alors même que le taux d'inflation a progressé d'en moyenne 1,5 % par an . Jusqu'en 2006, la subvention était calculée sur la base de 38,11 euros par bureau de vote et 0,09 euro par électeur inscrit. En outre, l'État versait chaque année aux communes, même en l'absence de scrutin, une subvention pour l'achat et l'entretien des isoloirs, sur la base de 5,40 euros par bureau de vote. En 2006, la subvention relative aux isoloirs a été intégrée à la subvention pour frais d'assemblée électorale, dont les bases de calcul ont été relevées à hauteur de 44,73 euros par bureau de vote et 0,10 euros par électeur inscrit. Ces montants n'ont pas été réévalués depuis.
Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le Gouvernement indique que le ministre de l'intérieur a reçu plusieurs courriers d'élus se plaignant du fait que les dépenses supportées par les communes sont supérieures aux frais d'assemblée électorale perçus.
S'il semble bien qu'en matière d'organisation des élections, le maire agissant comme agent de l'État ne peut prétendre à ce que les dépenses électorales engagées par sa commune soient compensées à l'euro près par l'État 21 ( * ) , votre rapporteur spécial estime que ce dernier doit prendre une part suffisante aux coûts qui résultent de la tenue des scrutins pour les communes. Il estime que les taux de base permettant le calcul des frais d'assemblée électorale devraient être revalorisés afin de tenir compte de la réalité des dépenses des communes.
7. Le coût spécifique de l'organisation des élections à l'étranger
Les Français établis hors de France peuvent voter soit directement dans un bureau de vote ouvert au sein d'une ambassade ou d'un poste consulaire, soit dans leur commune d'inscription en France , selon qu'ils sont inscrits sur les listes consulaires ou sur les listes électorales d'une commune française.
Ceux qui sont inscrits sur les listes électorales consulaires participent à l'élection présidentielle, aux élections législatives dans le cadre des onze circonscriptions délimitées pour ce corps électoral et à l'élection des représentants au Parlement européen.
C'est le ministère des affaires étrangères qui est chargé de l'organisation du vote des Français de l'étranger dans les circonscriptions consulaires . Toutefois, le ministère de l'intérieur participe au financement de l'organisation de ce vote via des transferts de crédits effectués dans le cadre du projet de loi de finances ou en cours de gestion du programme 232 vers le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».
Ainsi, en 2012, le coût de l'organisation de l'élection présidentielle et des élections législatives pour les Français établis hors de France s'est élevé à 20,6 millions d'euros. Le ministère de l'intérieur a pris en charge les dépenses directement associées à l'organisation matérielle des scrutins, et a donc participé à la dépense à hauteur de 13,3 millions d'euros (soit 65 % du coût total) à travers des transferts de crédits sur le programme 151.
De même, l'organisation des élections des représentants au Parlement européen en 2014 a représenté, pour le ministère des affaires étrangères, une dépense de 3,06 millions d'euros. Le ministère de l'intérieur a effectué un transfert de crédits de près de 1,37 million d'euros, contribuant ainsi à hauteur de 45 % à la dépense engagée.
8. Le budget de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)
Pour disposer d'une vision exhaustive du coût de l'organisation des élections, il convient de prendre en compte les crédits budgétaires inscrits dans le programme 232 au profit de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Autorité administrative indépendante créée en 1990 22 ( * ) , la CNCCFP a pour fonction de contrôler les comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle et aux élections européennes, législatives, sénatoriales, régionales, départementales, municipales, territoriales et provinciales (Outre-Mer) et de vérifier le respect par les partis de leurs obligations comptables et financières . La mission de contrôle des comptes de campagne constitue sa principale activité.
Le budget de la CNCCFP connaît une relative stabilité depuis plusieurs années, et ne suit qu'imparfaitement l'évolution du calendrier électoral . Les crédits de paiement alloués à la CNCCFP se sont établis à 5,3 millions d'euros en 2014, dont 3,3 millions d'euros de dépenses de personnel et 2 millions d'euros de dépenses de fonctionnement. Il en est de même du nombre d'emplois au sein de la Commission, qui était en 2014 de 43 ETPT après avoir plafonné à 41 ETPT entre 2008 et 2013.
Évolution du budget de la CNCCFP
(en euros)
Source : réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial
* 2 Il s'agit des dépenses relatives au personnel mobilisé pour l'organisation des élections en administration centrale, en préfecture, mais aussi dans la police et la gendarmerie, respectivement retracées dans les programmes 216, 307, 176 et 152.
* 3 Inspection générale de l'administration, « Moderniser l'organisation des élections », avril 2015.
* 4 Pour arriver à ce montant, l'IGA a dû notamment procéder à ses propres calculs afin d'estimer les dépenses de personnel du ministère de l'intérieur consacrées à l'organisation des élections en 2012. S'agissant par exemple des dépenses résultant des personnels de police et de gendarmerie mobilisés pour l'émission des procurations, l'IGA a mesuré le temps par agent que représente le traitement d'une procuration et l'a multiplié par le nombre de procurations établies en 2012 afin d'évaluer le nombre total d'ETPT mobilisés.
* 5 Compte tenu des délais d'instruction des comptes de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, une part importante de la dépense associée aux remboursements forfaitaires des dépenses de campagne des candidats a été mise en paiement en 2013 (cf. infra).
* 6 Cette part aurait toutefois été supérieure en l'absence du rejet par le Conseil constitutionnel, dans une décision du 4 juillet 2013, du compte de campagne d'un candidat à l'occasion de l'élection présidentielle de 2012.
* 7 Loi n° 97-1027 du 10 novembre 1997 relative à l'inscription d'office des personnes âgées de dix-huit ans sur les listes électorales.
* 8 Inspection générale de l'administration, « Moderniser l'organisation des élections », avril 2015.
* 9 Inspection générale de l'administration, « Moderniser l'organisation des élections », avril 2015.
* 10 Ibid.
* 11 Ibid.
* 12 Formulaire Cerfa n° 14952*01.
* 13 Il s'agit des programmes 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et 307 « Administration territoriale ».
* 14 D'après les documents transmis à votre rapporteur spécial par la préfecture de Seine-Saint-Denis.
* 15 L'article R. 27 prévoit l'interdiction des affiches et circulaires électorales comprenant une combinaison des trois couleurs : bleu, blanc et rouge à l'exception de la reproduction de l'emblème d'un parti ou groupement politique. L'article R. 29 réglemente la taille et le grammage des circulaires.
* 16 L'article R. 30 règlemente la taille et le grammage des bulletins de vote. L'article R. 110 prévoit que le bulletin de vote doit faire mention du nom des personnes appelées à remplacer les membres du binôme de candidats aux élections départementales en cas de vacance de poste.
* 17 Dans ces communes, les candidats aux élections municipales sont chargés de diffuser eux-mêmes leur propagande.
* 18 Les préfectures concluent à cette fin avec les collectivités concernées des conventions fixant les modalités techniques et financières de réalisation de la mise sous pli. Pour compenser les différentes charges transférées aux collectivités dans le cadre de cette mise sous pli « déléguée », les conventions prévoient le versement aux collectivités d'une enveloppe de crédits calculée en fonction du nombre d'électeurs inscrits sur les listes électorales de la commune. Ainsi, lors des élections municipales de 2014, les préfectures ont majoritairement confié la mise sous pli aux communes dans le cadre de conventions.
* 19 D'après les données communiquées par l'AMF à votre rapporteur spécial, à partir d'une enquête réalisée en 2015.
* 20 Ibid.
* 21 L'arrêt du Conseil d'État « Commune de Maisons-Laffitte » du 27 juillet 2001 rappelle que, lorsque le maire agit comme agent de l'État, les dépenses engagées par la commune ne relèvent pas des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales relatives au transfert par l'État aux collectivités des ressources nécessaires concomitamment aux transferts de compétences effectuées. Cet article stipule que « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'État et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ».
* 22 La CNCCFP a été créée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques.