II. AUDITION DE MME MARIE-ANNE LÉVÊQUE, DIRECTRICE GÉNÉRALE DE L'ADMINISTRATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, ET DE M. DENIS MORIN, DIRECTEUR DU BUDGET
Mme Marie-Anne Lévêque, directrice générale de l'administration et de la fonction publique . - Nous avons travaillé étroitement avec la Cour des comptes, dont le Gouvernement partage nombre de constats et de préconisations.
Le ministère en charge de la fonction publique se félicite que le rapport de la Cour des comptes confronte les enjeux financiers majeurs de maîtrise de la masse salariale avec les objectifs de la politique de gestion des ressources humaines dans les trois versants de la fonction publique, posant la question de l'efficacité de la politique salariale.
La politique de rémunération dans les trois fonctions publiques ne peut s'inscrire que dans une action portant sur l'ensemble des employeurs et dans un cadre pluriannuel. Les problématiques ne pouvant être traitées que sur des périodes de cinq à dix ans. Nous nous réjouissons ainsi que des représentants de tous les employeurs participent aux décisions à prendre avec les organisations syndicales.
Nous partageons le constat d'une perte d'efficacité et de lisibilité de la politique de rémunération, due au foisonnement des régimes indemnitaires et à l'augmentation de la part des indemnités. Le système, relativement inégalitaire, freine la mobilité et pose la question de l'équité entre les agents publics.
Le système de rémunération de grilles indiciaires, comme le souligne la Cour des comptes, est insatisfaisant. On assiste au tassement des grilles et au rattrapage des revenus de début de carrière par le SMIC. Sans action, le salaire en début de carrière d'un agent de catégorie A sera, en 2017, supérieur de 7 % au SMIC, ce qui pose un problème d'attractivité. Il faut aussi adapter la durée des carrières à l'allongement de la vie active.
Un des enjeux soulignés par la Cour est le manque d'attractivité de certains territoires auprès des fonctionnaires, qui pose un problème d'égalité de nos concitoyens devant le service public.
Les politiques salariales menées ces dernières années se sont largement essoufflées. Le retour catégoriel qui a prévalu sous la précédente législature a augmenté la part indemnitaire, accroissant les inégalités entre les agents, selon leur ministère de rattachement.
Notre politique est très exigeante quant à la valeur du point. Mais les revalorisations du SMIC et la GIPA, dépenses obligatoires, n'ont pas toujours de sens en termes de politique de ressources humaines.
Le pouvoir d'achat moyen des agents publics s'érode. La rémunération moyenne nette des personnes en place, c'est-à-dire la feuille de paie pendant deux ans, se réduit progressivement, en euros constants. Elle est inférieure à celle des salariés du secteur privé, ce qui nous interroge.
Les agents publics ont fortement contribué à redresser les comptes publics, par la poursuite du gel de la valeur du point, une mesure qui a rapporté plus de 10 milliards d'euros ; la division de moitié depuis 2013 des enveloppes catégorielles, c'est-à-dire les crédits accordés aux ministères pour mener leur politique salariale, par rapport à la tendance constatée au cours de la décennie précédente, de 500 millions d'euros à 250 millions d'euros ; la remise en cause, en mai dernier, de l'indemnité exceptionnelle compensatrice de CSG (IESCG), ce qui génère une économie de 500 millions d'euros pour les trois versants de la fonction publique.
S'agissant des orientations, le ministère de la fonction publique souscrit très largement à celles préconisées par la Cour des comptes à la fois sur la méthode comme sur le fond.
Le dialogue social est mené avec les syndicats de fonctionnaires et les représentants des employeurs - l'État, la fédération hospitalière de France et les employeurs territoriaux, représentés par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et les trois grandes associations d'élus. Le Gouvernement, avec Marylise Lebranchu, ne souhaite pas s'inscrire dans une démarche unilatérale. Il espère que ses propositions seront agréées par les partenaires.
Nous partageons la préconisation de rénovation des grilles indiciaires et de rééquilibrage entre indice et indemnité. La ministre a proposé la transformation d'une partie des primes en points d'indice, l'allongement de la durée des carrières et un pilotage plus équitable du GVT entre les trois versants de la fonction publique via la mise en place d'une cadence unique d'avancement et d'une reconnaissance plus sélective des mérites.
L'architecture tant statutaire qu'indemnitaire doit être simplifiée, par la fusion de corps et la rationalisation du paysage - en moins de dix ans, nous sommes passés de 900 corps « vivants » dans la fonction publique d'État à 340, sans que cela se soit traduit systématiquement par un alignement sur la situation la plus favorable. Les 1 700 règles de paie constituent un facteur d'illisibilité et de manque de transparence de la politique de rémunération. L'objectif de la ministre de la fonction publique est de basculer les régimes de la grande majorité des fonctionnaires de l'État vers le nouveau régime créé en 2014.
Le renforcement de l'attractivité des territoires est une autre priorité de la ministre. Les fonctionnaires expérimentés doivent pouvoir être déployés dans des zones où ils n'ont pas spontanément envie d'aller. L'indemnité de résidence et divers avantages statutaires, en matière d'avancement notamment, seront modifiés.
Une partie de la négociation sur les parcours professionnels et les rémunérations en cours porte sur ces mesures. Elles sont étudiées par les partenaires sociaux, qui se prononceront d'ici la fin du mois de septembre. Elles ne seront mises en oeuvre qu'en cas d'accord majoritaire, puisque, depuis janvier 2015, la signature des organisations représentant plus de 50 % des suffrages exprimés est requise.
La ministre a confié une mission d'expertise, d'analyse et de proposition sur le temps de travail dans les trois versants de la fonction publique à Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Un tel bilan, préalable à toute évolution de la réglementation, n'a jamais été établi.
Mme Michèle André , présidente . - Merci beaucoup pour ces précisions et la présentation de l'ensemble des dispositifs. Nous nous réjouirons si la demande de la commission des finances du Sénat entraîne des convergences.
M. Denis Morin, directeur du budget . - Je salue la qualité du rapport de la Cour des comptes, dont la direction du budget partage l'essentiel des analyses et des propositions. La maîtrise de la masse salariale est un enjeu stratégique pour nos finances publiques. Elle pèse 280 milliards d'euros, sur 1 200 milliards d'euros de dépenses publiques, pour 5,4 millions d'actifs représentant 20 % de la population active, contre 15 % en moyenne dans l'Union européenne. La masse salariale publique augmente de 5 milliards d'euros par an, soit 10 % de l'impôt sur le revenu, chaque année. Aucune politique de maîtrise des dépenses publiques ne peut éluder la question de la maîtrise des masses salariales publiques.
Les divergences d'évolution entre les différentes fonctions publiques sont significatives. Entre 2010 et 2014, la masse salariale de l'État et des organismes divers d'administration centrale (ODAC) a progressé de 0,8 % par an, celle des administrations de Sécurité sociale de 2 % et celle des administrations publiques locales de 3,1 %. En 2014, la masse salariale de l'État a augmenté de 0,2 % contre 3,9 % pour les collectivités territoriales. Ce sont des constats.
Une meilleure gestion des dépenses de personnel de l'État était l'un des enjeux majeurs de la LOLF. Il n'était pas évident, alors, d'établir des plafonds d'emploi significatifs, des crédits de masse salariale calculés au plus juste, et une bonne adéquation entre les deux. Il reste quelques difficultés mais le bilan d'ensemble est globalement positif, notamment grâce au renforcement progressif du rôle des secrétaires généraux et la mobilisation des équipes sur cet enjeu.
Les leviers actuels de stabilisation de la masse salariale sont le gel du point d'indice ; la maîtrise renforcée des enveloppes catégorielles, passées de plus de 500 millions d'euros à quelque 200 millions d'euros aujourd'hui ; la stabilisation des effectifs publics, même si ceux-ci croîtront légèrement en 2016 en raison de la lutte contre le terrorisme ; des économies spécifiques, en particulier la réduction progressive de l'IECSG.
Nous étudierons très attentivement les propositions de la Cour des comptes, notamment sur le ralentissement du GVT, qui échappe à toute décision de l'employeur. Il est impossible qu'il demeure à plus de 2 % par an quand l'inflation est de 0,5 %. Les préconisations de la Cour sur les indemnités de résidence, le supplément familial de traitement et les majorations de traitement outre-mer méritent également d'être examinées.
M. Michel Bouvard , rapporteur spécial . - Madame la directrice générale, vous partagez les constats de la Cour des comptes : mais quelles sont vos réponses ? La feuille est encore blanche.
Constate-t-on aujourd'hui une crise des vocations pour les catégories A et A+ ? Il aurait été souhaitable d'obtenir le rapport sur le temps de travail avant de discuter du projet d'accord du 9 juillet. La réforme desserrera-t-elle réellement les grilles ? Les mesures en faveur de la mobilité sont-elles suffisantes ? Celle-ci ne devrait-elle pas constituer une contrepartie à la sécurité de l'emploi ? Une fois le nombre de corps réduit, la souplesse apportée et les métiers identifiés, encore faut-il que la mobilité se mette en oeuvre. L'accord évoque la valeur professionnelle comme accélérateur de carrière mais dit aussi que chaque fonctionnaire doit pouvoir dérouler une carrière complète sur au moins deux grades dans toutes les catégories. Comment faut-il interpréter ces différents éléments ?
Monsieur le directeur du budget, existe-t-il un travail prospectif sur l'impact d'un potentiel accord ? L'accroissement des effectifs des opérateurs et les rémunérations pratiquées posent problème. L'État peut-il agir en leur sein dans un souci de cohérence avec la fonction publique, quand les métiers et les fonctions sont comparables ? Il ne faudrait pas inciter au basculement d'emplois chez les opérateurs pour éviter les contraintes budgétaires.
M. Thierry Carcenac , rapporteur spécial. - Madame la directrice générale, qu'est-il prévu en cas d'absence d'accord majoritaire ? Les mesures feront-elles l'objet d'une loi ?
Monsieur Morin, la crise des finances publiques pousse la direction du budget très loin dans ce que la LOLF autorise, jusqu'à la gestion des personnel de catégorie C dans tel ou tel ministère, ce qui pose des difficultés en matière de responsabilité. Vous comparez toujours les collectivités territoriales et la fonction publique d'État. Mais elles contribuent au financement des retraites, contrairement à l'État. Comment se déroulera l'intégration des primes ou de la participation dans la base du traitement ? Les collectivités territoriales se sont vues transférer un nombre important d'agents de catégorie C. Les reclassements de catégories C en B posent de vraies difficultés. La gestion de l'allongement des carrières ne prévoit pas que des fonctionnaires plafonneront au dernier échelon pendant une dizaine d'années. Sans rééchelonnement dans le temps, de vraies difficultés apparaîtront pour le GVT.
Mme Fabienne Keller . - Avez-vous un prévisionnel sur la masse salariale publique ? Décrivez-nous les trois principaux chantiers des deux ou trois prochaines années.
M. Michel Canevet . - Des charges supplémentaires incombent aux collectivités territoriales, souvent imposées, alors que l'État réduit les dotations. La question de la mobilité reste difficile. Des disparités de rémunération existent entre agents exerçant des missions similaires dans la fonction publique hospitalière, comme dans les établissements pour personnes âgées. La sur-rémunération du temps partiel entraîne des disparités entre les personnes à 80 % et celles à temps complet. Qu'avez-vous prévu contre les promotions opportunes de fin de carrière ?
M. Marc Laménie . - La gestion des ressources humaines est particulièrement complexe pour certains départements dans lesquels des postes dans l'éducation nationale, la gendarmerie, la magistrature ne sont pas pourvus. Mon département des Ardennes n'est pas très demandé alors qu'on y est aussi bien qu'ailleurs... Je pose la question de l'adéquation des concours avec les départs en retraite. Il faut parfois un certain temps pour que les postes soient pourvus.
Mme Michèle André , présidente . - La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) prend en charge les pensions des fonctionnaires des collectivités et de la fonction publique hospitalière mais il en va différemment pour le personnel de l'État. La part des pensions dans le total des crédits du titre 2 est passée de 26 % en 2006 à 33 % en 2014. Quelle est la projection de la part des dépenses de pension dans le total des dépenses de personnel de l'État pour les années à venir ?
Nos deux invités ont partagé les constats de la Cour des comptes. J'ai entendu le calendrier. Mettons à l'actif de la direction générale de l'administration et de la fonction publique les efforts fournis sur certains dossiers auparavant ossifiés.
Mme Marie-Anne Lévêque . - Monsieur Bouvard, on constate des difficultés en matière d'attractivité des territoires.
M. Michel Bouvard , rapporteur spécial . - Et des métiers !
Mme Marie-Anne Lévêque . - Il est difficile d'affecter des titulaires sur des postes vacants dans les régions transfrontalières par exemple. L'attractivité du recrutement dépend de la rémunération de début de carrière et des perspectives d'évolution. Nous ne constatons pas de dégradation notable du nombre de candidats aux concours. La masterisation pour les concours d'enseignants a provoqué une attrition du nombre de candidats mais la dégradation s'est arrêtée aujourd'hui, sauf dans certaines disciplines, notamment scientifiques. Le recrutement déconcentré des enseignants du premier degré montre des difficultés en Seine-Saint-Denis.
Les propositions du ministère répondent au tassement et au rattrapage des revenus par le SMIC, dans la limite de la compatibilité avec la trajectoire de réduction des dépenses publiques. La restauration d'amplitudes antérieures n'est pas dans nos moyens.
Un fonctionnaire a vocation à dérouler sa carrière sur deux grades. L'objectif est de fixer des taux de promotion favorisant l'avancement des fonctionnaires dont la valeur professionnelle le justifie. Quant à l'avancement d'échelon, le Gouvernement propose de revenir à un système plus équitable dans les trois versants de la fonction publique, selon l'ancienneté mais aussi la valeur professionnelle des agents.
Je suis prudente quant aux conclusions de la Cour des comptes sur la mobilité. Le principe n'est pas qu'elle soit forcée, mais due à une demande de mutation... sur un emploi vacant. Nuançons l'idée selon laquelle la mobilité ne résulte que du bon vouloir des agents !
Par ailleurs, la mobilité géographique de la fonction publique d'État est par nature plus importante que dans la fonction publique territoriale, et que dans la plupart des grandes entreprises privées ou parapubliques présentes sur tout le territoire.
M. Michel Bouvard , rapporteur spécial . - Comment encourage-t-on cette mobilité ?
Mme Marie-Anne Lévêque . - Une discussion est menée sur la contrepartie des garanties statutaires, qui est que l'agent rejoigne l'affectation nécessaire pour le service public. Si ce principe est réaffirmé, il reste que les conditions d'exercice sont plus difficiles dans certaines zones géographiques, en Île-de-France ou dans les zones rurales, pour des raisons différentes. Certains dispositifs, comme l'indemnité de résidence, doivent être réétudiés dans les prochaines années pour davantage d'efficacité. Tous les obstacles juridiques sont levés pour la mobilité entre les trois versants de la fonction publique. Elle reste trop faible. La mise en place de cadres communs sur les métiers communs, entre les versants, aura lieu si l'accord est signé. Dans le cas contraire, la ministre l'a dit clairement, la mise en oeuvre des mesures ne sera pas unilatérale. Il faudrait prévoir un temps d'échange pour comprendre les blocages affectant ces négociations ouvertes il y a deux ans.
Toutes les préconisations de la Cour des comptes ne sont pas partagées. La remise en cause de la sur-rémunération du temps partiel, introduite au début des années 1980, n'est pas une piste du Gouvernement, alors qu'un accord sur l'égalité professionnelle a été signé à l'unanimité le 8 mars 2013. Il existe à ce sujet une très forte sensibilité sociale et politique.
M. Denis Morin . - Monsieur Bouvard, nous devons à un amendement sénatorial la fixation d'un plafond d'emploi global pour les opérateurs, voté chaque année, ouvrant la voie à un contrôle plus strict de l'évolution des effectifs. À partir de cette année, le conseil d'administration des opérateurs votera un plafond global, comprenant les effectifs plafonnés et les effectifs hors plafond. Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) renforce les pouvoirs du contrôleur budgétaire, s'agissant de la hiérarchie des rémunérations notamment. Le secteur des opérateurs, qui regroupe plus de 1 000 structures, fait l'objet d'intenses restructurations qui améliorent la productivité. Certains opérateurs majeurs sont la priorité du Gouvernement. Ainsi, depuis 2012, les universités recrutent 1 000 agents supplémentaires par an.
Monsieur Carcenac s'interroge sur le rôle de la direction du budget dans la gestion du personnel des ministères. Le partage des rôles est clair. La direction du budget a pour mission de veiller à la qualité du calcul des crédits du titre 2 et à leur respect en exécution budgétaire. Je ne crois pas qu'on puisse dire que nous nous immisçons dans la gestion interne des ministères. Les secrétaires généraux répartissent l'effort au sein de leur ministère. Il en va de même pour les opérateurs.
Le Premier président de la Cour des comptes a reconnu l'impact de décisions étatiques sur la masse salariale des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière, mais précisé que l'essentiel de l'évolution divergente résultait de décisions des employeurs locaux.
Madame Keller, le prévisionnel des dépenses en matière de masse salariale pour 2015-2017 repose sur une progression annuelle de 1,5 %. L'accord s'inscrira dans cette trajectoire d'ensemble, cohérente avec le rythme de réduction des déficits.
Madame la Présidente, les prévisions de dépenses de pension de l'État sont de 40,3 milliards d'euros en 2015 et de 42,7 milliards d'euros en 2017. L'équilibrage du compte d'affectation spéciale « Pensions » s'effectue sous le contrôle de la Cour des comptes, qui en analyse les déterminants chaque année dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Nous fixons chaque année un taux de cotisation implicite de l'État qui donne lieu à l'inscription de crédits non fongibles avec les autres crédits du titre 2. Le taux de retenue pour pension des fonctionnaires augmente chaque année pour rejoindre celui des salariés de droit privé ; le besoin de financement du CAS « Pensions » diminue d'autant. La réforme des retraites de 2014 transposée au secteur public modère la progression annuelle de ce besoin de financement.
Mme Michèle André , présidente . - Merci de ces précisions. Je salue le dévouement et l'intérêt des fonctionnaires pour leur travail, et vous souhaite, Madame la directrice générale, du succès dans les négociations.
La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu des auditions en annexe à un rapport d'information de M. Albéric de Montgolfier.