II. L'EXPOSITION DE LA FRANCE À UN ÉVENTUEL DÉFAUT GREC
Envisager un éventuel défaut grec, en particulier au lendemain d'une large victoire du « non » au référendum organisé le 5 juillet dernier par le gouvernement grec 17 ( * ) , implique de s'interroger sur l'exposition de la France à celui-ci . Par suite, les développements qui suivent reviennent sur les coûts supportés par notre pays au titre de l'assistance financière apportée à la Grèce, avant d'envisager les risques qui s'y rattachent.
1. Les coûts de l'assistance financière à la Grèce
Les coûts supportés par la France au titre de l'assistance financière apportée à la Grèce sont de différentes natures . Viennent, tout d'abord, les coûts budgétaires, qui intègrent en premier lieu le prêt bilatéral accordé à la République hellénique, donnant lieu au versement de 4,4 milliards d'euros en 2010 puis de 6,9 milliards d'euros en 2011 , pour atteindre un total de 11,4 milliards d'euros.
En second lieu, des moindres recettes budgétaires résultent des versements de la France à la Grèce au titre de la restitution des revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs détenus pour compte propre ou dans le cadre du programme SMP (cf. supra ) ; ceci a pour effet de minorer le dividende versé par la Banque de France à l'État , même si le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015 du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », qui retrace ces opérations, indique que le « chiffrage précis de cet impact se heurte toutefois à l'impossibilité de savoir si la Grèce aurait été en mesure d'honorer ses engagements en l'absence du soutien des pays de la zone euro, dont ce programme fait partie ». En tout état de cause, le tableau ci-après présente la chronique prévisionnelle des versements de la France à la Grèce dans ce cadre. Au total, les rétrocessions représenteraient 2,8 milliards d'euros sur la période 2012-2025 .
Tableau n° 3 : Rétrocession de la France des revenus perçus sur les titres grecs détenus par l'Eurosystème*
(en millions d'euros)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
Total |
|
|
Titres grecs détenus en compte propre |
198,7 |
149,0 |
101,8 |
123,5 |
92,6 |
56,0 |
19,3 |
7,7 |
5,7 |
- |
- |
- |
- |
- |
754,3 |
|
Titres grecs détenus au titre du programme SMP |
- |
450,0 |
399,0 |
309,0 |
233,0 |
183,0 |
148,0 |
118,0 |
86,0 |
35,0 |
27,0 |
26,0 |
22,0 |
24,0 |
2 060,0 |
|
Total |
198,7 |
599 |
500,8 |
432,5 |
325,6 |
239,0 |
167,3 |
125,7 |
91,7 |
35,0 |
27,0 |
26,0 |
22,0 |
24,0 |
2 814,3 |
* Au prorata de la quote-part de la France dans le capital de la Banque centrale européenne (BCE), à savoir 20 % environ.
Source : rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » annexé au projet de loi de finances pour 2015
S'agissant des garanties apportées par la France au Fonds européen de stabilité financière (FESF) 18 ( * ) , celles-ci n'ont pas donné lieu à la mobilisation de crédits budgétaires - une dépense effective n'étant à prévoir que dans l'éventualité d'un appel des garanties. Toutefois, à l'instar du prêt bilatéral octroyé par la France à la Grèce, les prêts accordés par le FESF à cette dernière accroissent la dette publique française .
En effet, dans un avis du 27 janvier 2011, Eurostat a estimé que les fonds levés dans le cadre du Fonds européen de stabilité financière devaient être enregistrés dans la dette brute des États de la zone euro en proportion de leur part dans la garantie accordée . L'institut de statistiques a considéré que le FESF ne réunissait pas toutes les caractéristiques habituelles d'une unité institutionnelle au sens du système européen de comptes dit « SEC 95 », dans la mesure où il ne disposait pas d'une « capacité d'initiative et [avait] une autonomie de décision limitée dans l'exercice de sa fonction principale, l'octroi de prêts aux États en difficulté », les décisions relatives à cette mission principale étant soumises à l'approbation préalable des États de la zone euro 19 ( * ) .
Par conséquent, le montant de la dette publique de la France imputable aux prêts accordés par le FESF à la Grèce s'élevait à 31 milliards d'euros en 2014 et devrait représenter 29 milliards d'euros en 2015 - cette diminution s'expliquant par la restitution de 10,9 milliards d'euros au Fonds en raison de la révision des besoins de recapitalisation des banques grecques (cf. supra ). Aussi, comme le fait apparaître le tableau ci-après, l'assistance financière apportée à la Grèce représentait-elle 42,4 milliards d'euros de dette publique française en 2014, soit 1,5 % du PIB .
Tableau n° 4 : Impact du soutien financier à la Grèce sur la dette publique de la France
(en milliards d'euros)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 (p) |
2016 (p) |
2017 (p) |
|
|
Prêts bilatéraux |
4,4 |
11,4 |
11,4 |
11,4 |
11,4 |
11,4 |
11,4 |
11,4 |
|
FESF |
- |
- |
23,6 |
29,2 |
31,0 |
29,0 |
29,0 |
29,0 |
|
Total |
4,4 |
11,4 |
35 |
40,6 |
42,4 |
40,4 |
40,4 |
40,4 |
(p) : prévisions
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement)
2. Les risques portés par la France
Les développements qui précèdent permettent de mieux identifier les risques portés par la France dans l'éventualité d'un défaut grec ou du déploiement d'un nouveau programme d'assistance. Le prêt bilatéral accordé à la Grèce est, sans aucun doute, le plus exposé au risque de non remboursement de la Grèce car il ne dispose pas de garanties propres . Aussi, en cas de « répudiation » par la Grèce de la dette née du prêt bilatéral accordé par la France, le déficit public français s'en trouverait dégradé à hauteur du montant de la dette annulée, la perte observée correspondant, en comptabilité nationale, à un flux de dépenses enregistré l'année où elle est constatée ; par suite, si un défaut total venait à être constaté en 2015, le besoin de financement de notre pays serait accru de 11,4 milliards d'euros au titre de cet exercice - soit de près de 0,5 point de PIB. À cela viendraient s'ajouter les pertes de recettes du fait du non remboursement du capital et des intérêts devant débuter en 2020 .
De même, une restructuration partielle du capital du prêt bilatéral conduirait à une augmentation des dépenses publiques, et donc du déficit, au cours de l'année de l'annulation , ainsi qu'à des pertes de recettes au titre des exercices au cours desquels le prêt devait être remboursé ; à titre d'exemple, un abandon de 10 % du capital du prêt bilatéral en 2015 aurait pour conséquence de dégrader le déficit public de 1,1 milliard d'euros . Enfin, une nouvelle baisse des taux d'intérêt demandés par les États membres de la zone euro aboutirait à de moindres recettes lors des années supposées de remboursement du prêt , participant à une hausse du besoin de financement de la France.
Si, en application de l'article 24 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) 20 ( * ) , les pertes résultants d'une dénonciation ou d'une restructuration du prêt bilatéral de la France devraient être retracées dans le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » - qui a porté le prêt bilatéral - et faire l'objet d'une disposition dans la loi de règlement de l'exercice concerné, les opérations de restructurations - comme les allègements de charges d'intérêt ou la modification des délais de remboursement - ne sont pas soumises à l'autorisation du Parlement , et ce en dépit de leurs éventuelles incidences sur le déficit public ou le compte général de l'État. Seul l'octroi du prêt a dû faire l'objet d'une autorisation parlementaire.
S'agissant des garanties apportées par France au Fonds européen de stabilité financière (FESF), celles-ci ne seraient appelées que si le Fonds risquait de ne pas être en mesure d'honorer le paiement des sommes dues au titre des obligations émises afin d'apporter des prêts à la Grèce . Toutefois, une publication du FESF précise qu'« aussi longtemps que le [Fonds] continue à bénéficier d'un accès favorable au marché et est en mesure de refinancer ses instruments de dette, il ne sera pas nécessaire d'appeler la garantie des États membres », avant de conclure qu' « il n'y a aucune raison de croire que le FESF perdra son accès au marché » 21 ( * ) . En tout état de cause, les principaux remboursements de la Grèce au FESF doivent intervenir entre 2023 et 2054 ; avant cela, les paiements grecs ne présenteront qu'une ampleur modeste, permettant au Fonds de faire « tampon » face à un éventuel défaut grec. S'il n'y a pas à anticiper de dépenses budgétaires au titre du FESF, il convient malgré tout de relever qu' une dénonciation totale ou partielle de la dette de la Grèce à l'égard du Fonds viendrait dégrader, en comptabilité nationale, le déficit de la France au prorata des garanties apportées - de la même manière que pour les prêts bilatéraux, le Fonds étant « transparent » du point de vue de la comptabilité nationale.
Par ailleurs, il convient de relever les risques portés par la France du fait son appartenance à l'Eurosystème face à un défaut de la Grèce . En effet, comme cela a été indiqué précédemment, ce dernier est exposé à un tel défaut à hauteur d'environ 118,4 milliards d'euros en raison des avoirs détenus au titre du programme SMP et de la dette dite « TARGET2 » de la Banque de Grèce. Dès lors, compte tenu de sa quote-part dans le capital de la Banque centrale européenne (BCE), soit 20,26 % en 2014, l'exposition de la France à ce titre est de près de 24 milliards d'euros . Aussi, un défaut grec pourrait conduire à devoir recapitaliser la Banque de France par l'État, entraînant une dégradation du déficit en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale.
Toutefois, il faut également noter qu'en cas de défaut grec, les restitutions de revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs (cf. supra ) seraient susceptibles de cesser ; en effet, les articles 2 des conventions du 3 mai 2012 et du 26 juin 2013 prévoient que « le dispositif sera revu dans l'hypothèse d'une rupture de la Grèce des conditions contractuelles fixées par le plan, ou d'une restructuration des titres détenus par la Banque de France ou de l'annonce par le Fonds monétaire international et/ou de l'Union européenne de l'interruption de leur soutien financier en raison d'une rupture par la Grèce des conditions qui y sont attachées » 22 ( * ) .
Enfin, que ce soit dans l'éventualité d'un défaut grec ou dans celle du déploiement d'un nouveau programme d'assistance au profit de la Grèce, le Mécanisme européen de stabilité (MES) pourrait être mobilisé 23 ( * ) . En effet, ce dernier pourrait être appelé à intervenir afin d'aider certains États « fragiles » à faire face aux tensions susceptibles de naître à la suite d'un « Grexit » ou, plus simplement, pour accorder un prêt à la République hellénique. Quoi qu'il en soit, une mobilisation du MES devrait, dans l'immédiat, être sans incidence sur les finances publiques de la France . En effet, en vertu d'une décision du 31 janvier 2013 d'Eurostat, contrairement à la dette émise par le FESF, celle contractée par le Mécanisme européen de stabilité ne vient pas accroître le niveau d'endettement des États de la zone euro , ce dernier ayant le statut d'institution financière internationale. Il en ressort qu' une émission obligataire du MES afin de financer la Grèce ne viendrait pas augmenter la dette publique de la France . La capacité de prêt du Mécanisme européen de stabilité - cumulée avec celle du FESF -, de 701,9 milliards d'euros, est couverte par le capital « libéré », soit 80 milliards d'euros 24 ( * ) , apporté par les États parties au traité créateur. En raison de l'existence de ce « coussin » de sécurité, il paraît peu probable que le capital « appelable » du MES soit mobilisé, tendant à exclure une nouvelle dépense budgétaire pour la France en cas d'intervention du Mécanisme .
Il convient de relever qu'à la différence du Bundestag, le Parlement français ne dispose d'aucun droit de regard sur les opérations engagées par le Mécanisme européen de stabilité - sauf à ce que le capital « appelable » dût être mobilisé, entraînant alors une dépense budgétaire qui requiert une autorisation parlementaire. Seule une information trimestrielle des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat est prévue par la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 25 ( * ) . À l'inverse, en application de la loi de finances du 29 juin 2012, une autorisation du Bundestag est requise, notamment, pour tout recours d'un État membre à un programme d'aide d'urgence dans le cadre du MES, de même que pour le protocole d'accord définissant la conditionnalité dont est assortie cette aide.
À ce jour, les plus grands doutes subsistent quant à l'évolution à venir de la situation grecque . La dette publique grecque a atteint 177,1 % du PIB en 2014, pour un déficit public de 3,5 % du PIB, et ce dans un contexte de croissance économique atone (+ 0,8 % en 2014 et + 0,5 % en 2015) après plusieurs années de récession ; aussi paraît-il aujourd'hui improbable que les objectifs arrêtés en novembre 2012, et notamment le retour de la dette publique de la Grèce aux alentours de 124 % du PIB à l'horizon 2020, puissent être atteints.
Quoi qu'il en soit, du fait que le Fonds monétaire international (FMI) a dû constater le défaut de paiement de la Grèce en raison du non versement de 1,5 milliard d'euros qui devait intervenir le 30 juin 2015, de l'expiration du programme du Fonds européen de stabilité financière (FESF) à cette même date, à défaut de la conclusion d'un nouvel accord, et de la victoire du « non » au référendum organisé par le gouvernement grec le 5 juillet dernier, l'éventualité d'une sortie de la Grèce de la zone euro, soit d'un « Grexit », a perdu sa dimension « théorique » . Si une solution ne pouvait être trouvée à court terme, la prochaine étape d'importance serait l'échéance du 20 juillet prochain, date à laquelle la Grèce doit rembourser 3,5 milliards d'euros d'obligations souveraines détenues par la Banque centrale européenne (BCE) et où cette dernière, si ce remboursement n'intervenait pas, devrait décider de continuer ou non à fournir des liquidités aux banques commerciales grecques par le biais du mécanisme de liquidité d'urgence - à supposer que leur accès à l' Emergence liquidity assistance (ELA) soit maintenu d'ici là.
* 17 Selon le ministère de l'intérieur grec, 61,31 % des participants au référendum - le taux de participation s'élevant à 62,5 % - se sont prononcés en faveur du « non ».
* 18 La loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a autorisé un plafond de garantie de 159 milliards d'euros. Toutefois, au 31 mars 2015, l'exposition de la France au titre de la garantie qu'elle apporte au Fonds européen de stabilité financière (FESF) était de 67,5 milliards d'euros en principal, intégrant 42,8 milliards d'euros correspondant à la quote-part de la France, soit 22 % environ, et 24,7 milliards d'euros de « sur-garanties » - qui ont pour objet d'assurer que le FESF soit en mesure d'honorer intégralement ses engagements dans l'hypothèse où la garantie du Fonds serait appelée et seuls les six garants les mieux notés (Allemagne, Autriche, Finlande, France, Luxembourg et Pays-Bas) honoreraient leurs engagements. Les « sur-garanties » ne sont pas comptabilisées sans la dette publique des États.
* 19 Cf. communiqué de presse 13/2011 d'Eurostat du 27 janvier 2011.
* 20 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 21 Mécanisme européen de stabilité (MES), FAQ document on Greece , 30 juin 2015 [traduction de la commission des finances du Sénat].
* 22 Cf. projet annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » annexé au projet de loi de finances pour 2015, p. 24.
* 23 À titre de rappel, le Mécanisme européen de stabilité (MES) apporte d'ores et déjà une assistance financière à l'Espagne et à Chypre à hauteur, respectivement, de 38,2 milliards d'euros et de 5,7 milliards d'euros au 31 mars 2015.
* 24 La souscription de la France au capital du Mécanisme européen de stabilité (MES) correspond à 16,3 milliards d'euros de capital appelé - versés en cinq tranches entre octobre 2012 et avril 2014.
* 25 Cf. article 33 de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.