III. LES PERSPECTIVES POUR 2015
1. Des hypothèses macro-économiques plus prudentes
Dans le cadre du programme de stabilité, le Gouvernement a maintenu à 1 % l'objectif de croissance du PIB pour 2015 en dépit d'hypothèses légèrement plus optimistes émanant de l'OCDE ou de la Banque de France.
La croissance de la masse salariale serait de 1,3 % et l'évolution des prix à la consommation serait nulle.
Ces hypothèses ont été jugées prudentes par le Haut conseil des finances publiques.
2. De nouvelles mesures d'économies en dépenses
Le Gouvernement a annoncé en 2014 un plan de 50 milliards d'euros d'économies sur la période 2015-2017, dont 21 milliards d'euros dans le périmètre des ASSO. Sur ce total, 10 milliards d'euros sont attendus de l'assurance-maladie et 4 milliards d'euros d'économies, d'ores et déjà intégrées dans la trajectoire financière, des négociations des partenaires sociaux sur les régimes de retraite complémentaires et d'assurance-chômage.
Sur les 21 milliards, 9,6 milliards d'économies étaient prévues pour l'année 2015.
La LFSS pour 2015 a intégré 3,2 milliards d'économies dans le champ de l'Ondam réparties comme suit :
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Promotion de l'efficience de la dépense des hôpitaux |
0,5 milliard d'euros |
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Rationalisation des prix des produits de santé et promotion des génériques |
1,1 milliard d'euros |
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Promotion de la pertinence des prescriptions et
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1,2 milliard d'euros |
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« Virage ambulatoire » pour assurer
l'adéquation et
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0,4 milliard d'euros |
S'ajoutent à ce montant 6,4 milliards d'euros hors Ondam :
- 4 milliards au titre de mesures déjà prises (2,4 milliards au titre de la non-revalorisation des retraites de base et des complémentaires, 0,4 milliard d'amélioration de la situation financière de l'Unédic et 1,2 milliard d'effets de la réforme de la politique familiale et de la nouvelle convention Unédic)
- 0,7 milliard d'euros au titre des mesures d'économies réalisées sur la branche famille ;
- 0,5 milliard d'euros sur les coûts de gestion des caisses ;
- 0,2 milliard d'euros issus de la réforme du capital décès (LFSS 2014) ;
- 0,2 milliard d'économies en gestion de l'Unédic ;
- 0,1 milliard d'euros de lutte contre la fraude ;
- 0,2 milliard d'euros de sous-consommation du FNAS ;
- 0,4 milliard d'euros liés au décalage de l'entrée en vigueur de la loi sur l'adaptation de la société au vieillissement.
Votre rapporteur avait fait part, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, de ses réserves sur les chiffrages, en particulier sur les montants relatifs aux régimes à gestion paritaire qui n'étaient pas corroborés par les responsables de ces régimes.
Pour 2015, l'objectif de déficit public est fixé à 3,8 % du PIB.
Le programme de stabilité a acté le moindre rendement des mesures d'économies attendues du fait de la faiblesse de l'inflation et a décidé de 4 milliards de mesures complémentaires, dont 2,2 milliards d'euros de ralentissement des dépenses. 1 milliard d'économies est attendu sur le périmètre des dépenses de santé et de sécurité sociale. Les mesures proposées sont les mêmes que celles prévues par la LFSS 2015.
Trajectoire de solde des administrations publiques et des ASSO
|
En % du PIB |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
APU |
-4,0 |
-3,8 |
-3,3 |
-2,7 |
-1,9 |
|
ASSO |
-0,4 |
-0,3 |
0,0 |
0,3 |
0,4 |
Source : programme de stabilité
Le programme de stabilité prévoit une réduction du déficit de 0,3 point de PIB et 3 milliards d'euros en 2015. Les administrations de sécurité sociale seraient à l'équilibre en 2016. Elles participeraient, à hauteur de 2,2 milliards d'euros à un effort supplémentaire d'économies de 5 milliards d'euros prévus dans le programme de stabilité.
Le programme de stabilité définit une nouvelle trajectoire de solde pour les ASSO qui anticipe sur un déficit du régime général et du FSV inférieur permettant d'envisager une réduction de la dette ainsi que sur des réformes attendues dans les domaines de l'assurance-chômage et des retraites complémentaires.
Les recettes ne progresseraient que de 1 % en 2015 contre 2,4 % en 2014.
Cette trajectoire se traduit par une norme de dépenses particulièrement exigeante au regard de l'évolution des dépenses des ASSO ces dernières années. La progression des dépenses passerait de 2,3 % en 2014 à 0,5 % en 2015. Ce ralentissement intègre cependant le transfert à l'État du financement des aides personnalisées au logement pour un montant de 4,7 milliards d'euros, en compensation du pacte de responsabilité.
Évolution de la dépense
|
En % du PIB |
2012-2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
APU |
2,5 |
0,9 |
0,9 |
1,4 |
|
ASSO |
2,8 |
2 ,3 |
1,3 |
1,3 |
Source : programme de stabilité
3. Les conséquences pour le régime général et l'Ondam 2015
Le solde du régime général et du FSV s'établirait à 13 milliards d'euros en 2015, soit une amélioration de 200 millions d'euros par rapport à 2014.
Soldes prévisionnels par branches du régime général et FSV en 2015
|
en Md€ |
2015 |
|
Maladie |
-7,2 |
|
Accidents du travail |
0,5 |
|
Retraite |
-0,8 |
|
Famille |
-2 |
|
Régime général |
-9,5 |
|
FSV |
-3,6 |
|
Vieillesse + FSV |
-4,4 |
|
Régime général + FSV |
-13 |
Source : CCSS juin 2014.
La LFSS pour 2015 a fixé l'Ondam à 182,3 milliards d'euros, en progression de 4 milliards et de 2,1 % par rapport à la prévision d'exécution 2014.
Le comité d'alerte souligne que la sous-exécution de l'Ondam 2014, portant uniquement sur les versements de l'assurance-maladie aux établissements de santé, ne pouvait avoir aucun effet report favorable pour 2015.
L'objectif a toutefois été rectifié par le programme de stabilité et de croissance qui a revu l'Ondam pour 2015 à 181,9 milliards d'euros, soit une diminution de 425 millions d'euros, soit le montant de la sous exécution constatée en 2014, avec un taux cible d'évolution des dépenses de 2,05 %.
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En milliards d'euros |
Ondam 2014 |
Ondam 2015 |
|
LFSS 2015 |
178,3 |
182,3 |
|
CCSS juin 2015 |
177,9 |
181,9 |
Source : CCSS juin 2015.
Le comité d'alerte souligne la nécessité d'une vigilance particulière en matière de dépenses de ville : « une attention particulière devra notamment être apportée à l'évolution des dépenses liées aux traitements de l'hépatite C, pour laquelle le comité estime nécessaire une analyse approfondie du rythme de croissance en volume des médicaments concernés tout autant qu'une évaluation de ses conséquences-notamment à la baisse- sur l'activité de certains services hospitaliers ».
175 millions d'euros proviendront d'annulations sur les 547 millions d'euros mis en réserve en début d'année. Des mises en réserve de 250 millions d'euros ont été décidées dans le cadre du programme de stabilité et de croissance.
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En milliards d'euros |
Constat 2014 |
PLFSS 2015 |
Programme de stabilité 2015 |
|
Dépenses de soins de ville |
80,8 |
83 |
82,9 |
|
Dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l'activité |
74,8 |
76,8 |
76,5 |
|
Contribution de l'assurance-maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées |
8,5 |
8,7 |
8,7 |
|
Contribution de l'assurance-maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes handicapées |
9 |
9,2 |
9,1 |
|
Dépenses relatives au fonds d'intervention régional |
3 |
3,1 |
3 |
|
Autres prises en charge |
1,7 |
1,6 |
1,6 |
|
Total |
177,9 |
182,3 |
181,9 |
Source : CCSS juin 2015.
Le comité d'alerte a indiqué que les crédits mis en réserve ne représentaient plus que 0,2 % de l'Ondam 2015. Votre rapporteur général rappelle que lors de l'examen de la loi de programmation des finances publiques, le Sénat avait proposé de porter le taux de la mise en réserve sur l'Ondam à 0,5 %, ce qui correspond au taux applicable aux dépenses de personnel au sein du budget de l'État. Alors que le comité d'alerte de l'Ondam souligne que les crédits mis en réserve ne représentent plus que 0,2 % de l'Ondam, une telle mesure aurait pu soutenir le pilotage des dépenses.
4. Un ralentissement des recettes
En 2015, les recettes des administrations de sécurité sociale ralentiraient à 1% en raison de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité dont la compensation s'effectue pour partie par un transfert de dépenses.
Les prélèvements obligatoires au profit des administrations de sécurité sociale progresseraient néanmoins de 0,9 % en raison :
- de l'affectation au FSV du produit de la fiscalisation des majorations de pensions (1,2 milliard d'euros) ;
- de la hausse des cotisations vieillesse (1,2 milliard d'euros) ;
- de la hausse des cotisations de retraite complémentaire (0,5 milliard d'euros).
5. La nécessité renouvelée de réformes
Votre rapporteur général observe que si le Gouvernement conserve comme programme d'action le leitmotiv « ni déremboursement, ni franchises, ni forfait... », le ralentissement des dépenses est loin d'être acquis.
Il rappelle que le Sénat, lors de l'examen du PLFSS avait plaidé pour de nouvelles mesures en matière de retraite, la fixation d'un Ondam plus rigoureux s'appuyant sur une lutte plus résolue contre les actes non-pertinents ou inutiles au moyens d'outils informatiques améliorant la liaison ville-hôpital, sur la modernisation des accords sur le temps de travail à l'hôpital et sur une indispensable révision de l'évaluation des médicaments.