EXAMEN EN COMMISSION
Mercredi 3 juin 2015
M. Philippe Bas , président . - Nous examinons à présent le rapport de MM. Frassa et Leconte sur le bilan de l'application de la loi de 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - Il y a presque deux ans, nous nous étions penchés sur la réforme de la représentation des Français de l'étranger. Nous dressons aujourd'hui le bilan de l'application de cette loi. Nous avons parcouru et expérimenté tous ses articles, dans leurs divers aspects électoraux, puisque ont eu lieu en 2014 les élections consulaires, celles à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), les élections sénatoriales, et nous sommes mêmes livrés, à la faveur de recours contentieux, à des élections partielles - l'une d'entre elles, consulaire, se tiendra le 6 juin dans la circonscription du Paraguay.
Nous avons mené avec Jean-Yves Leconte diverses auditions, de l'administration, du cabinet du secrétaire d'État chargé des Français de l'étranger, des élus et de leurs associations représentatives. Il ne s'agit pas de refaire le débat, mais de dresser un bilan des modalités pratiques en matière électorale et de la mise en place des conseils consulaires et de l'AFE selon sa nouvelle formule. Nous proposerons quelques pistes de réflexion issues des auditions, pour améliorer les choses, tant sur le plan législatif que réglementaire. Nous avons en effet observé des freins à la bonne organisation des élections. Nous voulons améliorer la loi pour la rendre plus efficace, plus rapide, plus lisible tant pour les électeurs que pour les candidats.
Le 18 juin 2013, le Conseil constitutionnel a examiné la loi réformant la représentation des Français établis hors de France, la validant pour l'essentiel mais refusant d'examiner les griefs soulevés devant lui au motif qu'ils avaient été évoqués dans le mémoire en réplique sans l'avoir été dans la saisine. Il avait examiné le 6 juin 2013 la loi prorogeant le mandat des conseillers de l'AFE. Il a donc validé les deux lois, adoptant des positions intéressant l'ensemble des élections : il a accepté un second report consécutif d'élection, pour la première fois, et admis un report total de deux ans. La prorogation du mandat des précédents conseillers de l'AFE a été définitivement adoptée au moment où le Gouvernement avait déjà l'obligation de convoquer cette élection. La loi est ainsi venue couvrir une situation aux limites de la légalité. Le Conseil constitutionnel a accepté la propagande électorale dématérialisée et validé le vote anticipé à distance par remise de pli à l'administration. Le juge a cependant salué la démarche du Sénat encadrant fortement ce recours - notre ancien collègue Christian Cointat avait rappelé, lors des débats, l'affaire des « urnes baladeuses », dans les années 1970.
Nous voulons appeler l'attention de la commission sur la propagande électorale dématérialisée et la participation. Les électeurs n'ont reçu l'information que par voie électronique. Or seules 900 000 personnes ont fourni leur adresse électronique, soit 75 % du corps électoral : formellement, me dit M. Leconte, si on retient ce nombre comme base du calcul de taux de participation, ce taux de participation passe de 16 à 23 %.
L'élection partielle organisée le 6 juin au Paraguay est due à une carence de la loi qui impose aux candidats pour être éligibles d'être inscrits sur la liste électorale consulaire, dans son article 16, mais n'oblige pas l'administration à le vérifier, dans son article 19, lors de l'enregistrement des candidatures.
M. Jean-Jacques Hyest . - Il existe aussi d'autres conditions d'éligibilité.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - Certes. Nous proposons de réparer cet oubli de l'article 19 et d'imposer le contrôle de la condition d'éligibilité lors de l'enregistrement des candidatures. Au Paraguay, l'élection a été invalidée car l'un des candidats n'était pas éligible. Nous proposons aussi l'allongement de la durée d'examen des candidatures par l'administration lors de leur enregistrement et un délai de modification de la liste en cas de refus d'enregistrement à la fin du délai de dépôt.
Des polémiques ont éclaté au sujet des logos et de la conformité des circulaires électorales et des bulletins de vote, en raison de l'absence de commission centrale de propagande. Aucun agent, dans les postes consulaires, n'est formé aux élections. Les élus, associations, partis politiques que nous avons entendus ont exprimé le souhait d'une commission centrale de propagande, tel qu'il en existe dans les préfectures, et ce afin d'éviter les recours - dont la plupart portait sur la propagande. Puisque c'est lui qui met en ligne toutes les circulaires électorales, cette commission serait installée auprès du ministère des affaires étrangères cet ajout serait inséré à l'article 21.
Nous proposons également de modifier l'article 15 afin que les conseillers consulaires puissent, pour un vote par procuration lors de l'élection des conseillers à l'AFE, choisir leur délégataire dans l'ensemble de leur circonscription d'élection et non uniquement dans leur circonscription consulaire, ce qui peut actuellement réduire le choix à une seule personne. On nous a rapporté l'exemple d'un électeur en République dominicaine, porteur d'une procuration, qui avait dû prendre plusieurs avions pour se rendre au centre de vote à Sao Paulo et même passer la nuit sur place, le vote n'étant ouvert que pendant deux heures. Il fallait une certaine motivation !
L'article 51 sur le vote par anticipation, valable pour les élections sénatoriales et de l'AFE, prévoit un délai de huit jours entre la date du vote et le recueil anticipé par l'administration des plis permettant le vote à distance des électeurs. Il convient de l'allonger, tout comme la durée de la collecte de ces plis, actuellement limitée à deux heures.
De même, lors des élections sénatoriales, il a été très difficile de conjuguer la présence physique de grands électeurs et la mise dans l'urne des votes par anticipation, qui ne peut avoir lieu avant l'ouverture du bureau. Cette procédure prend du temps, ce qui a généré des embouteillages. On a compté 349 votes par anticipation et 179 votes physiques, soit 528 votants. Le bureau fermait à 15 heures mais l'introduction des bulletins dans l'urne s'est achevée à 18 heures. Une période distincte pourrait être dédiée à l'introduction des votes par anticipation dans l'urne afin d'éviter que les grands électeurs qui se sont déplacés ne soient contraints de patienter.
M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Les élections consulaires ont eu lieu le même jour que les élections européennes. Quelque 117 441 électeurs français établis hors de France ont voté à ces dernières, tandis qu'ils ont été 178 383 aux élections consulaires, dont 77 000 votants électroniques. La mobilisation a été plus importante pour les élections consulaires, où la propagande était dématérialisée - et n'a touché que 75 % du corps électoral -, que pour les élections européennes, où elle était physique. Les candidats ont été plus nombreux et plus jeunes, le vote électronique a été plus pratiqué et plus exploité lors de la campagne. Il a été parfois détourné. Certains se sont déplacés l'ordinateur à la main pour collecter les votes. C'est une dérive. Pourtant, le Conseil d'État estime qu'il n'est pas problématique qu'un ordinateur soit utilisé 150 fois pour voter à des élections politiques, alors que c'est interdit pour les élections professionnelles.
Autre problème, au Québec, une liste avec une composition non paritaire a été enregistrée, tout simplement parce que le consulat avait délivré à tort un récépissé définitif, impossible à retirer, comme l'a jugé le tribunal administratif de Paris. Cette simple erreur administrative nous laisse perplexe sur la force de la loi. Autant la vérification de l'inscription sur les listes électorales peut prendre du temps, autant la vérification du sexe des candidats n'est tout de même pas très compliquée.
Les décrets encadrant les élections ont été publiés en mars 2014 alors que la loi avait été promulguée en juillet 2013, dans des délais très courts.
Les difficultés posées par les procurations découlent d'une erreur de notre part : en première lecture, le Sénat avait prévu une élection directe, avec un système de procuration adéquat - que l'Assemblée nationale n'a pas modifié quand elle est revenue à un vote indirect. Cela nous a échappé.
La loi affiche également des aspects positifs. La participation a augmenté par rapport aux précédentes élections. Le découpage en 130 circonscriptions a été positif, encourageant une mobilisation accrue et un renouvellement des personnes.
Les craintes concernant l'Assemblée des Français de l'étranger ont été levées. Cette assemblée qui compte 90 élus au suffrage indirect, s'est réunie pour la première fois en octobre 2014 sans aucun règlement intérieur, et a réussi à travailler en renouvelant l'exercice tout en gardant les bons côtés de leurs prédécesseurs. Le bilan est positif, malgré la frustration engendrée par les compétences des conseillers consulaires, dont l'avis reste consultatif sur l'action sociale ou l'enveloppe dévolue aux bourses scolaires, par exemple. La collaboration peut être très ouverte ou très restrictive selon les consulats. Il n'y a ainsi pas toujours de concertation préalable à la convocation, qui est du ressort du président, c'est-à-dire l'ambassadeur ou le chef du poste consulaire. Leur implication varie d'un endroit à l'autre.
Quelques difficultés ont été relevées concernant la participation aux conseils d'établissement des conseillers qui sont aussi enseignants dans le réseau des écoles françaises à l'étranger, en termes de liberté d'expression. Une conseillère consulaire n'a même pas été autorisée à participer à une réunion sur les dispositifs « français langue maternelle » (FLAM) aux États-Unis, parce qu'elle était enseignante dans l'établissement concerné.
Sur les questions de sécurité, les choses se mettent en place.
La loi organique de 2014 sur le cumul des mandats traite la vice-présidence d'un conseil consulaire comme une fonction exécutive. Ce n'en est pourtant pas une : toutes les responsabilités incombent au président. Il faudra réfléchir à la place de la vice-présidence. Parallèlement, on ne peut que se satisfaire de la bonne coopération avec le ministère des affaires étrangères et du fait que le président de l'AFE est désormais élu par et parmi les siens.
Malgré nombre d'avancées législatives, il reste des progrès à faire dans la pratique et en matière réglementaire. Ainsi, il faudra revoir le régime d'indemnités : elles sont identiques pour la circonscription de Monaco et pour celle qui va de Téhéran à Astana !
Certaines circonscriptions pour l'élection des conseillers consulaires comptent plusieurs consulats, donc plusieurs conseils consulaires. Par ailleurs, l'existence de plusieurs circonscriptions d'élection empêchent de fusionner les circonscriptions consulaires, ce qui engendre des complications - entre Madrid et Barcelone, par exemple. La loi établit un découpage clair, indépendant de l'organisation diplomatique. C'est aussi une protection par rapport à l'évolution du réseau, connaissant la volonté du ministère des affaires étrangères de sabrer des postes diplomatiques.
Certains élus ont demandé des passeports de service car ils peinent à voyager dans leur circonscription lorsque les visas coûtent plus cher que leurs indemnités.
Le souhait a été émis que le secrétariat général de l'AFE soit plus directif. Avec 130 circonscriptions et davantage de conseils consulaires, les divergences sont nombreuses. Il serait plus simple que le secrétariat général de l'AFE soit aussi celui des conseils consulaires, sous un toit commun.
Des regrets ont été exprimés sur le décalage entre le budget de l'AFE et ce qui avait été prévu. Les économies permises par la baisse des indemnités devaient profiter aux actions de l'AFE, ce qui n'est pas le cas.
Je résume nos propositions. Le vote doit être davantage encadré pour éviter les dérives. Il faut aussi s'interroger sur l'opportunité, lors des élections européennes, d'appliquer les règles électorales prévues pour les Français établis hors de France à ceux qui résident dans l'Union européenne, ces derniers pouvant voter dans leur pays de résidence. Le ministère de l'intérieur s'est attaché à retirer des listes des consulats les électeurs inscrits dans leur pays de résidence, sans prendre en compte la diversité des lois européennes. Ainsi, ceux qui avaient émis une demande d'inscription sur les listes électorales pour les élections municipales dans leur pays de résidence n'y votaient pas obligatoirement pour les élections européennes, et ont pu se trouver privés de vote.
La loi du 22 juillet 2013 nécessite, comme l'a dit M. Frassa, des améliorations à la marge. Les élus sont actuellement contraints d'avancer leurs frais de déplacement, qui peuvent atteindre plusieurs milliers d'euros, car la loi ne prévoit qu'un remboursement a posteriori.
Nous estimons également que les dispositions qui touchent à la dématérialisation complète du matériel électoral vont trop loin.
Nous regrettons que la loi n'aménage pas la possibilité d'organiser une nouvelle élection à Kiev, où le scrutin de 2014 n'a pas eu lieu faute de candidats. Au Paraguay, une nouvelle élection a été organisée. En raison des exigences techniques, le vote par internet a un coût considérable. Le vote par internet ne sera donc pas ouvert pour cette élection.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - C'est une question de coût.
M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Pourquoi ne pas faire évoluer le décret, éventuellement en assouplissant les conditions de sécurité pour les élections partielles, ou ne pas mettre fin au caractère systématique de cette modalité de vote au sein de la loi ?
Enfin, la loi organique relative au cumul des mandats a fait figurer le mandat de vice-président de conseil consulaire parmi les fonctions exécutives, incompatibles avec un mandat parlementaire. Dans ces conditions, il serait juste que celui-ci ait la possibilité de parrainer des candidats à l'élection présidentielle. Cette disposition pourrait être intégrée à la faveur d'une prochaine loi organique.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - Pour compléter ces propos, je déplore que le Conseil d'État ne prononce jamais de peines d'inéligibilité à l'occasion des contentieux électoraux, alors que l'arsenal législatif le lui permet. Ceux qui ont triché - pour dire le mot - et ceux qui ont été victimes de la triche se retrouvent à égalité dans la compétition électorale après l'annulation de la première élection.
M. Jean-Jacques Hyest . - La question des contentieux électoraux est difficile.
M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Deux incidents m'ont choqué lors des dernières élections, en 2014. Le premier était l'existence de listes non paritaires, je l'ai dit. Le second était le dépôt de listes se disant de soutien à une personnalité - Alain Juppé, François Fillon, Manuel Valls ou encore Cécile Duflot - qui utilisaient le logo du parti concerné alors que leurs candidats ne représentaient en rien ces partis. Le Conseil d'État n'a pas reçu les recours déposés contre cette captation, qui dans certains cas était un mensonge éhonté. D'où un profond sentiment d'injustice.
M. Philippe Bas , président . - Je remercie les rapporteurs de ce travail approfondi sur une question méconnue, qui comporte à la fois une dimension de principe - les garanties apportées à la sincérité du suffrage - et une dimension pratique - l'organisation des élections.
Mme Catherine Tasca . - Les rapporteurs, dont je salue l'excellent travail, ont-ils une idée de la composition de la commission centrale de propagande ?
Je m'interroge par ailleurs sur la nature législative de certaines de vos propositions, notamment la conclusion d'une assurance collective pour les élus.
M. Jean-Jacques Hyest . - En France, les commissions de propagande sont toujours présidées par un magistrat de l'ordre judiciaire, et un représentant du préfet y siège. Elles vérifient en particulier la conformité des bulletins. À l'étranger, il est préférable que ces dispositions soient harmonisées entre l'ensemble des circonscriptions.
Concernant la parité des listes électorales, je vous renvoie, sur un sujet proche, à la jurisprudence du Conseil d'État sur la mention de la nationalité des ressortissants de l'Union européenne figurant sur les listes électorales municipales. Lors d'une élection à Melun, la commission de propagande avait validé les bulletins d'une liste où ne figurait pas cette mention pourtant obligatoire. Les adversaires de la liste incriminée ont néanmoins obtenu l'annulation de l'élection auprès du Conseil d'État. Je comprends à la fois la décision de la commission de propagande, car des erreurs peuvent se produire - il peut arriver que des candidats hommes portent un prénom féminin et vice-versa - et celle du tribunal administratif.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - La composition des commissions de propagande est fixée par l'article R. 32 du code électoral : un fonctionnaire désigné par le préfet, un fonctionnaire désigné par le trésorier-payeur général, un fonctionnaire désigné par le directeur départemental des postes et télécommunications, auxquels s'ajoutent les candidats ou leurs mandataires avec voix consultative.
La transposition voudrait qu'une commission centrale de propagande au Quai d'Orsay réunisse des représentants non des candidats, mais des partis qui les investissent. Le ministère des affaires étrangères centralise déjà les circulaires.
M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Parmi les propositions que nous vous avons soumises, seules celles qui concernent l'organisation de l'élection sénatoriale et la conclusion d'une assurance collective pour les élus relèvent peut-être du domaine réglementaire. Les autres propositions impliquent un changement législatif. J'y ajoute nos suggestions relatives au vote par internet, à l'organisation d'une nouvelle élection faute de candidats et à la possibilité pour le vice-président de conseil consulaire de parrainer des candidats à l'élection présidentielle - ce qui suppose, pour ce dernier point, de passer par une loi organique.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - J'ai soumis une question écrite à propos de l'organisation d'une nouvelle élection à Kiev où il n'y a pas de conseiller consulaire. Il m'a été répondu que la loi ne prévoyant pas l'obligation pour l'administration d'organiser des élections intermédiaires d'ici à 2020, il n'était pas possible de le faire. De manière plus cavalière, on m'a dit que les conseils consulaires n'ayant qu'un rôle consultatif, l'administration pourrait très bien continuer à travailler sans le concours d'élus jusqu'en 2020. De manière générale, nous n'avons pas senti un grand empressement de l'administration à pourvoir ce siège.
M. Philippe Kaltenbach . - Il est nécessaire que les candidats puissent être présents ou représentés à la commission de propagande au moment de l'examen de leur matériel électoral. On peut concevoir que dix, vingt voire cinquante candidats désignent un même représentant, mais il faut de toute manière que même ceux qui n'appartiennent à aucun parti soient représentés.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - Absolument.
M. Philippe Kaltenbach . - Il n'appartient pas aux commissions de propagande de statuer sur la réalité de l'affiliation d'une liste. En cas d'usurpation de logo, c'est à la justice de trancher.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - Il faut à tout le moins que les représentants des partis soient tenus informés d'éventuelles usurpations.
M. Philippe Kaltenbach . - Dans mon département, à Clichy-la-Garenne, un contentieux entre deux listes de droite, se réclamant à la fois de l'UMP et l'UDI, a conduit à l'annulation de l'élection du candidat socialiste ! Nous verrons le 21 juin, lors de l'élection partielle, s'il y a une justice.
M. Christophe-André Frassa , rapporteur . - Au Paraguay, c'est la candidate socialiste, qui n'était pas inscrite sur les listes électorales, qui a conduit à l'annulation de l'élection...
M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - La création d'une commission centrale de propagande pour les Français de l'étranger présentera l'avantage de centraliser les décisions. Des erreurs ont été commises dans certains postes.
La commission autorise la publication du rapport sur l'application de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.