N° 459
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 mai 2015 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne (1) sur les comptes du Sénat de l' exercice 2014 ,
Par M. Gérard MIQUEL,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Éric DOLIGÉ, président ; M. Charles GUENÉ, vice-président ; M. Gérard MIQUEL, rapporteur ; M. Alain ANZIANI, Mme Marie-France BEAUFILS, MM. Vincent CAPO-CANELLAS, Pierre CHARON, Bernard LALANDE, Jean-Vincent PLACÉ, Jean-Claude REQUIER, Michel VASPART.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
En vertu du principe constitutionnel de la séparation des Pouvoirs, énoncé par l'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789, le Sénat jouit de l'autonomie financière.
Cette autonomie, solennellement rappelée par le Conseil constitutionnel à plusieurs reprises 1 ( * ) et inscrite tant à l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires qu'à l'article 103 du Règlement du Sénat, porte sur l'adoption et l'exécution du budget, l'établissement et la tenue des comptes, ainsi que leur contrôle.
1. L'adoption et l'exécution du budget du Sénat
Le budget distingue les ressources et les dépenses du Sénat dans l'exercice de sa mission institutionnelle de celles affectées respectivement à la gestion du Jardin du Luxembourg et du Musée du Luxembourg, qui forment trois entités budgétaires distinctes.
Son financement est assuré par une dotation de l'État et des produits divers complétés, le cas échéant, par un prélèvement sur ressources propres.
L'exercice budgétaire est annuel et coïncide avec l'année civile.
Chaque année, un projet de budget est arrêté par les Questeurs, au mois de juin, après un débat d'orientation budgétaire en Bureau.
Ce projet de budget, ainsi que celui de la Chaîne parlementaire Public Sénat 2 ( * ) , sont ensuite soumis à une Commission commune des crédits, composée des Questeurs du Sénat et de l'Assemblée nationale, présidée par un président de chambre de la Cour des comptes, désigné par son Premier président, et chargée d'arrêter les crédits nécessaires au fonctionnement de chacune des deux assemblées, ainsi que le montant de la dotation qu'elles demandent à l'État.
Les propositions de la Commission commune des crédits sont transmises au Ministère chargé du budget pour être inscrites au projet de loi de finances de l'année n + 1, assorties d'un rapport explicatif annexé au projet de loi de finances 3 ( * ) .
Une fois la loi de finances initiale définitivement adoptée, une nouvelle répartition de la dotation, par comptes des dépenses et des ressources du budget est réalisée. Les Questeurs peuvent à ce stade opérer des modifications sans toutefois remettre en cause l'équilibre et les orientations retenues dans le projet de budget.
Dans le cadre de l'exécution du budget, un rapport sur l'état de la consommation des crédits est établi et présenté aux Questeurs à la fin de chaque trimestre.
2. La tenue et la clôture des comptes
A la comptabilité générale du Sénat, comprenant les entités budgétaires « Sénat mission institutionnelle », « Jardin du Luxembourg » et « Musée du Luxembourg », s'ajoutent des comptabilités annexes, correspondant aux comptes des Caisses des retraites et des Caisses de Sécurité sociale, dont l'autonomie implique une gestion comptable distincte sous réserve de l'agrégation de leurs comptes avec ceux du Sénat.
Les comptes de l'exercice sont clos dès la fin de l'année civile considérée, sans journée complémentaire. Dans les délais applicables à ceux de l'État, le Trésorier du Sénat transmet ces comptes à la direction générale des Finances publiques, afin qu'elle puisse procéder à leur intégration dans ceux de l'État.
Le compte de gestion établi chaque année par le Trésorier comporte, pour le Sénat et pour chaque comptabilité annexe, la balance générale des comptes, le bilan et le compte de résultat. Il comporte également un bilan et un compte de résultat agrégés, ainsi qu'une annexe présentant notamment les règles et méthodes comptables.
Un autre document, appelé « compte administratif », rend compte aux Questeurs de l'exécution budgétaire et est soumis à leur approbation.
3. La certification des comptes
Fidèle à son choix de transparence, le Sénat a souhaité s'appliquer les exigences constitutionnelles de régularité, de sincérité et de fidélité des comptes des administrations publiques, dans le respect de son autonomie et de sa spécificité de pouvoir public constitutionnel, en faisant appel à une entité tierce en vue d'assurer que ses comptes annuels présentent sincèrement, dans tous leurs aspects significatifs, sa situation financière à la clôture de l'exercice et le résultat de ses opérations pour l'exercice clos, conformément à son référentiel comptable.
Après avoir fait appel au Conseil supérieur de l'ordre des experts comptables, le Sénat a choisi de confier à la Cour des comptes, à compter de l'exercice 2013, la mission qui, aux termes de l'article 103 de son règlement est confiée à une entité tierce en vue de la certification de ses comptes.
Cette démarche s'inscrit dans l'esprit qui a présidé à l'échange de lettres de 2006 entre le Premier président de la Cour des comptes et le Président du Sénat, impliquant notamment :
- le respect des procédures et du référentiel comptables du Sénat, tels qu'ils résultent du règlement budgétaire et comptable ;
- l'accomplissement de la mission de certification en toute indépendance pour le compte du Sénat.
Aux termes de la convention signée le 23 juillet 2013 entre le Président du Sénat et celui de la Cour, la mission confiée à la Cour s'organise en deux étapes successives.
La première, dite phase « préliminaire », vise à :
- évaluer les procédures en vigueur, leur adaptation en terme de couverture des risques et de séparation des tâches, ainsi que la pertinence et la bonne articulation des contrôles clés au regard du suivi des risques identifiés et de la qualité des inscriptions comptables ;
- procéder à une revue de la formalisation de ces procédures, à la fois sous l'angle de leur caractère opérationnel pour les services qui ont à les appliquer et de la documentation disponible pour préparer, conduire et rendre compte des vérifications effectuées au titre du contrôle interne ;
- vérifier l'effectivité des procédures décrites et leur efficacité au regard de la qualité des comptes.
La seconde phase, dite « finale », est quant à elle consacrée à l'examen des comptes du Sénat pour l'exercice clos.
À l'issue de cette seconde phase, la Cour, dans le rapport de certification transmis au Président du Sénat le 29 avril 2015, a pour la seconde fois consécutive, certifié « qu'au regard des règles et principes comptables qui leurs sont applicables, les comptes du Sénat de l'exercice clos le 31 décembre 2014 sont, dans leur aspect significatifs, réguliers et sincères et qu'ils donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine du Sénat » .
4. Le contrôle des comptes et l'évaluation interne
En application du principe d'autonomie financière, le contrôle des comptes du Sénat incombe à la Commission spéciale instituée par l'article 103 bis du Règlement du Sénat.
Nommée à l'ouverture de chaque session ordinaire, conformément à la règle de proportionnalité entre les groupes politiques, cette commission comprend onze membres, qui ne peuvent faire partie du Bureau du Sénat.
La Commission spéciale est chargée :
- d'approuver les comptes définitifs du Sénat ;
- de donner quitus aux Questeurs de leur gestion ;
- de donner quitus au Trésorier de la régularité de ses comptes ;
- de rendre publics les comptes du Sénat.
Pour l'examen des comptes de l'exercice 2014, les travaux de la Commission spéciale présentent certaines innovations par rapport aux exercices précédents traduisant le souhait de ses membres de travailler différemment, en ouvrant les auditions sur l'extérieur, et la volonté du Président et du Bureau du Sénat d'améliorer la gouvernance de l'Institution et de favoriser sa transparence.
Dans le cadre de sa mission d'évaluation, la Commission a ainsi, pour la première fois, auditionné des personnalités extérieures afin d'identifier les bonnes pratiques développées dans d'autres institutions.
Conformément aux recommandations du groupe de travail sur la gouvernance adoptées par le Bureau du Sénat le 11 mars 2015, la Commission s'est surtout efforcée de faire évoluer la présentation du présent rapport annuel afin de faciliter l'analyse des comptes de l'exercice et le suivi de l'utilisation de la dotation de l'État.
* 1 Décisions n°2001-448 DC du 25 juillet 2001, 2001-456 DC du 27 décembre 2001 et 2001-456 DC du 27 décembre 2001-129 du 13 mai 2011.
* 2 La Chaîne parlementaire Public Sénat dispose d'un budget distinct financé pour l'essentiel par une dotation de l'État elle aussi distincte de celle versée au Sénat.
* 3 En application de l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des assemblées parlementaires sont répartis, dans le cadre de l'annexe au projet de loi de finances précisant les crédits ouverts pour la mission « Pouvoirs publics » en trois dotations : dotation « Assemblée nationale », dotation « Sénat », comportant elle-même trois actions (Sénat, Jardin du Luxembourg et Musée du Luxembourg), dotation « La Chaîne Parlementaire », comportant elle-même deux actions (LCP-AN et Public Sénat).