C. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS
1. Des annulations de crédits de paiements, hors titre 2, réparties sur un grand nombre de missions, pour des montants majoritairement inférieurs à 20 millions d'euros
Hors crédits de personnel, les annulations de crédits sont nettement moins concentrées que les ouvertures et concernent vingt-et-une missions, pour des montants le plus souvent inférieurs à 20 millions d'euros .
À ce stade de l'année, il apparaît difficile de tirer des enseignements précis et définitifs d'éventuelles prévisions d'exécution des programmes ; aussi, ces annulations de crédits semblent-elles davantage procéder d'une logique de taxation interministérielle .
Seule la mission « Recherche et enseignement supérieur » connaît des annulations significativement supérieures aux autres missions , avec 86,6 millions d'euros provenant pour une large part (63 millions d'euros) du programme 193 « Recherche spatiale » . D'après les informations transmises à votre rapporteur, ce montant se répartit entre d'une part, à hauteur de 13 millions d'euros, la mobilisation de la créance de la France sur Eumetsat 8 ( * ) liée à des trop-versés lors des exercices antérieurs, d'autre part des annulations sur les crédits disponibles au titre du financement de la contribution française à l'Agence spatiale européenne . Selon les informations transmises à votre rapporteur, « les crédits restant disponibles permettent toujours de tenir l'engagement de la France de solder la dette de contributions contractée avant 2010 ».
Répartition des annulations en crédits de
paiement,
hors crédits de titre 2, par mission
(en millions d'euros)
Dont 63 millions d'euros sur la recherche spatiale
Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance
Doivent également être signalées :
- une annulation de 12 millions d'euros sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » , qui porte intégralement sur la dotation globale d'équipement (DGE) . D'après les informations transmises à votre rapporteur, « celle-ci fait régulièrement l'objet d'une sous-consommation » , ce qui rend possible une telle annulation. Pour mémoire, en 2014, la loi de finances rectificative d'août 2014 avait procédé à une annulation de 7,6 millions d'euros sur la DGE.
- une annulation de 13,1 millions d'euros sur la mission « Culture », qui comporte deux ensembles : une annulation de 10 millions d'euros relative à des crédits mis en réserve, au début de l'année 2015, sur les subventions destinées à quelques opérateurs de l'État comme par exemple le Château de Versailles ou le Centre national d'art contemporain George Pompidou d'une part, une annulation sur des crédits dit « bloqués Sauvadet » , réservés aux opérateurs entrants dans le cadre du dispositif de la loi éponyme et rendant obligatoire, sous certaines conditions, la titularisation de personnels contractuels. Il a été indiqué à votre rapporteur général que « les prévisions de titularisation du ministère de la culture pour l'année 2015 font apparaître une marge sur ces crédits bloqués qui peut donc être annulée ».
2. Des annulations de crédits destinés à couvrir des dépenses de personnel presque entièrement concentrées sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
Comme le montre le graphique ci-après, la quasi-totalité des annulations de crédits de titre 2 (12 millions d'euros) porte sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines - ces annulations sont permises par l'impact sur la prévision 2015 de l'effet socle lié à la sous-exécution constatée en 2014 pour le programme 156 « Gestion financière et fiscale de l'État et du secteur public local ». Elles sont complétées à hauteur d'un million d'euros par des annulations de crédits de personnel sur la mission « Conseil et contrôle de l'État », en raison des prévisions plus favorables qu'en loi de finances initiale des indemnités à verser aux membres du Conseil économique, social et environnemental (à hauteur de 0,1 million d'euros), de la masse salariale du Conseil d'État et des autres juridictions administratives (0,6 million d'euros) ainsi que de la Cour des comptes et autres juridictions financières (0,1 million d'euros également).
Répartition des annulations de crédits de
titre 2 en autorisations d'engagement
et crédits de paiement,
par mission
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance
3. Des autorisations d'engagement annulées à hauteur de 100,3 millions d'euros sur le programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles »
Un quart des autorisations d'engagement annulées le sont sur la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles » et portent sur la provision spécifique en autorisations d'engagement relative aux éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées.
Répartition des annulations en autorisations
d'engagement,
hors crédits de titre 2, par missions
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance
L'existence d'une provision à ce titre se justifie par le fait que la signature d'un bail privé par les administrations centrales ou déconcentrées nécessite de disposer rapidement d'autorisations d'engagement couvrant la totalité de la durée de ce bail , soit, dans certains cas, dix ou vingt ans. D'après l'annexe jointe au projet de loi de finances relative à la dotation, « de telles situations, non prévisibles dès lors qu'elles peuvent résulter de décisions urgentes de relocalisation de certaines administrations , à l'initiative des bailleurs ou de l'administration, lorsqu'une opportunité plus efficiente de localisation se présente, ont été constatées à plusieurs reprises sur la période récente [...]. Le caractère imprévisible du montant et de l'imputation précise par programme de ces dépenses de loyers privés justifie son inscription sur la mission ?Provisions? ». Cette provision s'élevait pour 2015 à 300 millions d'euros.
Cette opération traduit un nouvel élargissement des fonctions de la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles » qui devient, de fait, une forme de « réserve de précaution interministérielle » d'autorisations d'engagement. Votre rapporteur général constate en outre que l'annulation d'un tiers de la provision réduit les marges de manoeuvre des gestionnaires de programme en cas de besoins urgents sur les prises à bail privées et souligne que la dotation du programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles » doit, dans la mesure du possible, être préservée pour son objet propre .
4. Un principe d'auto-assurance quasiment non mis en oeuvre
Le principe d'auto-assurance répond à l'objectif fixé par la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, dont le rapport annexé prévoit que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission doivent être gérés dans la limite des plafonds de ses crédits, par des économies budgétaires ou des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, en construction budgétaire comme en gestion.
Au total, et comme le résume le tableau ci-après , il apparaît qu'environ 7 % des autorisations d'engagement et 9 % des crédits de paiement annulés le sont au titre de l'auto-assurance , c'est-à-dire pour financer des ouvertures de crédits sur la même mission.
Ouvertures et annulations gagées sur les mêmes missions
(en millions d'euros et en %)
|
Missions |
Ouvertures |
Annulations |
Part des ouvertures gagées par des annulations |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Action extérieure de l'État |
10,0 |
10,0 |
-16,0 |
-16,0 |
100,0% |
100,0% |
|
Administration générale et territoriale de l'État |
13,7 |
13,7 |
-15,5 |
-15,5 |
100,0% |
100,0% |
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
5,0 |
5,0 |
-18,9 |
-18,9 |
100,0% |
100,0% |
|
Justice |
108,3 |
108,3 |
-1,6 |
-1,6 |
1,4% |
1,4% |
|
Sécurités |
203,1 |
110,3 |
0,0 |
0,0 |
0,0% |
0,0% |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
61,0 |
61,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0% |
0,0% |
|
Total |
401,1 |
308,3 |
-401,1 |
-308,3 |
6,8% |
8,8% |
Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance
L'application du principe d'auto-assurance est donc extrêmement limitée , ce qui est toutefois logique puisque les ouvertures concernées ne traduisent pas un dérapage de l'exécution, ni une substitution de certaines actions à d'autres mais bien un renforcement supplémentaire d'une politique publique dont les autres composantes doivent demeurer soutenables d'un point de vue budgétaire.
* 8 L'organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques.